Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне

РОССИЙСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
 

Кафедра муниципального управления и социальной инженерии 
 

Д И  П Л О М Н Ы Й   П  Р О Е К Т

ТЕМА  «Оптимизация управления образованием на муниципальном  уровне»

(на  примере Муниципального учреждения Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан)  
 
 

Студента (-ки) 5 курса заочного отделения

Магдиевой Алины Рифхатовны

                 (фамилия, имя, отчество)

___________(подпись)

Руководитель:

______________________

(фамилия,  имя, отчество)

______________________

(учёная  степень, звание)

___________(подпись)

Рецензент:

______________________

(учёная  степень, звание)

______________________

(фамилия,  имя, отчество)

___________(подпись) 

Допустить к  защите:

Руководитель кафедры___________

                                           (подпись)  

Уфа   2010г. 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 

Образование – единственное,

    что божественно и бессмертно в нас

     Плутарх 

     Актуальность  темы исследования. Социальный институт образования в процессе нормального функционирования и развития общества играет исключительно важную роль. Накопленные трудом предшествующих поколений материальные и духовные ценности, знания, опыт, традиции должны быть переданы новому поколению людей и усвоены ими. Поэтому поддержание достигнутого уровня культурного развития, его дальнейшее совершенствование невозможны «без овладения культурным наследием прошлых   веков»¹.

      Управление - одна из самых важных и сложных  сфер общественной жизни. По вопросам государственного управления высказывались Конфуций, Шан Ян, Сократ, Платон, Аристотель, Цицерон, Августин Аврелий, Фома Аквинский, Т. Мор, Т. Кампанелла, П. Макиавелли, Ж. Боден, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель и многие другие философы и политики. Сократ считал, что основой управления являются знания и умение навязать свое мнение другому человеку.

     Административная  реформа управления сферой образования - это совершенствование административной системы публичного управления посредством  пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования. О наличии административной реформы управления сферой образования свидетельствует объединенная единым временным периодом политическая и организационно-практическая преобразовательная деятельность, признаками которой выступают: системность и единство идейной основы, комплексность практического воплощения, наличие ответственной доминирующей политической силы, ориентация на всю административную сферу государства: вовлечение в орбиту реформы, помимо основных административных институтов (центральное и местное управление, самоуправление, государственная служба, правовой статус органов власти и административно-подчиненных им субъектов и т.д.), механизма государственного и в целом публичного управления, изменение не только формальной стороны, но и сущностной основы государственного управления, наличие результата в виде повышения эффективности управления сферой образования.

     Объектом  настоящего исследования является система образования.

     Предмет исследования – система управления образованием на муниципальном уровне.

     Целью настоящего исследования является вопросы оптимизации управления сферой образования на муниципальном уровне.

     Задачами исследования являются:

1. Дать общую характеристику состояния дошкольного, основного общего и профессионального образования;
2. Определить особенности государственного и муниципального управления в области образования;
3. Оценить эффективность управления учреждениями образования на региональном и муниципальном уровнях;
4. Дать анализ деятельности Муниципального учреждения Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан;
5. Предложить меры по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.

     Структура работы включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

     Научная разработанность темы исследования. Существование значительного числа работ, авторы которых специально рассматривали актуальные вопросы сферы образования и в частности управления им, все еще не привело к образованию той необходимой совокупности научного знания, существование которой гарантировало бы стабилизацию как законодательной политики, так и практики реформирования этого общественного института.

     Столь выраженная специфичность  предмета, который призвана регулировать образовательная сфера, была подмечена еще в советской юридической науке, что получило развитие и сегодня в трудах исследователей. Например: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980; Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. - М.: Сфера, 2006; Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. - М.: Норма, 2002; Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2009; Федорова М.Ю. Образовательное право. - М.: Юрист, 2010.

     Новизна исследования. Работа является системным по характеру и концептуальным по содержанию исследованием проблем административно-правового регулирования управления образованием.

     Метод исследования. Для юридических исследований выбор подходящего метода научного познания является условием обоснованности, достоверности, научной корректности полученных результатов. Процесс научного познания явлений правовой действительности отличается разнообразием применяемых общенаучных методов: функциональный, системный, исторический, логический, анализа и синтеза, моделирования и другие.

     Нормативной основой проведенного исследования явились действующее законодательство Российской Федерации, учебники и учебные пособия по рассматриваемому вопросу, монографии и публикации в периодической печати.

