Аудит адміністративної діяльності

ПЛАН

ВСТУП

 

1.  Теоретичні аспекти аудиту адміністративної діяльності

 

2. Практичні аспекти аудиту адміністративної діяльності

 

3. Аудит адміністративної діяльності в організаційному контексті

 

 4. Аудит ефективності використання бюджетних ресурсів.

 

ВИСНОВКИ.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВСТУП.

 

Аудит адміністративної діяльності у своїй сучасній формі зародився у Швеції в середині 60-х років на основі теорії «трьох Е» («3Е»), тобто на тих головних елементах, які характеризують стан управління публічними ресурсами: економія, ефективність, результативність.

При цьому виділяються  два основних підходи щодо реалізації аудиту адміністративної діяльності. Перший орієнтований на результати адміністративної діяльності; другий — на проблеми, що виникають у суспільному житті та пов’язані з неефективним управлінням [2, с. 148].

Окремі аспекти практики організації аудиту адміністративної діяльності в Україні знайшли відображення в публікаціях Мельничука В.Г., Дорош Н.І., Стефаника І.Б., Рубан Н.І., Романіва Є.М.  та інших сучасних науковців. В той же час окремі аспекти втілення аудиту адміністративної діяльності в практичну діяльність у системі вищої освіти потребують подальшого дослідження.

Створення та розвиток аудиту ефективності виконання бюджетних програм в Україні є предметом дослідження таких вчених, як А.О.Асанов, М.В.Бариніна-Зарікова, О.В.Грибовський, С.Левицька, А.В.Мамишев, Н.1.Рубан, І.Б.Стефанюк [1].

Необхідність дослідження  ефективності обумовлена нагальною  необхідністю здійснення оцінки бюджетних витрат, пошуку критеріїв їх планування з метою ефективного та економного витрачання бюджетних коштів.

Проведені дослідження  свідчать про те, що   в усіх регіонах України спостерігається занедбаність соціальної інфраструктури. Однією з причин є брак грошей у місцевих бюджетах. В Україні при переході на стратегію сталого розвитку певну увагу приділено регіональному рівню, у зв'язку з чим урядом прийнято ряд спеціальних програм, для виконання яких підґрунтям є трансферти з державного бюджету до бюджетів регіонів або окремих територій, «недоліком бюджетного законодавства є те, що до таких програм не складаються паспорти, а в умовах неповного фінансування не регламентовано принципи спрямування органами місцевого самоврядування ресурсної бази на виконання складових програм. Це створює умови для суб'єктивізму і безконтрольності при розподілі та використанні коштів.

А ті програми , які уже  виконуються або частина з  них уже виконана не  приносить бажаного результату. Це можна показати на прикладі використання коштів державного бюджету на проведення фундаментальних та прикладних розробок у вищих навчальних закладах і наукових установах Міністерства освіти і науки України за 2002-2004 роки.  Неефективно використанні  бюджетні  кошти - це ті  бюджетні видатки, які були  необов'язковими (без здійснення яких можна було обійтися) при наданні (придбанні) необхідних суспільству за строками, якістю та кількістю товарів (робіт, послуг).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 1.  Теоретичні аспекти аудиту адміністративної діяльності

 

Вітчизняними  і  зарубіжними  дослідженнями  з  питань  аудиту адміністративної діяльності доведено, що шлях до підвищення його ефективності лежить через удосконалення основних складових його системи.

Європейська практика вживає слово „аудит" як синонім контролю. Згідно з Міжнародною організацією вищих контрольних органів аудит ефективності - це аудит адміністративної діяльності, який вивчає ефективність використання трудових і матеріальних ресурсів з метою надання замовнику рекомендацій щодо досягнення кращих результатів.

