Анализ планирования доходов местных бюджетов РФ в Оренбургской области

Содержание

Введение

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление юридически не входит в структуру государственной власти, но эффективность всего общегосударственного механизма определяется во многом деятельностью именно этого уровня власти. Поэтому в качестве средства укрепления государственности рассматривается обеспечение административной и экономической самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, повышение ответственности муниципальных органов за исполнение полномочий в рамках установленной компетенции.

Несмотря на положительные  изменения в законодательстве, финансовая система продолжает неуверенно балансировать  между потребностью и обеспеченностью  финансовыми ресурсами местных бюджетов. Финансовая зависимость нижестоящих уровней власти от вышестоящих очень велика, отсутствуют механизмы активизации инвестиционной деятельности, снижения дотационности, повышения собственной доходной базы. В связи с этим на первый план выдвигаются задачи эффективного использования финансовых ресурсов муниципальных образований, и увеличение доходных источников является основным фактором реализации местного самоуправления в условиях формирования финансовой самостоятельности территорий.

Теоретические и методологические аспекты. Теоретические основы функционирования бюджета и бюджетной системы были рассмотрены в трудах таких ученых, как Александров И.М., Афанасьев М.П., Барулин С.В., Браун К., Вахрин П. И., Врублевская О.В., Вышегородцев М.М., Годин А.М., Головков А.Л., Горегляд В., Ковалева Т.М., Лавров A.M., Назаров Н. Н., Нешитой А. С., Парыгина В. А., Подпорина И.В., Поляк Г.Б., Романовский М.В., Стиглиц Дж.Э. и другие.

Целью курсовой работы является разработка предложений по совершенствованию планирования местных бюджетов в Оренбургской области.

Согласно поставленной цели выдвинуты следующие задачи:

• дать характеристику местным бюджетам, определить их функции и роль в бюджетной системе;
• определить источники формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации;
• исследовать планирование доходов местных бюджетов в российской практике;
• исследовать основные положения процесса планирования доходов в МО «г. Оренбург» Оренбургской области;
• провести анализ плановых и фактических показателей доходов бюджета МО «г. Оренбург» за период 2010-2015 гг.;
• разработать предложения по совершенствованию планирования местных бюджетов в Оренбургской области.

Объектом исследования являются – местные бюджеты Оренбургской области. В свою очередь, предметом - планирование доходов местных бюджетов.

Методы исследования. Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания, системный анализ и синтез, аналогия, структурный, сравнительный, экономико-статистический методы анализа.

Практическая  значимость заключается в выдвинутых предложениях по совершенствованию планирования местных бюджетов в Оренбургской области.

Информационная  база. В ходе исследования использовались законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, Законы Оренбургской области, определяющие основные направления деятельности органов местного самоуправления в области планирования доходной части бюджета.

1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ДОХОДОВ  МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

1. Характеристика местных бюджетов, функции и роль в бюджетной системе

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом № 131–ФЗ от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» [18] финансовой основой этой деятельности выступают бюджеты соответствующих органов управления, средства которых позволяют целенаправленно воздействовать на социальные и экономические отношения в границах муниципального образования. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского слова bougette (возможно, латинского bulga), означающего карман, сумку, кожаный мешок (затем портфель) для документов (счетов), касающихся государственных доходов и расходов. Отсюда выражение «открыть бюджет», т.е. представить эти документы на утверждение парламента. Позднее словом «бюджет» стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым делам государств, а с конца XVIII в. – уже сам документ, содержавший роспись доходов и расходов государства [2, c. 19].

В. И. Даль под бюджетом понимает смету, учет, расчет, роспись, счет расхода и прихода за прошлое и за будущее время. К. Маркс отмечает, что «бюджет есть не что иное, как роспись предполагаемых доходов и расходов на текущий год, которая основывается на финансовом опыте, а именно балансе истекшего года».

В результате анализа современной экономической литературы по исследуемой проблеме было установлено, что к настоящему времени сформировались следующие подходы к трактовке термина «местный бюджет». В материальном смысле местный бюджет – это централизованный в рамках соответствующего муниципального образования денежный фонд, формируемый для решения вопросов местного значении, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления [10]. Денежный фонд имеет определенное целевое назначение и формируется и расходуется органами местного самоуправления относительно самостоятельно. Размер бюджетного фонда зависит от целого ряда показателей социально-экономического развития как государства в целом, так и данной отдельной территории, наличествующих ресурсов всех видов, приоритетов экономического регулирования, избранных форм и пределов государственного вмешательства в регулирование социально-экономических процессов и т.п. [11, с. 124].

