Анализ современного конституционно-правового статуса Федерального Собрания России

Введение

Конституция играет огромную роль в жизни каждого  государства, что

определяется  ее особым местом в правовой системе  страны, она обладает

высшей юридической  силой и регулирует основы организации  государства и

взаимоотношений государства и личности. Конституция каждой страны

вызывает интерес  граждан, политиков. Особенно это относится  к России.

Конституция Российской Федерации принималась в особых условиях и

закрепила отказ  от принципов социалистического  строя. Она установила

новый характер политической власти, зафиксировала иные формы

собственности. В связи с этим изучение ее содержания представляется

весьма важным.

Предметом рассмотрения настоящей работы является сущность и

основные черты  парламента РФ - Федерального собрания по Конституции

Российской Федерации и развивающему ее законодательству.

Целями работы явились следующие: анализ современного

конституционно-правового  статуса Федерального Собрания России,  характеристика Федерального собрания с точки зрения его

структуры и  принципов построения; определение основных полномочий

федерального  собрания и порядка его формирования 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

История законодательного органа в России

  К  народному представительству люди  стремились с далекой древности. В

известной степени продолжением  этой  формы  представительства  был  Земский собор.  Правда,  вначале   он   походил   на   “парламент   чиновников”   из представителей  высшей  администрации  –  руководителей  приказов,   церкви, столичного и провинциального дворянства; но постепенно  в  обществе  вызрела идея выборности соборов: к концу XIV в. Земские  соборы  стали  выбирать  по сословиям.

К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На  смену  им  приходит

Сенат Петра I, который  взял на себя функции  законодательного органа. Столь  же  самодержавно  правила  и Екатерина II,  хотя,  будучи  человеком  для  своего  времени  передовым,  с ориентацией на европейские страны, она предприняла некоторые шаги в  сторону формирования  выборных  общественных  органов,  в  первую  очередь  в   лице “Уложенных комиссий”.

Попытка поставить страну на конституционный  путь была предпринята  при

Александре I.  На  1  сентября  1810  г.  было  даже  запланировано  открыть

Государственную Думу, созданную, по идеям  М.М.  Сперанского,  по  образу  и подобию европейских парламентов.¹  В дальнейшем  активное  конституционное брожение в кругах дворянства  после  победоносного  марша  в  1813  году  по Европе испугали  царя.  Его  последователи  тоже  не  пошли  на  решительные реформы   политической   системы.    Активный    поиск    конкретных    форм конституционного устройства был отложен до начала XX в.

В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности,

конституционализма: выборные органы местного самоуправления,  общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации масс населения.

     Начавшаяся  в январе 1905 г. революция  еше  более  обострила  проблему политических реформ в России. Под  давлением  революции самодержавие было вынуждено пойти на уступки. 6 августа  1905  года  Николай II подписал манифест, которым в системе государственной власти  учреждалась законосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской»  по  имени тогдашнего министра внутренних дел А.Г. Булыгина, разработавшего ее  проект. Дума   создавалась   для   “предварительной   разработки    и    обсуждения законодательных предложений, восходящих, по  силе  основных  законов,  через Государственный совет, к верховной самодержавной власти”²

Николаю  II  объявил Манифест 17 октября 1905 г., которым подчеркивался конституционный путь развития страны и предоставление гражданских свобод.

       Царский манифест 17 октября 1905 года даровал России:

-  общественные  свободы  –  неприкосновенность  личности,  свободу  слова, собраний, союзов;

 - объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации;

- придал Государственной думе характер  законодательного  учреждения,  т.е. провозглашался принцип  деления  власти  и  перехода  к  конституционному строю.

     11 декабря 1905 года в  Москве  был издан закон о выборах в I Государственную думу³. По  этому закону  выборы были не прямые, не равные, не  всеобщие  и  не  демократические.  И  все  же данный закон  расширил  избирательные  права  путем  установления  четвертой курии – рабочей,  от  которой  избиралось  около  3%  депутатов.  Более  40% депутатов Думы избирало крестьянство, которое царские сановники  по-прежнему считали главной опорой  государства  и  престола.  Была  сохранена  цензовая система и сословный принцип. Так  же  были  сохранены  общие  ограничения  в избирательном праве, установленные в августе 1905 г. Целые слои населения  – женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е.  кочевники –  скотоводы)  –  лишались  права  избирать  и   быть   избранными.   Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные  по  губерниям  и  областям  и  по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях  по  губерниям  и областям, было установлено специальным списком  по  каждой  административной единице отдельно. Для собраний выборщиков по городам устанавливалась  единая

квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах⁴.