Відповідно до Методичних рекомендацій щодо проведення аудиту адміністративної діяльності, це форма контролю, яка являє собою сукупність дій зі збору та аналітичної обробки статистичних і звітних даних матеріалів ревізій та перевірок, іншої публічної інформації, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладень для реалізації запланованих цілей, встановлення фактів, які перешкоджають досягненню максимального результату при використанні визначеного обсягу трудових, матеріальних і фінансових ресурсів, та обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів. Відповідно головною метою аудиту є визначення слабких місць в організації виконання запланованих цілей та обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів.

Особлива увага при  здійсненні аудиту адміністративної діяльності, приділяється плануванню роботи, оскільки раціонально складений план дає можливість ефективно провести аудиторську перевірку.

Тому необхідно приділяти увагу не тільки цільовому використанні державних коштів, які виділенні на бюджетну програму, але й реалізацію проектів, на які були виділені дані кошти. Також при плануванні цільових  програм необхідно вивчити потреби користувачів кінцевого результату. За  відсутністю чітких показників необхідно разом з головним розпорядником  коштів визначити найбільш істотні звітні дані про надані послуги, виконані роботи,  реалізований  продукт  або  фінансовий  результат, що можуть характеризувати досягнення мети бюджетної програми.

Аудит адміністративної діяльності спрямований на виконання таких завдань [4, с.86]:

- забезпечення законності  формування та використання  фінансових  і матеріальних ресурсів структурними  підрозділами Міністерства, місцевими  фінансовими органами та підприємствами, установами і організаціями, що належать до сфери його управління;

- дотримання принципів  економності, доцільності та ефективності  при плануванні і виконанні  бюджетних програм Міністерства, відповідальними за супроводження яких є структурні підрозділи центрального апарату Міністерства та розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня;

- аналіз виконання  управлінських рішень, виявлення  фактів невиконання (неналежного  виконання) управлінських рішень, оцінка їх негативного впливу та можливих наслідків для об’єкта контролю;

- ухвалення за результатами  контролю управлінських рішень, спрямованих на оптимізацію або  скасування попередніх управлінських  рішень, та подальший контроль  за їх виконанням.

Предметом аудиту є:

управлінське рішення, порядок його ухвалення та виконання структурними підрозділами Міністерства, підприємствами, установами та організаціями, які належать до сфери управління Міністерства і є розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, з питань правильності, доцільності та ефективності використання бюджетних коштів або ефективності системи управління.

Управлінське рішення  – нормативно-правові, організаційно-розпорядчі акти і відомчі документи (постанови, розпорядження, накази, положення, інструкції, порядки, стандарти, інструктивні листи тощо), рішення посадових осіб, на яких у встановленому порядку покладено виконання організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих функцій, що впливають або можуть вплинути у майбутньому на об’єкт контролю.

Суб’єкт аудиту – уповноважений структурний підрозділ Міністерства, посадові особи, які відповідно до визначених повноважень мають право здійснювати контрольні заходи.      

Об’єкти аудиту – структурні підрозділи Міністерств, їх функції, місцеві фінансові органи, підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління Міністерства, діяльність їх посадових осіб, що пов’язана з ухваленням управлінських рішень, виконанням своїх функціональних обов’язків щодо операцій з фінансовими ресурсами, майном та іншими матеріальними активами, що перебувають в їх управлінні або у повному господарському віданні.

Об’єктами адміністративного  аудита є функції структурних  підрозділів Міністерства, в тому числі [7, с.72].:

- функція головного  розпорядника бюджетних коштів  Міністерства;

- функція пов’язана із супроводженням  загальнодержавних бюджетних програм та бюджетних програм Міністерства;

- функція управління  об’єктами державної власності; 

- інші управлінські  функції, пов’язані з діяльністю  Міністерства.

Отже, аудит адміністративної діяльності – це комплекс експертно-аналітичних, оціночних, перевірочних та інших форм контрольних заходів, спрямованих на діяльність об’єкта контролю та його посадових осіб, пов’язану з ухваленням ними управлінських рішень та виконанням функцій відповідно до нормативно-правових, адміністративних, розпорядчих, інших актів і відомчих документів на предмет визначення ефективності діяльності або адміністрування об’єкта контролю та підготовки рекомендацій з удосконалення управлінських процесів залежно від характеру виявленої проблеми.