Бюджет как правовая категория  – это правовой акт, принимаемый  представительным органом местного самоуправления и содержащий финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального образования [14, с. 11]. При этом ст. 6 Бюджетного кодекса РФ местный бюджет определен как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Другими словами (ст. 15), местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается [5].

Применительно к местным бюджетам необходим комплексный подход, предполагающий их рассмотрение как систему понятий: денежные отношения, фонд денежных средств и плановый документ органов местного самоуправления, отражающий доходы и расходы на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии с новой редакцией  Бюджетного кодекса РФ, для муниципальных образований предусмотрена возможность постепенного перехода к трехлетнему бюджету. Им предоставляется право выбора между утверждением бюджета на три года либо на очередной финансовый год с составлением среднесрочного финансового плана. Такой метод дает возможность планировать долговременные проекты и программы, будет способствовать оптимизации бюджетных расходов. В перспективе среднесрочное бюджетное планирование позволит установить четкую взаимосвязь между приоритетами социально-экономического развития муниципальных образований и проводимой ими бюджетной политикой. Оно призвано обеспечить предсказуемость, прозрачность и преемственность этой политики, а также ее поэтапное совершенствование на основе внедрения программно-целевого метода управления бюджетными расходами.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом, бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района [5].

На сегодняшний день в России ситуация далека от требуемого состояния. В бюджетной системе нашей страны в последние годы сложилась устойчивая тенденция к сокращению доли местных бюджетов в ВВП. В результате, практически во всех муниципальных образованиях объем доходной части бюджетов упал объем минимально необходимых расходов (на содержание органов местного самоуправления, жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы). Это привело к возникновению хронической задолженности местных бюджетов по всем статьям расходов, фактическому прекращению финансирования капитального ремонта и реновации [6, с. 27].

В тоже время, с 1992 г. на местный уровень была передана масса различного рода полномочий, ранее находившихся в компетенции государственных структур. В итоге финансирование почти 100% расходов государства на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья, т. е. практически полное финансирование ряда самых бюджетообременительных отраслей экономики стало осуществляться за счет средств бюджетов муниципальных образований. Однако, несмотря на это, около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства до сих пор сосредоточено на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой - на уровне местных бюджетов [9, с. 6].

Это говорит о том, что местные бюджеты в нашей стране до сих пор продолжают находиться на положении бесправных «филиалов» вышестоящих бюджетов. Между тем, в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности и государственных органов власти, и органов местного самоуправления, местные бюджеты – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой фундамент. Однако, не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень власти.

В связи с этим, особую актуальность сегодня приобретает анализ механизма формирования местных бюджетов, а также поиск направлений совершенствования данного механизма с целью создания устойчивой материально-финансовой базы.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. С.В. Дормачев отмечает, что местные бюджеты выполняют следующие функции:

• формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
• распределение и использование этих фондов для решения задач местного самоуправления;
• контролирует, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение местного самоуправления, как фактически складываются пропорции в распределении средств централизованного фонда, эффективно ли они используются [14, с. 17].

По мнению П.Ю. Тюрина и А.П. Мурзакова основными функциями  местного бюджета являются распределительная, регулирующая и контрольная [3, с. 68]. Благодаря распределительной функции происходит концентрация денежных средств в руках органов местного самоуправления и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на территории муниципального образования. Содержание функции определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Сфера деятельности этой функции определяется тем, что в отношение с местным бюджетом вступают все участники общественного производства, как юридические, так и физические лица данного муниципального образования.

Роль регулирующей функции  местного бюджета заключается в  регулировании финансовых потоков  муниципального образования. Сущность бюджетного регулятора заключается  в использовании доходов и  расходов местного бюджета как инструментов воздействия на социально-экономические отношения юридических и физических лиц на территории муниципального образования. Местный бюджет образуется за счет налогов, доходов от использования муниципальной собственности и межбюджетных трансфертов. Через налоги органы местного самоуправления могут либо сдерживать экономическую активность на территории муниципального образования, либо, наоборот, стимулировать ее. Формирование муниципальной собственности способствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования экономики муниципального образования и обеспечения доступности общественных благ для населения.