       Что касается членов Государственной думы,  избираемых  выборщиками на собраниях,  то  их  число  было  определено  отдельным  списком  по   каждой губернии, области, городу. Всего в списке  значилось 412  мандатов,  в том числе 28 от городов⁵.

      20 февраля 1906 г. было  принято   новое  положение  о  Государственной Думе, призванное реализовать обещания, данные в Манифесте  17  октября  1905 г.  Однако  в  полной  мере   это   сделано   не   было.   Дума   наделялась законодательными правами (а не законосовещательными, как это было по  Закону   от  6  августа 1905  г.),  но  законопроекты,  принятые  Думой подлежали утверждению в  Государственном  Совете  и  императором.  Дума  рассматривала бюджет  и  отчет  по  нему,  что  ограничило  право   императорской   власти бесконтрольно распоряжаться финансами.

      Выборы  в I Государственную  Думу  проходили  в  марте-апреле  1906  г. Возникшие  многочисленные  политические  партии  в  отношении  к  участию  в выборах исходили из оценки ситуации,  сложившейся  в  общественном  движении после опубликования Манифеста 17  октября:  на  фоне  четко  обозначившегося спада стачечной  борьбы  широкий  размах  сохраняло  крестьянское движение, вспыхивали  восстания  в  армии  и  на  флоте. 

      I Государственная Дума просуществовала  в России всего 72 дня. Дума была распущена, но ошеломленные  депутаты  не  сдались  без  боя. Около 200 депутатов,  и  среди  них  кадеты,  трудовики  и  социал-демократы собрались в  Выборге,  где  после  бурных  сетований  и  обсуждений  приняли воззвание – “Народу от  народных  представителей”.  В  нем  говорилось,  что правительство сопротивляется наделению крестьян землей,  что  оно  не  имеет права без народного представительства собирать налоги и призывать солдат  на военную службу, делать займы. Воззвание призывало  к  сопротивлению  такими, например,  действиями,  как  отказ  давать  деньги  в  казну,  саботирование призыва  в армию. Но на эти акции народ не  откликнулся,  разочаровавшись  в Думе как пустой “говорильне”⁶

     Эпоха I Думы закончилась. Она вошла в  историю как Дума неоправданных  и неоправдавшихся надежд,  реальных  и  мнимых  шансов  выдержать  экзамен  на государственную зрелость,  способность  закрепить  в  общественном  сознании идею парламентаризма.

     Тем не менее распрощаться с Государственной  Думой царь и правительство были бессильны. В  манифесте  о  роспуске  Думы  говорилось,  что  закон  об учреждении Государственной Думы «сохранен без изменений». На этом  основании началась  подготовка  теперь  уже  по  выборам  во   II Государственную Думу.

     Во  время революции, охватившей в 1906 г. 32 губернии России и неоднократными восстаниями солдат в разных точках страны прошли выборы  во  II  Государственную  Думу.  Путем всевозможных уловок и прямых репрессий правительство  стремилось  обеспечить приемлемый для себя состав  Думы.  От  выборов  отстранялись  крестьяне,  не являющиеся домохозяевами, по городской курии не  могли  избираться  рабочие, даже если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д⁷.

     Всего во второй Думе было избрано 518 депутатов. Кадеты по сравнению с первыми выборами потеряли 55 мест. Народнические партии  получили  157  мест (трудовики – 104, эссеры – 37, народные социалисты –  16).  Социал-демократы имели 65 мест. Всего у левых было 222  мандата,  или  43%  голосов  в  Думе. Значительно усилилось правое крыло Думы: в нее вошли  черносотенцы,  которые вместе с октябристами имели 54 мандата (10%) ⁸

     Открытие  II  Государственной  Думы  состоялось  20  февраля  1907  г.

Председателем Думы стал правый кадет Ф.А. Головин.  Основным предметом дебатов в  Думе  весной  1907  г.  стал  вопрос  о принятии чрезвычайных мер  против  революционеров.  Правительство,  внося  в Думу проект закона о  применении  чрезвычайных  мер  против  революционеров, преследовало двоякую цель: скрыть свою  инициативу  ведения  террора  против революционеров за решением коллегиального органа власти  и  дискредитировать Думу в глазах населения.  Однако,  к чести своей,  Дума  17  мая 1907  г. проголосовала против «незаконных действий» полиции⁹.