 

 

РОЗДІЛ  2. Практичні аспекти аудиту адміністративної діяльності

 

Права, обов’язки і  відповідальність посадових осіб суб’єкта аудиту:

Права, обов’язки і  відповідальність посадових осіб Міністерства, уповноважених здійснювати контрольні заходи, спеціалістів структурних підрозділів Міністерства та інших установ і організацій, залучених до проведення контрольного заходу, ґрунтуються на вимогах Стандартів державного фінансового контролю, цього Положення та інших актів чинного законодавства.

 Посадові особи,  уповноважені здійснювати контрольні  заходи, мають право:

- отримувати усю інформацію  та документацію щодо правових  підстав, фінансово-економічних  обґрунтувань, підготовки і ухвалення  нормативно-правових, адміністративних, розпорядчих, інших актів і відомчих документів, що регулюють організаційно-розпорядчу та фінансово-господарську діяльність об’єкта аудиту;

- отримувати від посадових  осіб об’єкта аудиту первинні бухгалтерські, фінансові документи, необхідні довідки, інформацію, статистичні відомості, бухгалтерсько-фінансові звіти, іншу документацію та письмові пояснення і заяви з питань, що постають під час проведення контрольного заходу;

- отримувати від посадових осіб об’єкта аудиту нормативно-правові, організаційно-розпорядчі акти і відомчі документи (постанови, розпорядження, рішення, накази, положення, інструкції, порядки, стандарти, інструктивні листи тощо);

- робити копії або  виписки з усіх без винятку  документів, які стосуються предмета аудиту; вимагати від посадових осіб об’єкта аудиту копії і виписки з документів та інших матеріалів, складати на основі цих документів розрахунки. Достовірність копій, виписок, розрахунків підтверджує своїм підписом посадова особа об’єкта аудиту;

 

- контролювати виконання   планів, кошторисів, правильність оформлення грошових, фінансових, бухгалтерських та інших документів, наявність коштів і цінностей, а у разі виявлення ознак підробки чи інших зловживань – вилучати необхідні документи до закінчення проведення контрольних заходів, залишаючи у справі акт вилучення та копії або реєстри вилучених документів;

- вимагати  від   керівника об’єкта аудиту проведення інвентаризації основних засобів, товарно-матеріальних цінностей, перевірки наявних коштів і розрахунків, у разі потреби опечатувати каси і касові приміщення, склади, комори, сховища, архіви;

- одержувати у встановленому  порядку від третіх осіб довідки,  копії документів та пояснення,  пов’язані з операціями, що перевіряються; 

- вимагати від керівників  та інших посадових осіб об’єкта аудиту  невідкладного усунення виявлених порушень, якщо обставини потребують негайного реагування, окремо зазначати про це в акті контрольного заходу;

- у разі потреби,  за рішенням керівництва, залучати  до контрольного заходу на  будь-якому етапі незалежних спеціалістів  чи експертів.

Посадові особи, уповноважені здійснювати контрольні заходи, зобов’язані:

- дотримуватися принципів  законності, конфіденційності, повноти,  об’єктивності, достовірності та  доказовості результатів контрольного  заходу;

- проводити контрольні  заходи відповідно до затверджених плану та програми контрольного заходу за наявності доручення на їх проведення;

- не втручатися в  оперативну діяльність об’єкта аудиту, не оприлюднювати свої висновки до завершення контрольного заходу, відповідного оформлення результатів та їх розгляду керівництвом Міністерства;

- виявлені під час  контрольного заходу факти порушень, обставини та причини їх скоєння  відображати в акті контрольного  заходу; долучати до нього відповідні  документи, пояснення посадових  осіб об’єкта контролю та інші обґрунтування виявлених фактів;

- в усіх випадках  виявлення ознак підробки, зловживань  та інших правопорушень отримувати  від посадових, матеріально відповідальних  та інших службових осіб об’єкта аудиту докладні письмові пояснення обставин, мотивів, причин і умов учинення порушень, долучати їх до матеріалів контрольного заходу;