Использование бюджетного фонда муниципального образования  осуществляется через расходы. Органы местного самоуправления, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывают экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджетных средств по разным направлениям деятельности и сферам экономики муниципального образования. Таким образом, достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных, с точки зрения местного самоуправления, социально-экономических направлениях. Осуществляя бюджетные расходы, местное самоуправление может изменять структуру экономики муниципального образования, влиять на результаты хозяйствования, проводить социальные преобразования.

Контрольная функция  заключается в том, что через  формирование и использование фонда  денежных средств органов местного самоуправления отображаются экономические  процессы, характеризующие экономику муниципального образования. Благодаря этой функции можно судить о том, как поступают в распоряжение органов местного самоуправления финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, а также соответствует ли размер централизуемых ресурсов потребностям муниципального образования. Основу этой функции составляет движение бюджетных ресурсов, которое находит отражение в соответствующих показателях местных бюджетных поступлений и расходных назначений.

Названные функции местного бюджета носят объективный характер и подчеркивают то, что местный бюджет является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы муниципального образования.

Таким образом, преимущественное формирование бюджетов муниципальных районов за счет межбюджетных трансфертов приводит к невозможности реализации основного принципа местного самоуправления – его самостоятельности в решении наиболее важных вопросов местного значения, касающихся основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Проанализированные тенденции свидетельствуют о снижении финансовой автономии муниципальных образований, а также возможности проведения муниципальными органами власти самостоятельной политики социально-экономического развития муниципальных образований, что в целом не способствует повышению эффективности местного самоуправления.

1.2 Источники  формирования доходов местных  бюджетов в Российской Федерации

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает два способа формирования доходной части местного бюджета: административно-правовой и гражданско-правовой [17].

В административно-правовом порядке осуществляются мобилизации  налоговых поступлений в доходную часть бюджета, различных налоговых поступлений, налоговых платежей (сборов, штрафов, пошлин). В гражданско-правовом порядке формируются бюджетные средства, полученные от приватизации (продажи) муниципального имущества, от сдачи имущества, в том числе земли, в аренду; доходы от местных займов и лотерей; дивиденды, полученные от доли муниципальных органов в уставном капитале юридических лиц и др.

Доходная часть муниципальных  бюджетов состоит из собственных  и заемных средств, дотаций, субсидий, субвенций и безвозмездных перечислений.

Доходы местных бюджетов, формируются за счет собственных  доходов и доходов за счет субвенций, предоставляемых на осуществление  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, передаваемых им федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом различаются доходы поселений, городов и районов.

В бюджеты поселений  зачисляются доходы от следующих  местных налогов:

• земельного налога - по нормативу 100%;
• налога на имущество физических лиц - по нормативу.

В бюджеты поселений  направляются доходы от следующих федеральных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами [5]:

• налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%;
• единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%.

 В бюджеты поселений  также зачисляются:

• доходы от федеральных и региональных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ;
• доходы от федеральных, региональных и местных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений.

В бюджеты муниципальных  районов подлежат зачислению доходы от следующих местных налогов:

• земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%;
• налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%.

В бюджеты муниципальных  районов также зачисляются доходы от следующих федеральных налогов  и сборов, налогов, предусмотренных  специальными налоговыми режимами:

• налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%;
• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%;
• единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%;
• государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации) - по нормативу 100%.

В бюджеты муниципальных  районов подлежат зачислению доходы от федеральных и региональных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной  власти субъектов РФ [5].

В бюджеты городских  округов зачисляются доходы от следующих  местных налогов:

• земельного налога - по нормативу 100%;
• налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%.

В бюджеты городских  округов зачисляются доходы от следующих  федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

• налога на доходы физических лиц - по нормативу 30%;
• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%;
• единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 60%;
• государственной пошлины.

В бюджеты городских  округов направляются доходы от федеральных  и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым нормативам отчислений, а также доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений.

Неналоговые доходы местных  бюджетов учитываются и формируются  в соответствии с Бюджетным кодексом, в том числе за счет части прибыли  муниципальных унитарных предприятий, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов  и иных обязательных платежей в местные  бюджеты в соответствии с налоговым  законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете [5].

