Взаимодействие органов местного самоуправления

      Федеральное агентство по образованию

      Тамбовский  государственный университет им. Г.Р. Державина

      Академия  гуманитарного и социального  образования

      Кафедра Международных отношений и политологии 
 

      Шевердина Лилия Евгеньевна 

      ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ  РАЙОННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

      С СЕЛЬСКИМИ СОВЕТАМИ НА ПРИМЕРЕ ПЕРВОМАЙСКОГО  РАЙОНА ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ 

      Дипломная работа 
 
 

      Тамбов 2011 
 
 
 

       ОГЛАВЛЕНИЕ 

       ВВЕДЕНИЕ 

      Актуальность  темы обоснована тем, что политическая составляющая проблемы, выступающей темой дипломного исследования, связана с необходимостью обеспечения автономии местного самоуправления и вместе с тем единства уровней публичной власти. Степень децентрализации власти определяется объективными потребностями развития всего общества, поэтому на местный уровень должен быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально эффективное решение местных вопросов, которые призваны решать сельские муниципалитеты. Однако чрезмерная централизация власти приводит к  невозможности решать вопросы местного значения самим населением и органами власти им избранными и подконтрольными. В связи с этим, возникает необходимость в разрешении противоречия между существующими конституционными принципами взаимодействия органов муниципальной власти районов и органов местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях, с одной стороны, и практикой их осуществления, с другой.

      Степень научной разработанности  темы в настоящее время достаточно велика. Проблемы, существующие в механизме взаимодействия между районной администрацией и сельскими муниципальными органами власти являются предметом исследования многих отечественных и зарубежных политологов и правоведов. Концептуальному и общетеоретическому исследованию феномена власти, понятиям политической, государственной, региональной и муниципальной власти на разных исторических этапах времени посвящены работы Т. Гоббса, М. Вебера, Х. Лассуэлла, Р. Даля, Д. Картрайта, С. Лукса, Т. Парсонса,. Природа власти и её взаимодействующие процессы исследовалась в трудах многих отечественных политологов, таких как В. Г. Ледяев, Р. А. Хомелева, В. И. Буренко, К. С. Гаджиев, В. Н. Амелин, Г. И. Мусихин, Г. Г. Филиппов, А. А. Дегтярев и ряда других. Природа местного самоуправления специально изучалась также такими учеными как Г. Еллинек, И. Редлих, П. Ашлей, Н. И. Лазаревский, К. А. Пажитнов, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Л. А. Велихов, Б. Н. Чичерин, Н. М. Коркунов, В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, В. Н. Лешков. Также в последние десятилетия интерес к проблематике взаимодействия местного самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных и зарубежных исследователей по данной теме (Р. Драго, Р. Граверт, Г. В. Барабашев, С. И. Кулиева, В. В. Шинкаренко А. И. Коваленко, В. И. Васильев, Н. В. Постовой, А. И. Черкасов).

      Цель дипломной работы - политологическое исследование системы взаимодействия районной и сельской муниципальной власти.

      В соответствии с целью к решению  поставлены следующие задачи.

      1. Определить сущность, основные понятия и значение местного самоуправления в современной России.

      2. Выявить принципы, цели и задачи местного самоуправления.

      3. Рассмотреть правовые основы местного самоуправления

      4. Охарактеризовать региональную и местную политику в области организации местного самоуправления в Тамбовской области и Первомайском районе.

      5. Исследовать специфику и особенности взаимодействия районной и сельских органов местного самоуправления.

      6. Провести анализ проблем в  организации взаимодействия между  районной и сельскими администрациями.

      7. Определить возможные направления совершенствования взаимодействующих процессов между районным и сельским уровнями муниципальной власти.

      Объектом исследования в дипломной работе является местное самоуправление как политическое явление.

      Предмет работы – механизм взаимодействия между администрацией Первомайского района и сельсоветами.