- у разі відмови  посадової або матеріально відповідальної  особи об’єкта аудиту від надання пояснень фіксувати цей факт в акті;

- на будь-якій стадії  контрольного заходу приймати від посадових, матеріально відповідальних та інших осіб об’єкта аудиту подані з їх ініціативи усні та письмові заяви, зауваження, пояснення щодо предмета контрольного заходу та, за потреби, проводити їх перевірку;

- за результатами контрольного заходу складати акт або довідку. Акт складається у разі виявлення порушень у трьох примірниках, з ним ознайомлюють посадових осіб об’єкта аудиту під розписку. Один примірник акта залишається керівникові, а за його відсутності - іншій уповноваженій особі об’єкта аудиту, під розписку;

- у разі відмови  від підписання керівником або  іншою відповідальною посадовою  особою акта контрольного заходу, зробити у ньому відповідний  запис;

- у разі незгоди  керівника чи іншої посадової особи об’єкта аудиту з фактами, викладеними у акті, запропонувати подати упродовж п’яти робочих днів письмові зауваження, провести їх перевірку і з результатами перевірки та висновками ознайомити зазначених посадових осіб. Зауваження та результати перевірки разом із висновками додати до довідки чи акта як невід’ємну частину;

- у разі невиконання  або неналежного виконання посадовою  особою об’єкта аудиту законних вимог посадової особи, уповноваженої проводити контрольний захід, скласти відповідний акт із зазначенням дати, часу, місця, відомостей про посадову особу, що припустилася таких дій, і негайно доповісти про це керівництву Міністерства.

Контрольний захід - сукупність способів і методичних прийомів адміністративного  аудиту, які застосовуються суб’єктами внутрішнього контролю у межах повноважень, визначених Стандартами державного фінансового контролю та цим Положенням. Контрольний захід здійснюють у формі перевірки, ревізії, оцінки, вивчення, дослідження, моніторингу, аналізу.

Мета контрольного заходу полягає в обстеженні та вивченні окремих ділянок організаційно-розпорядчої і фінансово-господарської діяльності;  здійсненні оцінки ефективності діяльності об’єкта контролю та законності, ефективності і доцільності використання коштів державного бюджету і державного майна.

За типами контрольні заходи поділяються на:

- превентивні (попереджувальні), які здійснюються на стадії  проектування програм, планів;

-   поточні, які  здійснюються у процесі виконання  програм, планів;

-  результативні, які  здійснюються за результатами  діяльності за звітний період;

- тематичні, які здійснюються  за конкретними проблемами або  напрямами.

Контрольні заходи проводяться  планово і позапланово.

Планові контрольні заходи проводяться на підставі піврічних  планів контрольних заходів Міністерства. План контрольних заходів затверджується Міністерством за погодженням із ГоловКРУ.

Позапланові контрольні заходи проводяться за рішенням керівництва  або колегії Міністерства. Рішення  щодо проведення позапланового контрольного заходу доводять до відома Головного  контрольно-ревізійного управління України (далі – ГоловКРУ) за 10 днів до початку такого заходу.

План контрольних заходів містить:

-  тему контрольного  заходу;

-  назву об’єкта  контролю та місце його розташування;

-  період, який підлягає  контролю;

-  термін проведення  контрольного заходу;

- перелік суб’єктів  державного фінансового контролю, які будуть спільно проводити  контрольні заходи (за їх погодженням).

До плану контрольних  заходів не вносять об’єкти контролю щодо яких:

 

- уже здійснено контрольні  заходи іншими суб’єктами державного фінансового контролю або контрольними органами з тих самих питань та за період, який підлягає контролю;

- термін проведення  попередніх контрольних заходів  з тих же питань менший одного  року (365 календарних днів).