Кроме того, согласно Бюджетному кодексу РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» доходы образуются также за счет поступлений: от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления; ассигнований на финансирование осуществления отдельно созданных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнований на финансирование реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местного бюджета, и др.

В зависимости от права собственности на бюджетные средства законодательство различает собственные источники дохода и заемные средства.

Бюджетный кодекс РФ в  ст. 47 определяет собственные доходы как виды доходов, закрепленных на постоянной основе. Источники доходов подразделяются на налоговые и неналоговые доходы.

Согласно ст. 132 Конституции  Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и  сборы.

Установление местных  налогов и сборов и льгот по ним относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. В этом проявляются положения, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, в которой говорится, что по крайней мере часть финансовых ресурсов должна поступать за счет местных сборов и налогов [5].

Местным налогам и  сборам свойствен ряд общих особенностей:

• использование поступлений по этим платежам на местные нужды в пределах территории, относящейся к соответствующему органу местного самоуправления;
• зачисление их в местные бюджеты;
• отнесение организации введения и взимания данных платежей к компетенции органов местного самоуправления;
• нахождение, поступление и использование платежей как составной части доходов местных бюджетов под руководством органов местного самоуправления;
• наличие у органов местного самоуправления более широкой компетенции по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с налоговыми платежами других уровней.

Законодательство разделяет  местные налоги и сборы на две  группы в зависимости от порядка установления:

• налоги и сборы, подлежащие обязательному введению на всей территории Российской Федерации. Они устанавливаются федеральным законодательством, и если в нем не указываются конкретные данные налоги и сборы, то они должны быть определены в законах субъектов Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Сюда входят налог на имущество физических лиц, земельный налог;
• налоги и сборы, устанавливаемые по решению органов местного самоуправления.

Таким образом, в связи с реализацией Федерального закона от 06.12.2003 г. № 131-ФЗ у местных органов власти появляется стимул к тому, чтобы число налогоплательщиков на их территории повышалось. Для этого потребуется развивать инфраструктуру, создавать более благоприятную среду для проживания граждан и развития производственной деятельности. Следовательно, эффективная финансовая политика в муниципальном образовании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий местного населения, путем изменения размера поступлений, регулируя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные политические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотрительно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со стороны.

1.3 Планирование  доходов местных бюджетов в  российской практике

Планирование – неотъемлемый элемент научно обоснованного бюджетного процесса; последовательность этапов планирования доходов бюджета представляет собой единую систему управляющих действий на текущий период и перспективу.

Перспективное планирование предполагает проведение предварительной  оценки поступления доходов при условии следования выбранной концепции развития экономики. Оно включает в себя расчет объемов бюджетных поступлений территории исходя из показателей, характеризующих темпы роста экономики региона, составления его экономического потенциала, эффективности использования территориальной собственности, потребность региона в дополнительных ресурсах.

Краткосрочное планирование доходов бюджетов всех уровней –  оценка бюджетных поступлений в  расчете на 1 год.

Установление величины доходов утверждается законодательно в рамках бюджета в целом. В процессе исполнения бюджета оценивается и анализируется фактическое исполнение доходов текущего периода, что отражается в оперативном планировании доходов.

Для контроля за поступлением доходов в бюджет разрабатывают квартальные, месячные, 10-ти и 5-дневные планы.

Основной источник доходов  бюджетов всех уровней – налоговые  поступления. Следовательно, одним  из важнейших элементов системы  планирования доходов бюджета является налоговое планирование. Основной задачей налогового планирования является определение объемов налоговых поступлений на долгосрочный и краткосрочный периоды на основе расчетов изменения доходности предприятий и отраслей народного хозяйства.

Налоговое планирование включает в себя следующие этапы:

• анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета, а также формирования прогнозов развития территории на перспективу. Здесь осуществляется анализ действующего налогового законодательства, социально-экономического развития соответствующей территории. Составляется баланс финансовых ресурсов территории на текущий финансовый год;
• корректировка налоговой политики: устанавливаются или изменяются в соответствии с проводимыми преобразованиями цели, на достижение которых ориентируется система налогообложения страны. Здесь осуществляют расчет суммы налогов, зачисляемых в бюджеты уровней.

В настоящее время  в РФ нет окончательной методики расчета налоговых доходов бюджета, нет и базы данных, необходимых  для достоверного моделирования  и воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений. В целом все используемые в РФ методики могут быть разделены на 2 группы: