Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

73

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Кемеровский государственный университет»

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

Ф.И.О.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В НАЛОГОВЫХ ОРГАНАХ

Дипломная работа

Направляется на рецензирование                              Научный руководитель

____________________________                               к.ю.н., доцент

                                                                                       Ломанова Н.П.

Заведующий кафедрой,                                                ____________________

к.ю.н., доцент________Яцечко В.И.

«___»____________________2005 г.

                                                                                      Работа защищена

Допускается к защите                                                  «___»________2005 г.

                                                                                        с оценкой

Заведующий кафедрой,                                                ____________________

к.ю.н., доцент________Яцечко В.И.                           Председатель ГАК                            

«___»____________________2005 г.                            ___________________  

Кемерово 2005

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава I. Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

§ 1. Понятие и система государственной службы Российской Федерации

§ 2. Государственно-служебные отношения

§ 3. Место государственной службы в налоговых органах в системе государственно-служебных отношений

Глава II. Особенности государственной службы в налоговых органах

§ 1. Законодательство о государственной службе в налоговых органах

§ 2. Прохождение государственной службы в налоговых органах

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.)[1] и государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)[2]. Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.

В литературе новые законы о государственной службе получают неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений.

Проблемам государственной службы посвящено большое количество литературы. Вопросы, касающиеся института государственной службы нашли отражение в работах таких учёных, как А. А. Гришковец, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Д. Н. Бахрах, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов, В. Л. Романов, В. М. Манохин, Л. А. Чиканова  и др. Отсутствие единой научной концепции в отношении института государственной службы определяет актуальность выбранной темы. Вместе с тем, эффективное   функционирование   института государственной службы выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Несмотря на проводимые реформы, в стране пока еще отсутствует прочная правовая база развития государственной службы, полный свод законов о государственной службе, как на федеральном, так и на региональном уровне. В таких условиях особое значение приобретает исследование в области тех основ, на которых должен базироваться институт государственной службы.

Актуальность выбранной нами темы определяется и тем, что успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, посредством которых и осуществляются функции государства. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы. Прохождение государственной службы представляет собой важнейший элемент института государственной службы, так как на этом временном отрезке и реализуется правовой статус государственного служащего.

Предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в процессе прохождения государственной службы в налоговых органах.

Целью дипломной работы является анализ проблем функционирования государственной службы, а также раскрытие проблем и особенностей прохождения государственной службы в налоговых органах в  разрезе федерального законодательства.

В качестве задач выступают:

-         рассмотрение проблем института государственной службы в Российской Федерации;

-         анализ государственно-служебных отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной службы;

-         определение места государственной службы в налоговых органах в системе государственной службы РФ;

-         анализ государственно-служебных отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной службы в налоговых органах;

-         выявление особенностей прохождения государственной службы в налоговых органах.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Во введении отражается значимость выбранной темы, ставятся цели и задачи дипломной работы, дается оценка исторического развития и современное состояние института государственной службы в РФ. В первой главе рассматриваются теоретические проблемы института государственной службы РФ, раскрывается сущность государственной службы и государственно-служебных отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной службы, определяется место государственной службы в налоговых органах в системе государственной службы РФ. Во второй главе рассматриваются особенности государственной службы в налоговых органах, связанные с законодательством о Федеральной налоговой службе, а также с порядком прохождения государственной службы в налоговых органах. В заключении отражается значимость проведенных исследований, делаются выводы, подводятся итоги дипломной работы.

Глава I. Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

§ 1. Понятие и система государственной службы Российской Федерации

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций.

В отечественной правоведческой литературе нет единого мнения о государственной службе, как специальном институте, призванном реализовывать властные полномочия государства и государственных служащих. Ряд исследователей рассматривают государственную службу как особый вид управленческой деятельности – государственно-административной. Например, В. Д. Граждан считает, что носителями полномочий государственных органов являются лишь высшие должностные лица, а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий.[3]

По мнению Г. В. Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан»[4]. С этой точкой зрения согласен В. Л. Романов. Следуя его мнению, все институты государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной службы. Так, президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими. Романов утверждает, что такое понимание «поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами».[5] Однако В. Л. Романов не берет во внимание тот факт, что государственные служащие являются только исполнителями политических решений, принимаемых  высшим политическим руководством страны, которое несет ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других лиц, никак нельзя отнести к «обычным» государственным служащим.

Ю. М. Буравлев считает, что «государственная служба – это основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение государственного аппарата и деятельность его персонала (государственных служащих) по исполнению функций государственного управления с целью удовлетворения общественных потребностей, прав и законных интересов личности.»[6]

Нам представляется приемлемой точка зрения Ф. Шамхалова, который считает, что государственная служба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов».[7]

Таким образом, государственная служба – это прежде всего  служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него, определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.)(далее по тексту Федеральный закон «О системе государственной службы РФ») рассматривает государственную службу в более узком смысле. Государственная служба Российской Федерации –  это «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».[8]

То есть, это деятельность тех служащих, которые составляют «аппарат», корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы.

В определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях, то есть в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) государственная служба “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности”.[9]

Государственная служба – важнейший административно-правовой институт, в который входят такие понятия, как общество, государство, государственная должность, государственный служащий, гражданин.

Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему. Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность – необходимый элемент государственной службы.

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ») дано понятие государственной должности в современном ее значении. Должности государственной гражданской службы – «это должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральным законом или указом Президента Российской Федерации»  и «должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, учреждаемые законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность».[10]

Выделяются государственные должности государственной службы и государственные должности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, которые не относятся к должностям государственной службы.

Должность — первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей.

Еще одним важным элементом государственной службы является государственный служащий. В широком понимании это «индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и других государственных организациях, учреждениях, предприятиях».[11]

Если следовать положениям Федерального закона «О системе государственной службы РФ», то государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы (федеральной государственной службы, либо государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств государственного бюджета (федерального, либо бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации).[12]

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» (далее по тексту – Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ»), новый Федеральный закон не относит к государственным служащим лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и лиц замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (бывшая категория «А»).[13]

В узком понимании государственный служащий – это «лицо, занимающее государственную должность государственной службы, то есть должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти)».[14]

Понятие «государственный служащий» можно анализировать в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри различных государственных органов и организаций, так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий – продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых. С административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Это представитель власти, реализующий правоохранительные меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – особый субъект уголовной и административной ответственности, то есть, несет ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы.

К числу основных признаков государственной службы  относятся:

1.      профессиональная служебная деятельность;

2.      государственная служба только в государственных органах;

3.      государственная служба, направленная на обеспечение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4.      государственная служба, направленная на обеспечение полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

5.      деятельность, не связанная с непосредственным исполнением полномочий государственных органов, а направленная на обеспечение исполнение таких полномочий;

6.      возможность прохождения государственной службы только гражданами Российской Федерации.

Кроме того, выделяются признаки государственной службы как социально-правового института, к которым следует отнести следующие:

-         системная организация и комплексное правовое регулирование;

-         профессионализм государственной службы;

-         правовая и организационная природа института госслужбы;

-         правоприменительный и правоохранительный характеры деятельности;

-         иерархическое организационно-структурное построение;

-         принадлежность к государству и реализация его властных полномочий;

-         взаимодействие субъектов права в процессе функционирования госаппарата;

-         обеспечение эффективности государственной службы.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы РФ», система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1. государственная гражданская служба (которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации);

2. военная служба;

3. правоохранительная служба.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на современном этапе в Российской Федерации можно говорить о трехуровневой системе управления государственной службой, включающей федеральный и региональный уровни, а также управление государственной службой в отдельно взятом государственном органе. Но данное разделение неоднозначно воспринимается исследователями.

Значительной проблемой является, по нашему мнению, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов»[15]. Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России. На наш взгляд, использование трехуровневой системы управления даст положительные результаты при условии централизации управления и восстановления жесткой вертикальной подчиненности управленческих звеньев по линии государственной службы.

Помимо разделения госслужбы по уровням, фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам – гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Теоретический замысел реформирования этой сферы управления предполагает, что должности и чины на гражданской службе и воинская иерархия будут корреспондировать друг другу, а также классификации государственных должностей, чинов и рангов госслужбы в правоохранительных органах. Следует согласиться с конструктивным подходом о единстве принципов, которые должны пронизывать организацию различных видов государственной и муниципальной службы.

Различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы. Государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.[16]

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагается:

- дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти;

- совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

- разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;

- формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов.

§ 2. Государственно-служебные отношения

Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникают конкретные государственно-служебные правоотношения, характеризующиеся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего. Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Данные положения регулируются нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Здесь речь идет о государственной службе как о сфере государственно-служебных отношений.

Принятие Федерального закона «О системе государственной службы РФ» является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по нашему мнению, недоработанными. В специальной литературе отмечается, что Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» является базовым, его задача  – «установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как «видовые» федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе»[17]. Однако данный закон устанавливает лишь общие теоретические концепции, оставляя без внимания многие важные вопросы. Так, в Законе не затрагивается понятие «государственно-служебных отношений» и вопрос их регулирования, что, по сути, является основным содержанием государственной службы. Проанализировав теоретическую литературу по данной теме, а также федеральные законы о государственной службе, мы пришли к выводу, что современный правовой институт государственной службы представлен системой правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, складывающиеся в процессе:

1)     организации самой системы государственной службы, куда входят отношения между различными видами госслужбы (федеральной и субъектов федерации; государственной гражданской, военной и правоохранительной службы);

2)     реализации правового положения государственных служащих и гарантий его осуществления (их права и обязанности; ограничения и запреты, связанные с госслужбой; порядок урегулирования конфликтов на государственной службе; оплата труда государственных служащих; предоставление отпусков госслужащим и т. д.);

3)     механизма прохождения госслужбы (поступление на государственную службу; заключение и расторжение служебного контракта; изменение и прекращение государственно-служебных отношений).

Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождение и прекращение службы. Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т.д.). Став государственным служащим, гражданин включается в сложный механизм, состоящий из четырех элементов:

1)     занимаемая государственная должность;

2)     наличие конкретного квалификационного разряда;