Організація і виконання  контрольних заходів

Організація і виконання  контрольних заходів передбачає такі етапи: підготовка документів, що дають право посадовим особам суб’єкта контролю здійснювати контрольні заходи; ознайомлення з ними керівників об’єкта контролю; проведення контрольного заходу.

Організація контрольних  заходів

Підготовка до контрольних  заходів розпочинається із набуттям посадовими особами суб’єкта контролю права на виконання контрольних  заходів на об’єктах контролю в  плановому або позаплановому  порядку.

Обов’язковою умовою проведення планового контрольного заходу є наявність затвердженої програми контрольного заходу. Суб’єкт контрольного заходу розробляє проект програми на підставі затверджених планів контрольних заходів Міністерства.

Перед складанням програми контрольного заходу суб’єкт контролю аналізує:

 

 

 

- інформацію, документацію, нормативно-правову базу, що  стосується  предмета контрольного заходу, та  додаткову інформацію про характеристики  предмета і об’єкта контролю;

- отриманий у разі  необхідності від Юридичного управління Міністерства або іншого структурного підрозділу висновок про правовий механізм, який регулює питання, що є предметом контрольного заходу, та діяльності об’єкта контролю щодо використання бюджетних коштів;

- отриману від інших  суб’єктів державного фінансового контролю інформацію про раніше проведені контрольні заходи на визначеному об’єкті контролю.

Програма контрольного заходу визначає:

- мету проведення контрольного  заходу;

- його предмет;

- перелік об’єктів  контролю;

- перелік конкретних  питань, які підлягають вивченню або перевірці;

- термін проведення  контрольного заходу і термін, упродовж якого необхідно скласти  звіт про його результати;

- перелік базових нормативно-правових  актів, що регулюють предмет  контрольного заходу;

- склад контрольної групи.

Програму контрольного заходу підписує керівник суб’єкта контролю і затверджує керівник певного Міністерства.

Якщо у ході проведення контрольного заходу виникає потреба  у доповненні або скороченні його програми, то внесення таких змін проводиться у встановленому порядку.

 На підставі програми  контрольного заходу керівник  суб’єкта контролю підписує доручення  на право проведення контрольного  заходу.

Доручення на право проведення контрольного заходу повинно бути складене на паперових носіях і містити такі обов’язкові реквізити:

- назву міністерства  і структурного підрозділу, що  здійснює контрольні заходи;

-  назву документа  і номер;

-  дату виписки доручення;

- посаду, прізвище, ім’я  і по батькові посадової особи  суб’єкта контролю, уповноваженої  на проведення контрольного заходу;

-  тему контрольного  заходу;

- зазначення об’єкта  контролю, де проводитиметься контрольний  захід;

- період діяльності об’єкта аудиту, який охоплюється контрольним заходом;

-  підставу для проведення  контрольного заходу;

- термін дії доручення;

- посаду, прізвище, ім’я, по батькові та підпис керівника  суб’єкта контролю, що видав доручення,  завірений печаткою Міністерства.

Зворотний бік доручення  містить такі реквізити:

- номер і дату повідомлення  об’єкта контролю про проведення контрольного заходу;

- термін продовження  дії доручення;

- посаду, прізвище, ім’я, по батькові та підпис керівника  суб’єкта контролю, що видав доручення; 

- посаду, прізвище, ім’я, по батькові посадової особи  суб’єкта контролю, що  здійснює  контроль за проведенням контрольних заходів.

Не пізніше ніж за 10 днів до початку проведення планових контрольних заходів керівництво  суб’єкта аудиту письмово повідомляє об’єкт аудиту про дату початку проведення контрольного заходу.

Посадові особи суб’єкта контролю зобов’язані надати керівництву об’єкта аудиту свої службові посвідчення та оформлені на їх ім’я доручення на право проведення контрольного заходу.

 

 

У разі неможливості ознайомлення керівництва об’єкта аудиту з дорученням на проведення контрольного заходу в день, визначений початком проведення контрольних заходів, посадові особи, уповноважені проводити контрольний захід,  невідкладно інформують про це керівника суб’єкта аудиту, який ухвалює відповідне рішення.