     Практическая  значимость. Использование материалов о исследования возможно при проведении круглых столов в государственных и муниципальных органах управления образованием. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Государственное и муниципальное  управления: система образования

1.1.Общая  характеристика состояния  дошкольного, основного общего

и профессионального  образования в  России 

     Зададимся вопросом: что имеют в виду люди (для которых  русский язык - родной), произнося  слово «образование»? Когда про  одного человека говорят, что он получил (или имеет) хорошее образование, а про другого - что у него вовсе нет никакого образования, то под образованием подразумевают некий объект, достояние человека, которое он может каким-то образом приобрести и в дальнейшем иметь в своем распоряжении. В то же время про образование можно сказать, что оно происходит, разворачивается, так что это понятие обозначает одновременно и процесс и его результат.

     Слово «образование» по словарю  С.И.Ожегова² происходит от глаголов «образовать, образовывать», которые в свою очередь восходят к глаголу «образить». Этот глагол имеет довольно много значений: давать вид, образ; обтесывать, слагать нечто целое, отдельное; устраивать, учреждать, основывать, создавать; улучшать духовно, просвещать. Образование, таким образом, есть «целостный процесс придания душевного, умственного и духовного облика растущему человеку»³.

     Понятие «образование» имеет три основных значения: образование:

     -это  достояние личности,

     -процесс  обретения личностью своего достояния; 

     -социальный  институт, существующий для того, чтобы помогать всем гражданам обрести такое достояние⁴. Социальный институт - это «организованная система связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества»⁵. Любой функциональный институт возникает и функционирует, выполняя ту или иную социальную потребность. Каждый социальный институт имеет как специфические особенности, так и общие признаки с другими институтами. Признаками института образования являются:

     -установки  и образцы поведения - любовь к знаниям, посещаемость;

     -утилитарные  культурные черты - классы (группы), библиотеки, стадионы и др.;

     -идеология  - академическая свобода, прогрессивное  образование, равенство при обучении.

     Образование представляет собой социальную подсистему, имеющую свою структуру. В качестве ее основных элементов можно выделить учебно-воспитательные учреждения как социальные организации, социальные общности (педагоги и учащиеся), учебный процесс кок вид социокультурной деятельности.

     Один  из классиков аналитической философии образования Ричард Питере в своей работе «Этика и образование» обсуждал смысл этого понятия. По его мнению, образование предполагает преднамеренную передачу действительно ценного знания нравственно приемлемыми способами⁶. Понятно, что такого рода методологические соображения нуждаются в расшифровке, следует указать, какие знания являются подлинно ценными и какие именно способы их передачи можно признать нравственно приемлемыми. Очевидно, однако, что Р. Питере подразумевает, во-первых, только процессуальную сторону образования, а во-вторых, исключительно процессы, которые специально организованы в рамках системы образования. Кроме того, Р. Питере говорит исключительно о деятельности учителя, работа учителя, выполняемая учеником, здесь не имеется в виду.

     Важные  соображения высказывает Р. Питере относительно образования как достояния личности. Он полагает, что образованный человек должен:

     «1)владеть  неким целостным объемом знаний или, иначе, понятийной схемой, а не просто изолированными умениями и навыками;

     2)быть  преобразованным этими представлениями  таким образом, чтобы знание, например  истории, влияло на то, как человек  воспринимает, скажем, архитектуру  или социальные институты; 

     3)предпочитать  определенные стандарты или нормы, неявно заложенные в освоенных им способах понимания мира;

     4)иметь  собственную познавательную позицию - способность разместить, например, некое научное понимание в более широком контексте мировосприятия. Приняв к сведению эти соображения, отметим, что при всей их содержательности они также не имеют характера строгого определения»⁷.

     Выдающийся  ученый, нобелевский лауреат Макс фон Лауэ сказал: «Образование - это  то, что остается, когда все выученное  забывается»⁸. Его определение звучит парадоксально: действительно, что может остаться после того, как все выученное забыто? Нам кажется, что высказывание ученого можно интерпретировать следующим образом. Образование человека есть система моделей мира и поведения, среди подсистем которой можно выделить знания, умения, навыки и т.п. Поскольку в системе отношения между элементами, т.е. структура целого важнее, чем элементы, взятые по отдельности, потеря даже большого массива данных (знаний) практически не приносит ущерба целостности образования. Так, при обмене веществ в организме постоянно происходит замена конкретных атомов водорода или азота на другие атомы тех же химических элементов, но способ их соединения между собой при этом остается прежним и организм сохраняет свою структуру.

     В Конституции РФ⁹  закреплены две важные государственные гарантии реализации права граждан на образование: общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; бесплатность получения перечисленных видов образования в указанных образовательных учреждениях и на предприятиях. Эти гарантии отличает их взаимообусловленность: возможность бесплатного получения названных видов образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность образования для большинства населения страны немыслима без возможности получить его бесплатно. Закреплением указанных гарантий Российское государство превзошло уровень требований, изложенных в п. «а» ст. 4 Конвенции от 14 декабря 1960 г., в котором, в частности, говорится, что только начальное образование является обязательным и бесплатным. Из содержания же анализируемой конституционной нормы следует, что все указанные в ней виды образования, если его получают в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, являются бесплатными. При этом, однако, следует учесть, что виды образования, перечисленные в ч. 2 ст.18 Конституции РФ граждане имеют право получить бесплатно лишь впервые. Что касается лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, то они, по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных российским законодательством, вправе неоднократно получать его бесплатно (ст. 7 Конституции РФ).

     Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического  и психического здоровья, развития индивидуальных способностей, а иногда и необходимой коррекции нарушений в развитии ребенка в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Им государство гарантирует практически полную финансовую и материальную поддержку и обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения (ч. 2, 3 ст. 18 Конституции РФ). Достаточно сказать, что за пребывание детей в детских дошкольных учреждениях родители платят не более 20% затрат на содержание ребенка в конкретном учреждении. Некоторые категории родителей освобождены от платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях - например, имеющие детей с отклонениями в физическом или психическом развитии, детей больных туберкулезом.

     В настоящее время государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их направленностью делятся на следующие виды: детский сад; детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников; детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур; детский сад комбинированного вида, включающий общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании; центр развития ребенка - детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников. Порядок деятельности этих дошкольных образовательных учреждений закреплен в Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном постановлением Правительства РФ 1 июля 1995 г. № 677, в ред. постановления Правительства РФ от 14 февраля 1997 г. № 179¹⁰.

     Общее образование включает в себя три  ступени, соответствующие уровням  образовательных программ: начальное  общее, основное общее, среднее (полное) общее образование. Порядок его получения регламентирован в ст. 19 Закона РФ «Об образовании»¹¹.

     Кроме того, существуют образовательные учреждения профессионального типа, которые  осуществляют подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством РФ на основе профессиональных образовательных программ. Так, начальное профессиональное образование можно получить в профессионально-технических и иных училищах, учебно-производственных мастерских, межшкольных учебных комбинатах и т.п. Среднее профессиональное образование может быть получено в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.

     В системе образовательных учреждений страны имеются также учреждения специализированной направленности. Так, постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676 утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Специализированные учреждения есть и для детей с общественно опасным поведением, которые функционируют на основании Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением¹².

     Разнообразие  видов образования и возможность  получения его в различных  формах - очной, вечерней, заочной и  др. - также указывают на общедоступность  образования в России.

     В Российской Федерации  устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Государственный образовательный стандарт (далее - стандарт) состоит из обязательного минимума содержания основных образовательных программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований к уровню подготовки учеников. Порядок разработки, утверждения и введения стандартов определяется Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако важно отметить, что стандарт основного общего образования устанавливается федеральным законом. Стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются не реже одного раза в 10 лет также на основе конкурса, который объявляется Правительством РФ.

     Для обучающихся с отклонениями в  развитии государством устанавливаются специальные стандарты. Главное социальное предназначение стандартов состоит в том, что они являются основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7 Конституции РФ).

     Конкретизируют  стандарты в России образовательные  программы. Именно они определяют содержание образования определенных уровней  и направленности. В образовательном  процессе в настоящее время используются общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные) программы. Программы первого вида направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ¹³. Что касается профессиональных образовательных программ, то они направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. Оба типа образовательных программ естественно конкретизируются применительно к виду получаемого образования.

     Согласно  ст. 8 Закона РФ "Об образовании", система  образования в России представляет собой совокупность: взаимодействующих  преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Действующая в стране система образования поддерживает различные формы образования, в том числе получение образования в негосударственных образовательных организациях, создаваемых в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций (частные учреждения, учреждения общественных и религиозных организаций, объединений).

     Государство поощряет также получение образования  в форме семейного образования  и самообразования с прохождением аттестации в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа, а также получение дополнительного образования в учреждениях повышения квалификации, на курсах, в центрах профессиональной ориентации, школах искусств, домах детского творчества и т.д.

