Боргова політика України

ЗМІСТ

стор.

ВСТУП………………………………………………………………………..…………3

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ ТА БОРГОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ…………………………………………………………………5

     1.1. Сутність державного кредиту, його форми та класифікація……………..5

     1.2. Сутність, структура та класифікаційні ознаки державного боргу…...…12

     1.3. Основні завдання та принципи боргової політики………………………17

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1…………………………………………………………22

РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ ЕФЕКТИВНОСТІ БОРГОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ……...23

     2.1. Аналіз динаміки державного боргу України ……………………………23

     2.2. Аналіз зовнішнього державного боргу………………………………...…25

     2.3. Оцінка боргової безпеки України………………………………………...27

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2…………………………………………….…………...33 
РОЗДІЛ 3. УДОСКОНАЛЕННЯ ТА ДИВЕРСИФІКАЦІЯ БОРГОВОЇ   ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ………………………………………………………………..34

     3.1. Шляхи удосконалення боргової політики України…………………...…34

     3.2. Оптимізація процесу управління державним боргом.…………………..37

     3.3. Альтернативи позичковому фінансуванню державних видатків………41

ВИСНОВКИ………………………………………………………………………..….46

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ………………………………………...48 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВСТУП 

     Становлення нових економічних відносин в  Україні, трансформація економічних  і соціальних процесів були розпочаті  на фоні розбалансованої фінансової системи. Подолання макроекономічних диспропорцій, що впливають на ефективність перетворень, вимагає вирішення проблеми державного боргу. Від правильності організації процесу формування і використання фінансових ресурсів державою залежить можливість її впливу на економічну і соціальну сфери. Тому, важливим інструментом реального впливу на раціоналізацію політики державних запозичень, запобігання борговій кризі має стати реально діючий механізм регулювання державного боргу.

     Актуальність даної теми для обумовлена як глобальними тенденціями розвитку боргових відносин, так і підсилена дією взаємопов’язаних між собою внутрішніх факторів. Від ефективного управління борговою політикою у значній мірі залежатиме бюджетна дієздатність держави, стабілізація її фінансового стану і загальноекономічної ситуації в Україні, створення умов для виходу вітчизняної економіки на траєкторію сталого економічного зростання. Тому для підвищення рівня фінансової безпеки і зовнішньої кредитоспроможності надзвичайно важливе значення має розробка ефективних форм і методів зниження боргового тягаря, застосування інструментів активного управління зовнішнім державним боргом, активізація менеджменту зовнішнього боргу, як обов’язкового атрибуту державних фінансів.

     Метою даної роботи є виявлення впливу боргової політики на економіку держави, на розвиток фінансової системи та шляхи оптимізації державного боргу країни. Зокрема обґрунтування шляхів вдосконалення боргової політики в умовах трансформації фінансової системи.

     Відповідно  до поставленої мети можна виділити завдання, які передбачається вирішити, зокрема такі як: обґрунтування економічної сутності державного кредиту та державного боргу як складових державних фінансів, визначити основні завдання та принципи боргової політики України, оцінити розмір та динаміку загальної та зовнішньої заборгованості України, розробити пропозиції щодо  удосконалення боргової політики України.

     Об'єктом  дослідження є боргова політика України та державний борг України. Відповідно предметом дослідження є фінансові відносини, які утворюються між державою та її кредиторами, в результаті чого формується  державний борг та здійснюється його управління і обслуговування.

     В даній роботі особливості формування державного боргу в Україні виявлені завдяки використанню методів індукції та дедукції, конкретного і абстрактного, логічного та історичного. При оцінити розмірів та динаміки загальної та зовнішньої заборгованості України використані методи системного і порівняльного аналізу. При розробці пропозицій щодо удосконалення механізму управління державного боргу України використано метод аналізу і синтезу.