Термін контрольного заходу, склад контрольних груп визначаються з урахуванням обсягу та особливостей його проведення та, як правило, не перевищує 30 робочих днів.

Термін проведення контрольного заходу і термін складання за його результатами звіту може бути змінено  у кожному конкретному випадку  рішенням керівництва Міністерства за клопотанням керівника суб’єкта контролю.

У разі зміни терміну  проведення контрольного заходу посадова особа суб’єкта контролю зобов’язана  поінформувати про це керівництво  об’єкта контролю і надати належним чином оформлене доручення на право проведення контрольного заходу, що засвідчує цю зміну.

За наявності взаєморозрахунків  об’єкта контролю з будь-якими  іншими суб’єктами господарювання, посадова особа суб’єкта контролю має право  здійснювати контрольні заходи і  на цих суб’єктах господарювання у межах визначеної теми контрольного заходу та власних повноважень.

За три робочих дні  до закінчення визначеного терміну  проведення контрольних заходів  посадові особи суб’єкта аудиту зобов’язані подати керівництву об’єкта аудиту результати контрольного заходу для ознайомлення і підпису.

Результати контрольного заходу оформлюються довідкою, а, у  разі виявлення фактів незаконного  або нецільового використання коштів і матеріальних цінностей чи інших  порушень, – актом.

Документування результатів та оформлення матеріалів контрольних заходів здійснюється з метою надання керівництву Міністерства та іншим визначеним законодавством користувачам суттєвої, повної і достовірної інформації про результати контрольних заходів, які проводилися на об’єктах аудиту.

Документування результатів  контрольних заходів за змістом  і формою складається з робочої, офіційної, додаткової та супровідної  документації.

Робоча документація, складена за результатами контрольних  заходів, являє собою допоміжні  неофіційні записи, в яких посадова особа, уповноважена проводити контрольний захід, фіксує отриману під час перевірки інформацію. Робочу документацію можна оформити у вигляді записів, таблиць із групуванням цифрових чи інших відомостей та їх аналізом тощо.

Після завершення контрольного заходу особа, що склала робочу документацію, знищує її, за винятком передбачених законодавством випадків, що регламентують необхідність її зберігання.

Офіційна документація, складена за результатами контрольних  заходів, є основною частиною матеріалів контрольних заходів і являє собою обов’язкові для подання документи.

До офіційної документації належать акти, довідки і протоколи.

Офіційний документ має  таку структуру:

- вступну частину,  в якій повністю або стисло  зазначено такі відомості: підстава для здійснення контрольного заходу; тема контрольного заходу; назва об’єкта аудиту, місце його розташування та загальні відомості про нього; дата початку і закінчення контрольного заходу; період, що підлягає дослідженню в ході контрольного заходу; перелік посадових осіб, що його здійснювали; посада, прізвище, ім’я та по батькові керівника об’єкта контролю, з відома якого проводились контрольні заходи;

- констатуючу частину,  в якій зазначено зміст, характер  і результати контрольного заходу.

Констатуюча частина може бути розділена на тематичні розділи за окремими напрямами чи процедурами контрольного заходу.

Додаткова документація, складена за результатами контрольних  заходів, є невід’ємною частиною матеріалів контрольних заходів  і являє собою оформлену як додатки (як правило, у вигляді зведених реєстрів, розрахунків, пояснень тощо) інформацію, що підтверджує підсумки дослідження за окремими напрямами або процедурами контрольного заходу, які зафіксовані в офіційній документації.

Посадова особа, що здійснює контрольний захід, самостійно визначає зміст і форму викладення додаткової документації.

Супровідна документація, складена за результатами контрольних  заходів, може бути:

 

-  офіційною (листування  з органами державної влади,  в тому числі з правоохоронними органами, органами місцевого самоврядування, суб’єктами господарювання і громадянами з питань, які стосуються результатів контрольного заходу, інші офіційні документи, оформлені після закінчення контрольного заходу);