      Такое   неповиновение   не   устраивало   правительство.     Аппаратом

министерства  внутренних дел был подготовлен  втайне  от  Думы  проект  нового избирательного  закона.  Было  придумано  ложное  обвинение  об  участии  55 депутатов  в  заговоре  против  царской  семьи.  1  июня  1907  г.  Столыпин потребовал отстранения их от участия в заседаниях Думы и лишения 16  из  них депутатский неприкосновенности, обвинив их в подготовке  к «ниспровержению государственного строя»¹⁰.

       На основании этого надуманного  повода Николай II  3  июня  1907  года

объявил о роспуске II Думы. Депутаты восприняли это спокойно  и  разъехались по  домам.  Как  и  ожидал  Столыпин,  никакой  революционной   вспышки   не последовало. В целом, население  отнеслось  к  разгону  Думы  индифферентно: была без радости любовь, прощанье было без  печали.  Более  того,  считается общепринятым, что акт 3 июня ставил точку в российской революции¹¹.

  Вслед  за указом о роспуске II  Думы  последовал  указ  об  утверждении

нового  Положения о выборах в Государственную  Думу.

      Издание нового избирательного  закона было грубым нарушением  манифеста от 17 октября 1905 г. и Основных государственных законов 1906  г.,  согласно которым царь не имел права без  одобрения  Думы  и  Государственного  Совета вносить изменения ни в Основные государственные законы, ни  в  постановление о выборах в Совет или в Думу.

В  III  Думу  было  избрано:  правых – 144,   октябристов   –   148,

прогрессистов – 28, кадетов – 54,  националистов  –  26,  трудовиков  –  16,

социал-демократов  –  19.  Председателями  III  Думы  были  октябристы  Н.А. Хомяков (1907г.), А.И. Гучков (1910 г.), М.В. Родзянко (1911 г.)

      О характере законотворческой деятельности  III  Государственной  Думы можно судить по  перечню  принятых  ею  законов:  «Об  усилении  кредита  на тюремно-строительные надобности», «О распределении  между  казной  и казачьими  войсками  расходов  по  тюремной  части  в  области  Кубанской  и Тверской», «О порядке отопления и освещения мест  заключения  и  отпуске  на эти надобности потребных материалов», «О полицейском надзоре в  Бельагачской степи», «Об  утверждении  в  городе  С- Петербурге женской тюрьмы» и др¹².  Содержание  перечисленных нормативных актов – свидетельство не только реакционности Думы,  но  и  второстепенности рассматриваемых ею вопросов.

      На  первый взгляд III Дума – самая благополучная  из всех  четырех  Дум: если две первые скоропостижно  “скончались”  по  указу  царя,  то  III  Дума действовала «от звонка до звонка», - все положенные ей по закону пять лет  и сподобилась вызвать не только критические перуны в свой адрес,  но  и  слова одобрения.

      В июне 1912 г. истекли полномочия депутатов III Думы, и осенью  этого года прошли  выборы  в  IV  Государственную  Думу. Заседания Думы открылись 15 ноября 1912 г. Председателем ее в  течение пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был октябрист М.В. Родзянко.

    Юридически IV  Государственная Дума  была  распущена   постановлением Временного  правительства  от  6  октября  1917  г.  в   связи   с   началом избирательной кампании по выборам в состав Учредительного собрания ¹³

      Практически у Государственной  Думы был блестящий  шанс  взять  в  свои руки   государственную власть и стать реальным законодательным  органом,  но реакционное   большинство   Думы,   поддержавшее   самодержавие,    им    не воспользовалось.

     Русская революция породила Государственную  Думу и она  же  вынесла  ей смертный вердикт. Трагедия Думы неразрывно связана с трагедией страны,  - обе они попали под «локомотив истории». Между  тем  историческая  роль  Думы состояла именно в том, чтобы спасти Россию от этого исхода. Но такая  задача оказалась выше ее сил – она  была  не  столько  средством  спасения  страны, сколько барометром ее настроений, что обуславливалось  и  общероссийскими  и специфическими «думскими» причинами.