     Структура даної роботи складається зі вступу, трьох розділів, кожен з яких складається  з трьох підрозділів, висновків та списку використаної літератури. У першому розділі визначено сутність поняття «державний кредит», його форми та класифікація, поняття «державний борг», його структура та класифікаційні ознаки та основні завдання та принципи боргової політики України. У другому розділі проведено аналіз розміру та динаміки загальної та зовнішньої заборгованості та оцінка боргової безпеки України. У третьому розділі розроблено шляхи удосконалення боргової політики України, розраховано прогнозні значення обсягу  державного боргу на майбутні роки, знайдено альтернативи позичковому фінансуванню державних видатків. 
 
 
 
 
 
 
 

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ ТА БОРГОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ 

     1.1. Сутність державного кредиту, його форми та класифікація  

     Державний кредит є досить специфічною ланкою державних фінансів. Він не має  ні окремого фінансового фонду (кошти, що мобілізуються за його допомогою, проходять, як правило, через бюджет), ні відокремленого органу управління. Разом з тим він характеризує особливу форму фінансових відносин держави і тому виділяється в окрему ланку.

     Державний кредит за своєю економічною сутністю – це сукупність економічних відносин між державою в особі органів влади й управління, з одного боку, і фізичними та юридичними особами – з іншого, за яких держава є позичальником, кредитором і гарантом [19, с. 241].

     Основна класична форма кредитних відносин, коли держава виступає позичальником коштів. Будучи кредитором, держава за рахунок коштів бюджету надає на платній основі за умови обов’язкового повернення кредити юридичним і фізичним особам. Обсяг таких операцій значно менший, ніж за попередньої форми. У тих випадках, коли держава бере на себе відповідальність за погашення позик або виконання інших зобов’язань, взятих на себе фізичними чи юридичними особами, вона є гарантом (умовний державний кредит). Оскільки державні гарантії, як правило, розповсюджуються на недостатньо надійних позичальників, то вони призводять до зростання витрат із централізованих грошових фондів. У сфері міжнародних економічних відносин держава може виступати як у ролі позичальника, так і кредитора.

     Економічним призначенням державного кредиту є акумуляція державою коштів на основі принципу повернення для фінансування державних видатків. Державний кредит дозволяє державі як позичальнику використовувати додаткові грошові ресурси для покриття бюджетного дефіциту без здійснення з цією метою грошової емісії [2, c. 270].

     Як  економічна категорія, державний кредит знаходиться на стику двох видів грошових відносин – фінансів і кредиту з поєднанням їх особливостей. Як один із видів кредиту, він відрізняється від інших фінансових категорій, оскільки функціонує, на відміну від них, на принципах зворотності, терміновості і платності. Водночас державний кредит відрізняється від інших видів кредиту, що відображено у табл. 1.1. [19, c. 242] 

      Таблиця 1.1

Особливості державного кредиту

     За  умов  державного кредитування, отримані через державну позику кошти надходять у розпорядження органів державної влади, перетворюючись в їх додаткові фінансові ресурси. Вони використовуються, як правило, на покриття бюджетного дефіциту. Джерелом погашення державних позик і виплати процентів за ними виступають кошти бюджету.

     Державний кредит – це відносини вторинного розподілу вартості валового внутрішнього продукту. У сферу державно-кредитних відносин надходять частина прибутків і грошових фондів, сформованих на стадії первинного розподілу. Звичайно ними є тимчасово вільні кошти населення і підприємств, проте за певних умов населення та трудові колективи можуть свідомо йти на обмеження споживання. У цих випадках джерелом державного кредиту стають засоби, призначені для поточного споживання чи фінансування необхідних виробничих або соціальних витрат підприємств [4, c. 211].

      Державний кредит може бути внутрішнім і зовнішнім. Відповідно до цього він існує у різних формах, які представлено на рисунку 1.1.  