      Гипотеза. В условиях реформирования местного самоуправления в России на современном этапе его развития повышается роль взаимодействующих процессов между уровнями муниципальной власти. Такие процессы сегодня существуют. Однако в данном направлении деятельности органов местного самоуправления в настоящее время есть целый ряд проблем и недоработок, решить которые под силу лишь на государственном уровне, несмотря на то, что часть таких проблем может быть разрешена и на конкретном местном уровне. Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, а в связи с этим менялась и система взаимоотношений местного самоуправления на различных уровнях власти. Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти. Тем не менее, несмотря на такое невключение местного самоуправления в систему органов государственной власти, между органами муниципальной власти района, осуществляющей полномочия по государственному управлению и органами муниципальной власти в сельских муниципальных образованиях происходят постоянные взаимодействующие процессы, направленные на качественную организацию местного самоуправления. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения.

      В дипломной работе проводится исследование механизма взаимодействия между  районной администрацией и сельсоветами Первомайского района Тамбовской области.

      Эмпирическую  базу исследования, проведенного в рамках дипломной работы составляют международное, федеральное и региональное законодательство в области местного самоуправления, местные нормативно-правовые акты; отчеты органов государственной и муниципальной власти о текущем состоянии реформы местного самоуправления; материалы центральной и региональной прессы, Интернет-сайтов, полученные из реальной практики организации местного самоуправления; работы отечественных и зарубежных ученых, материалы научно-практических конференций, посвященных проблемам местного самоуправления; интервью с главами исполнительных и представительных органов муниципальных образований, руководителями структурных подразделений в органах власти муниципального уровня. Кроме того, теоретическое исследование взаимоотношений между муниципальными уровнями власти строится на анализе научных трудов таких авторов, как А.Г. Антипьев (Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества), И.В. Бабичев (Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие),  Р. В. Бабун (Организация местного самоуправления), А.Н. Буров (Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика), В.А. Виноградов (Местное самоуправление. Российский вариант), А.В. Глухов (Местное самоуправление и его становление в России), В.Н. Иванова (Местное самоуправление: проблемы теории и практики) и других авторов. В качестве источников практических результатов, поставленных к достижению в дипломной работе, за основу взяты Конституция РФ, законодательство РФ, нормативные правовые акты администрации Тамбовской области, Тамбовской областной Думы, Устав Тамбовской области, Устав Первомайского района, Уставы сельсоветов Первомайского района, публикации в общественно-политической газете Первомайского района «Вестник», документы администрации Первомайского района по организации взаимодействия между администрацией района и сельсоветами.

      Теоретико-методологическую основу дипломного исследования составляют следующие методы: метод системного анализа; метод институционального анализа; функциональный метод; сравнительный метод; исторический метод; метод экспертных оценок, формальное интервью (анкетирование).

      В исследовании взаимодействия местного самоуправления на уровне района и сельских администраций в дипломной работе за основу взяты две стороны – социально-экономическая и политико-правовая. Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, региона, муниципального района, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами. Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент – институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами муниципальной власти района и политическую составляющую – реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления на уровне районной администрации и сельскими советами.

      Научная новизна рассматриваемого в дипломной работе понятия «взаимодействие между муниципальными уровнями власти» заключается в том, что в настоящее время исследование в области взаимоотношений муниципального района и сельского муниципального образования позволяет выявить дополнительные формы такого межмуниципального взаимодействия и значительно развить уже существующие (создание советов, общественных палат и кабинетов и т.д.).

      Теоретическая и практическая значимость исследования, проведенного в дипломной работе заключается в том, что результаты анализа процесса взаимодействия органов муниципальной власти района и органов муниципальной власти в сельской местности и выявление возможных путей разрешения существующих проблем могут быть реализованы на уровне деятельности районных и сельских органов публичной власти. Также выводы, сделанные в работе  могут быть использованы для дальнейших теоретических разработок различных аспектов организации взаимодействия органов власти местного самоуправления.

      Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, приложения, списка использованных источников и литературы.

       Глава I ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

1. Основные  понятия, сущность и  значение

местного  самоуправления 

      Местное самоуправление – одна из основ  конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин. Существует целый ряд истолкований понятия «местное самоуправление», но все они сводятся к тому, что «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами; законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».¹

      Одна  из основных целей местного самоуправления  – объединение людей, превращение  их в общность с близкими для каждого  целями. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

      Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.²

      Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации в области местного самоуправления.

      Можно выделить следующие черты, характеризующие местное самоуправление:

      1. Местное самоуправление имеет  особый субъект, которым является  население, граждане. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и др.). Особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования, которое представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

      2. Местное самоуправление занимает  особое место в демократическом  механизме управления обществом  и государством. Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяется отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций.

      3. Местное самоуправление имеет  особый объект управления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

      4. Одно из ключевых понятий, характеризующих  сущность местного самоуправления  как форму организации и осуществления  власти - самостоятельность. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством . Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством. Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

      5. Важнейшим признаком местного  самоуправления, отражающим его  специфику как формы осуществления  власти, является собственная ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением, формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.³

      Основной  задачей демократического государства  является создание наиболее благоприятных  условий для реализации прав и  свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т. д.⁴

      Но  в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. 

      1.2 Принципы, цели и  задачи местного  самоуправления 

      Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность его ценность состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственного участия в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т. д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.⁵

      В Конституции Российской федерации  имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы его основные принципы, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления. Из Конституции также следует, что Российская Федерация отдельным законом устанавливает общие принципы местного самоуправления.

      Принципы  местного самоуправления  - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее.

      Принципы  предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

      Выступая  теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить  сущность местного самоуправления, его  отличительные черты и признаки.

      Принципы  выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в его принципах.

      Принципы  местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности  в развитии его институтов. Среди конституционных принципов, регулирующих порядок и условия определения круга вопросов местного значения представляется необходимым выделить следующие :

      - принцип законности,

      - принцип самостоятельности муниципальных образований в пределах своих полномочий,

      - принцип обеспечения государством минимальных местных бюджетов,

      - принцип не подчиненности одного муниципального образования другому,

      - принцип взаимодействия и совместной ответственности органов государства и местного самоуправления перед населением.⁶

      Принцип законности является общеправовым принципом, устанавливающим, что любая деятельность государства и местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения должна осуществляться в строгом соответствии с законом уполномоченными на то субъектами.

      Принцип самостоятельности муниципальных  образований в пределах своих  полномочий закреплен в ст.ст. 12. 130. 132 Конституции РФ и ст. 4 Европейской  Хартии местного самоуправления. Указанный  принцип устанавливает самостоятельность  муниципальных образований, выражающуюся в не подконтрольности муниципальных образований органам государственной власти в решении вопросов местного значения. Этот принцип тесно связан с принципом обеспечения государством минимальных местных бюджетов, вытекающим из ст. 130. 132 Конституции РФ и ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления. В соответствии с этим принципом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям по решению вопросов местного значения.

      Принцип не подчиненности одного муниципального образования другому закреплен  в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г, и развивает принцип самостоятельности муниципальных образований, указывая на то, что каждое муниципальное образование самостоятельно в решении вопросов местного значения не только от государства, но и от других муниципальных образовании независимо от их численности и размеров территории. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 1З1 - ФЗ в п. 3 ст. 17 изменяет указанный принцип, несколько ограничивая сферу его применения. Так, в нем устанавливается, что не допускается подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

      Принцип взаимодействия и совместной ответственности органов государства и местного самоуправления перед населением за обеспечение сто жизнедеятельности базируется на единстве источника их власти, закрепленного в ст. 3 Конституции РФ и целей, задач и функций, ради которых они созданы.⁷

      Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выделять следующие общие принципы местного самоуправления:

      - выборность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

      - открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (гласность местного самоуправления);