      История  создания  и  деятельности   Государственной   Думы   показала

бесполезность    попыток    конституционного     ограничения     российского

самодержавия.  Очевидно, что создание  конституционной  монархии  есть  факт реализации воли двух соперничающих сил: монархии  и  народа  в   лице  самых активных его политических сил. В России же  социально-политическая  ситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не  было  той  силы,  которая могла бы заставить царизм  идти  на  конституционный  компромисс,  с  другой стороны, царизм нее стремился к поискам такого компромисса, чем  обрек  себя на гибель.

      Нетерпеливость, страстность ожиданий  в стране перемен, «земли и  воли»

с одной  стороны, а с другой – столь  же нетерпеливое ожидание  правительства, что Дума положит предел  революции,  главным  образом  самим  фактом  своего существования, а не «далеко идущими» реформами,  сделали Думу  перекрестьем этих упований. I Дума возникла как Дума надежд, по сути, полярных и  поэтому иллюзорных.

      Время деятельности I и особенно II Думы,  -  эпоха  прощания  с  этими

иллюзиями. Но как показала история, законодательная деятельность  III  и  IV Думы, реформы, экономический рост страны не смогли  обеспечить  эволюционный путь ее развития – в экстремальных условиях военного времени более  реальной оказалась революционная альтернатива, которая правила бал в  России  все  XX столетие. 

Место Федерального Собрания в системе государственных  органов РФ

    Согласно  Конституции РФ (ст. 94), Федеральное  Собрание является парламентом Российской Федерации.

     Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. Поскольку эта статья помещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменений самой Конституции РФ.

    В установленной Конституцией системе  разделения властей на федеральном уровне Федеральное Собрание в целом представляет законодательную власть и взаимодействует с федеральными органами исполнительной и судебной власти.¹⁴

    Федеральное Собрание в соответствии с принципом разделения властей, являясь органом общенародного представительства, осуществляет законодательную власть в государстве. Функции Федерального Собрания включают издание законов, принятие государственного бюджета, ратификацию международных договоров, назначение органов конституционного надзора. Так же в этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка.¹⁵

    Признание Федерального Собрания законодательной  властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

    Федеральное Собрание обладает контрольными функциями. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

     Важная гарантия, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

     Независимость – важнейшее условие успешного  выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки.

     Никто не может вмешиваться в прерогативу  Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

     Вместе  с тем законотворческая независимость  не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которое приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов государства.

    Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что федеральное Собрание призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

    Согласно  ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России. 

    Совет Федерации

     В соответствии с Федеральным законом  от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁶ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательно (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

     Членом  Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации  не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

     Член  Совета Федерации – представитель  от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

     Порядок деятельности Совета Федерации, его  органов и должностных лиц  определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

     Согласно  Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность Совета Федерации основывается на принципах  коллективного свободного обсуждения и решения вопросов . Заседания  Совета Федерации проводятся открыто, но палата вправе проводить и закрытые заседания. Совет Федерации избирает тайным голосованием из своего состава Председателя и Заместителя Председателя Совета Федерации. Кроме того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, создается такой постоянно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.

     В соответствии со ст. 102 Конституции  Российской Федерации к ведению  Совета Федерации относятся следующие вопросы:

     а) утверждение изменения границ между  субъектами Российской Федерации;

     б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

     в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

     г) решение вопроса о возможности  использования Вооруженных Сил  Российской Федерации за пределами  территории Российской Федерации;

     д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

     е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

     ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего  Арбитражного Суда Российской Федерации;

     з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

     и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава  ее аудиторов.

     В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации рассматривает предложения Президента Российской Федерации и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

     Совет Федерации назначает на должность  судей Экономического Суда Содружества  Независимых Государств. В соответствии со ст. 7  Положения об Экономическом  Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992г., судьи Экономического Суда назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

     В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации рассматривает предложения Президента Российской Федерации и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

     Порядок деятельности Совета Федерации, его  органов и должностных лиц  определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентом  Совета Федерации, принятым Советом  Федерации, и решениями Совета Федерации.

     Совет Федерации образует комитеты и комиссии, проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения (ч.3 ст.101. Конституции  Российской Федерации).

     Комитеты  палат по вопросам, отнесенным к  их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению палат.

     Кроме того, комитеты Совета Федерации осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам и способствуют реализации положений Конституции РФ и федеральных законов.

     Согласно  своему Регламенту (ст. 15) Совет Федерации  образует:

     Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет по вопросам безопасности и обороны; Комитет по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет по вопросам социальной политики; Комитет по вопросам экономической политики; Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств; Комитет по аграрной политике; Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет по делам Севера и малочисленных народов.