     Рис. 1.1. Форми державного кредиту[19, c. 245] 

     Державні  позики як основна форма внутрішнього державного кредиту характеризуються тим, що тимчасово вільні кошти населення, підприємств і організацій залучаються  на фінансування суспільних потреб через  випуск і реалізацію облігацій, казначейських  зобов’язань та інших видів державних цінних паперів.

     Облігація – найбільш поширений вид державних цінних паперів. Вона символізує державне боргове зобов’язання і надає право її власникові після закінчення певного терміну одержати назад суму боргу і проценти [7, c. 16].

     За  своєю сутністю облігації державної  позики є особливою формою фіктивного капіталу. Відсотки за державними паперами виплачуються за рахунок доходів бюджету, оскільки кошти, отримані за державними позиками, як правило, не інвестуються у виробництво, а йдуть на фінансування бюджетного дефіциту. Інвестори в державні цінні папери стають власниками частини майбутніх податкових і неподаткових надходжень до бюджету держави. Тому сутність державної позики можна визначити як податок, взятий наперед.

     Казначейські зобов’язання (векселі) мають характер боргового зобов’язання, спрямованого тільки на покриття бюджетного дефіциту. Виплата доходу здійснюється у формі процентів. Казначейськими зобов’язаннями, як правило, оформляються короткострокові позики (іноді середньострокові – казначейські ноти) [8, c.250].

     У тісному зв’язку з державними позиками перебуває друга форма  державного кредиту, функціонування якої опосередковується системою ощадних  установ. На відміну від першої форми  державного кредиту, коли фізичні і  юридичні особи купують цінні папери за рахунок власних тимчасово вільних коштів, ощадні установи дають кредит державі за рахунок позикових засобів. Наявність посередника між державою і населенням в особі ощадних установ і надання позики останніми державі за рахунок позикових засобів без відома їх реального власника (населення) дають змогу виділити ці відносини як особливу форму державного кредиту.

     Використання  державою коштів позикового фонду як форма державного кредиту характеризується тим, що державні кредитні установи безпосередньо (не обмежуючи цих операцій купівлею державних цінних паперів) передають частину кредитних ресурсів на покриття витрат уряду. Ця форма державного кредиту функціонує в тоталітарному суспільстві. Вона сприяє розвитку інфляційних процесів, що особливо небезпечні в умовах жорсткого контролю за емісією грошових знаків із боку демократично обраних органів. Тому повна нормалізація відносин між державою і кредитною системою лежить на шляху визнання неможливості прямого запозичення позичкових коштів для покриття бюджетного дефіциту і відшкодування державному банку боргу, який утворився за попередні роки.

     Казначейські  позики як форма державного кредиту  виражають відносини з надання  фінансової допомоги підприємствам  і організаціям органами державної влади й управління за рахунок бюджетних коштів на умовах терміновості, платності і поворотності. Вони можливі у випадку фінансових труднощів підприємств і господарських організацій через їх особливе становище на ринку або погіршення економічної ситуації в країні. Казначейські позики не мають комерційної цілі, а є засобом підтримання життєво важливих для народного господарства економічних структур.

     В окремих випадках уряд може гарантувати  безумовне погашення позики, випущеної  органами влади й управління нижчого підпорядкування або окремими господарськими організаціями, а також виплату процентів по ній. У цих випадках мова йде про умовний державний кредит – гарантовані позики. За гарантованими позиками уряд реально несе фінансову відповідальність тільки у разі неплатоспроможності платника. У нашій країні створені умови для відродження гарантованих позик у зв’язку з наданням місцевим органам влади, а також окремим господарським структурам права проводити операції щодо укладання позик.

     Міжнародний державний кредит являє собою сукупність відносин, у яких держава виступає на світовому фінансовому ринку в ролі позичальника або кредитора. Ці відносини отримують форму державних зовнішніх позик. Як і внутрішні позики, вони надаються на умовах поворотності, терміновості і платності. Сума отриманих зовнішніх позик із нарахованими процентами включається в державний борг країни. Країнам, що терплять значні фінансові труднощі, зовнішні позики можуть даватися на пільгових умовах [4, c.105].

     Основною  метою державних зовнішніх позик є сприяння зміцненню економічного потенціалу, подолання фінансових труднощів країни-одержувача, надання продовольчої допомоги.

     Надання зовнішніх позик здійснюється за рахунок бюджетних коштів або  спеціальних урядових фондів. Одержувачами позик можуть бути центральні уряди, республіканські й місцеві органи влади. Кредиторами можуть бути фінансово-кредитні установи й інші юридичні особи іноземних держав, приватні особи, міжнародні фінансові інституції, іноземні держави та їх угруповання. До їх числа належать Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, Європейський банк реконструкції та розвитку, держави Європейського співтовариства. Усі проекти, на які можуть бути надані позички цими організаціями, поділяються на чотири групи: проекти макроекономічної стабілізації економіки країни-пози­чальника; проекти структурних перетворень у певних секторах економіки; інвестиційні проекти; проекти технічної допомоги. Кредити міжнародних фінансових організацій надаються на вигідних умовах під низькі проценти (5-7 % річних) на строк до 20 років. Позики країн Євросоюзу в основному є допомогою розвитку країнам, що здійснюють ринкові перетворення, і отримання доходу не має першочергового значення. Найбільшу складність для держави як у плані зростання зовнішньої заборгованості, так і в плані використання кредитів становлять запозичення, одержані від іноземних комерційних структур під гарантію уряду. Ці кредити, як підтверджує досвід багатьох країн, мають найнижчі показники щодо ефективності використання.

     Державні  зовнішні позики надаються у грошовій або товарній формі (наприклад, кредити держав постачальників енергоносіїв). Як правило, вони бувають середньостроковими або довгостроковими. Грошові позики надаються у валюті країни-кредитора або у вільно конвертованій валюті.

     Погашення позик за згодою сторін здійснюється товарними поставками чи валютою. Погашення  позик і виплата процентів  за ними може відбуватися після закінчення пільгового періоду, який надає відстрочення погашення позики на 3-5 років після використання кредитних коштів.

     З наведених форм державного кредиту  основними є державні позики, класифікацію яких можна зобразити за допомогою схеми на рис. 1.2.

     Рис.1.2. Класифікація державних позик [19, c. 247]

     Таким чином, державний кредит, як і будь-яка інша форма кредитних відносин, вимагає особливого контролю. Цей контроль поширюється як на залучення позикових коштів, так і на їх погашення. Найважливішим чинником державних позик є можливість своєчасного і повного повернення боргів і виплати доходу. Це забезпечує в майбутньому і довіру до держави, і заінтересованість у наданні їй позик. Головне при цьому – реальне забезпечення боргів, що, у свою чергу, досягається за рахунок зароблених на залучених коштах доходів. 

     1.2. Сутність, структура та класифікаційні ознаки державного боргу 

     Використання  державою у своїй фінансовій політиці залучення коштів на кредитній основі веде до формування державного боргу  і необхідності чіткої системи управління ним.

     Державний борг – це сума заборгованості держави за випущеними і непогашеними внутрішніми державними запозиченнями, а також сума фінансових зобов'язань до іноземних кредиторів на певну дату, включаючи видані гарантії за кредитами, що надають місцевим органам влади, державним підприємствам, іноземним постачальникам.[21, c. 291]

     Іншими  словами, можна сказати, що державний борг – це сума заборгованості за всіма борговими зобов’язаннями держави, відсотки за нею і невиконані фінансові зобов’язання держави перед суб’єктами економіки.

     Загальна  сума державного боргу складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань держави (внутрішніх і зовнішніх), і відсотків за ними, включаючи надані іноземним позичальникам гарантії за кредитами місцевим органам влади і державним підприємствам. Крім того, до державного боргу включаються неоплачені державні замовлення, заборгованість з заробітної плати перед бюджетним сектором, невідшкодований податок на додану вартість та ін., оскільки практично ця заборгованість являє собою некоректно оформлений державний борг, на який до того ж не виплачуються відсотки [15, c. 28].

     Державний борг поділяється також на внутрішній і зовнішній. В перші роки незалежності України внутрішній борг визначався як заборгованість кредиторам держави в даній країні, а зовнішній – заборгованість кредиторам за межами даної країни. Тобто поділ державного боргу на внутрішній і зовнішній здійснювався залежно від того, в якій валюті номіновано зобов’язання – в іноземній чи в національній. Однак з посиленням інтеграційних процесів в економіці і випуском внутрішніх позик, номінованих у вільно конвертованій валюті, поділ державного боргу на внутрішній і зовнішній за цією ознакою став некоректним. Тому внутрішній борг – це сукупність зобов’язань держави перед резидентами, а зовнішній борг – сукупність зобов’язань держави перед нерезидентами (незалежно від того, в чиїй національній валюті номіновано зобов’язання) [9, c.52]

     Потрібно  зазначити, що структуру державного боргу повинна визначати щорічно Верховна Рада України одночасно із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік. Щоб якнайкраще зрозуміти структуру державного боргу можна зобразити її за допомогою схеми на рис. 1.3.

     Рис.1.3. Структура державного боргу [19, c. 250] 

     Загальна  сума внутрішнього державного боргу поділяється на монетизований та не монетизований борг.

     Монетизований борг складається з боргів держави  комерційним банкам, як основним утримувачам  державних цінних паперів. Цей борг фіксується у балансах банків тому аналіз його динаміки перебуває під  пильним контролем. Сума монетизованого боргу складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх), включаючи видані гарантії за кредитами.

     Не  монетизований борг складається  з:

     а) невиконаних державою фінансових зобов'язань  перед населенням за соціальними  виплатами, передбаченими чинним законодавством (заборгованість із виплати пенсій, стипендій, допомоги, заробітної плати та ін.);

     б) заборгованості з господарських  відносин з реальним сектором економіки (заборгованість за державними замовленнями, з надання послуг державними установами та ін.). Його динаміку спостерігати значно складніше, особливо відносини держави з реальним сектором економіки [6, c. 151]

     Слід  відмітити, що внутрішній борг має певні переваги над зовнішнім. Повернення внутрішнього боргу і виплати відсотків за ним не зменшують фінансового потенціалу держави, тоді як зовнішній борг має у своїй основі відплив капіталу з держави. Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у власності держави. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел. Платоспроможність держави за зовнішніми позиками залежить насамперед від валютних надходжень. Можливості у погашенні зовнішнього боргу визначаються сальдо торговельного балансу. Його позитивне сальдо характеризує ті ресурси, які забезпечують платоспроможність держави і дають змогу тим самим урегулювати платіжний баланс.

     Як  було вже сказано, державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Разом з тим, дискусійним залишається  питання щодо визначення ознаки класифікації боргу на внутрішній і зовнішній. У світовій практиці відомі такі класифікаційні ознаки:

     –   резидентність  кредитора;

     –   валюта позики;

     –   місце запозичення;

     –   тип боргового зобов'язання;

     –   поєднання кількох ознак [23, c. 11]

     Найчастіше  ознаку класифікації використовують резидентність  кредитора (або джерело запозичення). Тобто внутрішній борг – зобов'язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами (резидентами); тоді як зовнішній борг – зобов'язання, що виникають перед іноземними кредиторами (нерезидентами). Останній формується сумарними зобов'язаннями, що знаходяться у руках іноземців-кредиторів, незалежно від валюти вираження і місця придбання. Цей момент заслуговує уваги і передбачає можливість формальної трансформації внутрішньої позики у зовнішню, і навпаки. У такому контексті важливо наголосити на матеріальній стороні доцільності чіткої класифікації боргу на внутрішній і зовнішній за ознакою резидентності.

     Науково обґрунтовано, що внутрішній борг, як правило, є більш вигідним і менш небезпечним, ніж зовнішній, оскільки сплата відсотків за внутрішнім боргом залишається в межах своєї країни, а в умовах помірних відсоткових ставок і суттєвого залучення коштів населення він не є тягарем для майбутніх поколінь. Фактично (у випадку внутрішнього боргу) населення різних вікових груп позичає один в одного грошові ресурси. У результаті рівень споживання в країні не зменшується, а відбувається лише перерозподіл доходу. Дещо іншої оцінки заслуговують зовнішні позики, які перебувають у власності нерезидентів, і сума відсоткових платежів за якими вивозиться за кордон, надовго обтяжуючи платіжний баланс та створюючи залежність країни-боржника від країни-кредитора.

     Кожна держава має право самостійно визначити класифікаційну ознаку і законодавчо її закріпити. В Україні, зокрема, у Бюджетному кодексі (ст. 12 "Класифікація боргу") законодавчо закріплено, що борг класифікується за типом кредитора (мова іде про категорію кредитора або власника боргових зобов'язань) та за типом боргового зобов'язання (відповідно до засобів, що використовуються для фінансування бюджетного дефіциту)[5, ст. 12 п. 2].

     Окрім цього, в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності  на: державний прямий (внутрішній і  зовнішній) та державний гарантований (внутрішній і зовнішній). Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств такі борги, а також інші умовні зобов'язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпочати виплати з метою погашення боргу. У цьому контексті в англомовній термінології для більш чіткого розмежування державного боргу в розрізі боргів органів центрального державного управління та боргів державного сектору господарства використовують поняття: public debts (суспільний борг) і national debts (національний борг). При цьому національний борг формують лише борги центрального уряду, як зовнішні, так і внутрішні. Суспільний борг (у вітчизняній термінології — "державний") формується шляхом симбіозу національного боргу і боргу державного сектору господарства.

     Борг, гарантований державою, під яким розуміють  боргові зобов'язання резидентів в  особі державних органів та державних  підприємств і організацій, а  також сукупність боргів приватних  фірм, виконання яких гарантовано  державою, має неоднозначну оцінку у фахівців. З одного боку, платежі щодо обслуговування такого боргу здійснюються із власних ресурсів позичальника, а з іншого – у випадку неплатоспроможності позичальника – це додатковий тягар на державний бюджет. З цієї позиції заслуговує уваги трактування державного боргу (government debt) як сукупності прямих зобов'язань уряду перед внутрішньою економікою і зовнішнім сектором, акумульованих у результаті бюджетних операцій у минулому, котрі мають бути покриті за рахунок бюджету у майбутньому. З цього погляду в поняття державного боргу доцільно включати лише борг, що визнається урядом і реально до нього належить. Натомість гарантований урядом борг не є боргом уряду.

     Отже, у такому випадку державним (урядовим) боргом вважається лише борг, нагромаджений тими структурними елементами уряду, витрати і доходи яких відображаються у державному бюджеті. Але на практиці у більшості випадків держава не несе відповідальності лише за тією частиною боргу, за якою вона не давала спеціальних гарантій. 

     1.3. Основні завдання та принципи боргової політики 

     Сутність  боргової політики держави полягає  у відповіді на основні питання: брати кредити чи ні; у кого, на яких умовах і на який термін позичати гроші; як використовувати кошти, отримані від державного запозичення; які обмеження встановлювати, як управляти державним боргом, як забезпечувати платоспроможність держави за своїми боргами? Кожна країна, у тому числі й Україна, вирішує ці проблеми по-своєму залежно від потреб і можливостей.

     У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та Національного банку з питань боргової політики; розроблення ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту (тобто реструктуризації боргових зобов'язань) до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом. Управління боргом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщенням боргових зобов'язань держави, наданням гарантій, а також проведенням операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань[3, с. 15].