      Профессиональное  образование - важный этап в гражданском становлении личности, в ее гармоническом развитии. Непонимание объективно необходимой связи развитости и профессионализма порождает не только схоластические споры относительно «противоречия» того и другого, но и серьезные ошибки в практике работы с молодежью, когда овладение профессиональными знаниями и навыками в той или иной форме противопоставляется общегуманитарной культуре¹⁴. В результате возникают либо пресловутые «технократические перекосы», либо попытки формировать гуманитарную культуру человека в отрыве от жизни, от труда и общественной практики.

      Особое  место в обогащении интеллектуального  потенциала страны принадлежит высшей школе¹⁵. Однако изменения и в содержании, и в направлениях, и в структуре ее деятельности происходят очень медленно.

      К середине 90-х годов прошлого столетия высшая школа вошла в жесточайший  кризис, из которого далеко не все вузы имеют возможность с достоинством выбраться.

      Высшая  школа сейчас стоит перед непростым выбором - найти оптимальные пути своего дальнейшего развития. Оценка происходящих изменений неоднозначна, ибо в общественном настроении, общественном мнении имеются самые различные, в том числе и диаметрально противоположные, точки зрения. Однако предложения и суждения, какими бы противоречивыми по существу они ни были, отражают глубокую заинтересованность людей в обеспечении и дальнейшем наращивании духовного потенциала общества.

     Образование связано со всеми сферами общественной жизни. Реализуется эта связь непосредственно через личность, включенную в экономические, политические, духовные, иные социальные связи. Образование является единственной специализированной подсистемой

общества, целевая функция которой совпадает  с целью общества¹⁶. Если различные сферы и отрасли хозяйства производят определенную материальную и духовную продукцию, а также услуги для человека, то система образования «производит» самого человека, воздействуя на его интеллектуальное, нравственное, эстетическое и физическое развитие. Это определяет ведущую социальную функцию образования - гуманистическую.

     Гуманизация - объективная потребность общественного  развития, основной вектор которого - направленность на человека. Глобальный технократизм как метод мышления и принцип деятельности индустриального общества дегуманизировал социальные отношения, поменял местами цели и средства. В нашем обществе человек, провозглашавшийся как высшая цель, на деле был превращен в «трудовой ресурс». Это нашло отражение в системе образования, где школа свою главную функцию видела в «подготовке к жизни», а под «жизнью» оказывалась трудовая деятельность. Ценность личности как неповторимой индивидуальности, самоцели общественного развития была отодвинута на дальний план. Ценился, прежде всего, «работник». А поскольку работника можно заменить, отсюда возник антигуманный тезис о том, что «незаменимых людей нет». В сущности получалось, что жизнь ребенка, подростка - это еще не полноценная жизнь, а только подготовка к жизни, жизнь начинается с вступления в трудовую деятельность. А что же с завершением ее? Не случайно в общественном сознании складывалось отношение к старикам, инвалидам как к неполноценным членам общества. К сожалению, в настоящее время ситуация в этом плане не улучшилась, приходится говорить о нарастании дегуманизации общества как реальном процессе, где утратилась уже и ценность труда.

     Рассматривая  гуманистическую функцию, следует  сказать о том, что это понятие  наполняется новым содержанием. Гуманизм в его классическом, антропоцентристском понимании в современных условиях ограничен и недостаточен, не соответствует концепции устойчивого развития, выживания человечества. Сегодня человек рассматривается как открытая система с позиций ведущей идеи начала третьего тысячелетия - идеи коэволюции. Человек не центр Вселенной, но частица Социума, Природы, Космоса. Поэтому правомерно говорить о неогуманизме. Если обратиться к различным звеньям системы образования, то с наибольшей полнотой неогуманистическая функция призвана реализовываться в системе дошкольного воспитания и в общеобразовательной школе, причем в наибольшей степени - в младших классах. Именно здесь закладываются основы интеллектуального, нравственного, физического потенциала личности.  

1.2.Особенности  государственного  и муниципального управления в области образования 

     Представляется, что отсутствие понятия государственного управления в Конституции РФ и иных высших нормативных правовых актах России, регламентирующих вопросы реализации государственной власти органами, относящимися к определенным ветвям государственной власти и иным властным институтам, связано с тем, что указанные акты определяют в первую очередь содержание, формы и методы реализации государственной власти уполномоченным лицом вовне - по отношению к иным субъектам права, а государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемый в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры.