Державний фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів

З М І С Т 

ВСТУП

Актуальність  теми дослідження. Фінансовий, у тому числі бюджетний, контроль є одним із функціональних елементів управлінської діяльності у сфері фінансів. Оскільки фінанси, і насамперед бюджет, пов'язані з вартісним розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продукту, вони мають властивість кількісно (через фінансові ресурси і грошові фонди) відбивати відтворювальний процес у цілому й окремі його фази, регулювати пропорції, які складаються в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення.

Державний фінансовий контроль є невід’ємною складовою управління соціально-економічними системами, роль якого в умовах трансформаційної економіки визначається необхідністю виявлення й усунення недоліків у фінансовій практиці, удосконалення господарських і економічних зв’язків. Механізм здійснення контролю за використанням бюджетних коштів потребує особливої уваги оскільки бюджетна сфера є стратегічно важливою з точки зору забезпечення соціальної, фінансової стабільності в державі.

Теоретичні питання  фінансового контролю в Україні  і за кордоном досліджуються значною  кількістю фахівців, серед них  Андрєєв В.Д., Базилевич В.Д., Бутинець Ф.Ф., Василик О.Д., Мандибура В.О., Мурашко В.М., Савченко В.Я., Савченко Л.А., Сопко В.В., Шохін С.О., Царьова Л.К. та інші. Вивчення їх праць дозволило виявити, що серед дослідників немає спільної думки передусім з вихідних понять державного фінансового контролю за використанням коштів у бюджетній сфері та механізмів його здійснення.

Метою написання курсової роботи є розкриття сутності державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, характеристика видів, форм і методів державного контролю, порядку його проведення, розкриття відповідальності за порушення норм бюджетного законодавства.

Реалізація зазначеної мети обумовила вирішення таких завдань:

1. Розглянути теоретичні  аспекти державного контролю  за використанням бюджетних коштів.

2. Дослідити загальні  риси та особливості системи  державного контролю за виконанням бюджету.

3. Виокремити та проаналізувати  напрямки покращення системи  державного контролю в Україні.

Об’єктом дослідження є система фінансового контролю за використанням бюджетних коштів.

Предметом дослідження є процес здійснення фінансового контролю за використанням бюджетних коштів в Україні.

Методи дослідження. Теоретичною й методологічною базою дослідження слугували загальнонаукові й спеціальні методи та підходи. Зокрема, логіко-діалектичний метод й системно-процесний підходи застосовувалися при вивченні теоретико-методологічних засад системи контролю, суті та призначення фінансового контролю за використанням бюджетних коштів. Нормативний підхід використано для розробки практичних пропозицій та рекомендацій.

Інформаційно-довідкову базу дослідження становили Конституція України, закони і законодавчі акти, Постанови Верховної Ради України, Укази Президента України, наукові публікації та доповіді.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ  ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ  БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ

1.1. Зміст та необхідність державного  контролю за використанням бюджетних  коштів

Існування держави передбачає існування державного управління, коли необхідними стає фінансова діяльність. Контроль її ефективності є важливою складовою державного управління.

До суб'єктів державного управління відносяться державні, регіональні  й місцеві органи влади, посадові особи, які реалізують певні функції  управління й контролю над об'єктом  управління.

Для посилення впливу суб'єкта управління на об'єкт необхідно, щоб між ними існували відносини комплексного характеру. При цьому на певних рівнях державного управління домінують різні види відносин, найбільш важливими з яких є відносини, що ґрунтуються на економічній базі.

Складовою частиною механізму  державного управління соціально-економічними системами є механізм контролю. Характерною рисою соціально-економічних систем як об'єкта контролю в системі державного управління є їх поліструктурність, багатокомпонентність і багатоцільовий характер розвитку.

Загальновідомо, що сфера виробництва, обміну і споживання суспільно-необхідного продукту на макро- мікроекономічному рівні узагальнюється за допомогою вартісних вимірників, тобто фінансового критерію [19, С. 28]. Тому в системі контролю сформувалась окрема його ланка - фінансовий контроль, як форма реалізації контрольної функції фінансів і як один із проявів її важливого значення в розширеному відтворенні, призначенням та змістом якого є сприяння успішній реалізації фінансової політики держави, забезпечення процесу формування й ефективного використання фінансових ресурсів у всіх сферах і ланках господарського комплексу держави.

Фінансовий контроль в основному реалізують державні органи, й він є невід’ємною  частиною державного устрою, однією з  найважливіших функцій управління [17, С.135]. Фінансовий контроль, на відміну від інших видів контролю за господарсько-економічною діяльністю, пов'язаний з контролем розподільчих процесів при формуванні й використанні фінансових ресурсів, у тому числі й у формі фондів грошових коштів [7, С.13]. Оскільки фінансова система держави охоплює всі види грошових фондів (як на національному й регіональному рівнях, так і на рівні окремих господарюючих суб'єктів), фінансовий контроль є багаторівневим та багатобічним.

Визначення поняття  фінансового контролю змінюється та розширюється з розвитком суспільства. Вчені-науковці у сфері права, менеджменту, обліку та фінансів, виходячи з власних цілей дослідження по різному трактують поняття фінансового контролю, Зокрема: як контроль за фінансовою діяльністю, перевірку організації фінансового контролю на підприємстві; як форму реалізації контрольної функції фінансів і, відповідно, контролю за виробництвом, розподілом та використанням суспільного продукту і національного доходу; як підсистему, елемент, складову частину загального економічного контролю; як контроль за дотриманням законів і нормативних актів при здійсненні фінансової діяльності юридичними а фізичними особами [21, С.86]. Виходячи з необхідності багатоцільового та багатофункціонального характеру даного поняття найбільш повним визнано визначення фінансового контролю наданого Леонтовичем С.П., який під ним розуміють багатоаспектну міжгалузеву систему нагляду наділених контрольними функціями державних та суспільних органів фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій з метою об’єктивної оцінки економічної ефективності цієї діяльності, встановлення законності та доцільності господарських і фінансових операцій та виявлення резервів збільшення доходів державного бюджету [30, С.28].

У широкому розумінні  фінансовий контроль – це встановлена  законодавством діяльність органів  державної влади і управління всіх рівні по виявленню, попередженню і припиненню помилок і зловживань в управління грошовими і іншими матеріальними ресурсами; порушень фінансово-господарського, у тому числі бюджетного законодавства; недоліків в організації системи управління фінансово-господарською діяльністю державних органів, підприємств, організацій (у тому числі внутрішнього контролю) з повною або частковою державною участю або особливо пов’язаних з державою.

В доповнення даним визначенням  можна зазначити, що фінансовий контроль - це сукупність дій і операцій з  перевірки фінансових і пов'язаних з ними питань діяльності суб'єктів  господарювання й управління (держави, підприємств, установ, організацій) із застосуванням специфічних форм і методів його організації. Він здійснюється законодавчими й виконавчими органами влади всіх рівнів, а також спеціально створеними установами й включає: контроль за дотриманням фінансово-господарського законодавства в процесі формування й використання фондів коштів; оцінку економічної ефективності фінансово-господарських операцій і доцільності здійснених витрат.

Одним з найважливіших  видів фінансового контролю, що здійснюється в державному секторі економіки визнано державний фінансовий контроль. Чітко діючий державний фінансовий контроль є невід’ємною частиною демократичного суспільства та правової держави. Такий контроль забезпечує надання суспільству об’єктивної інформації про використання бюджетних ресурсів, що в свою чергу передбачає відповідальність органів влади за законність і ефективність фінансового управління [39, С.12]. Державний фінансовий контроль прямо й опосередковано впливає на економіку, соціальну сферу, безпеку держави, а в остаточному підсумку на можливість забезпечення благополуччя й процвітання України. Отже, необхідність державного фінансового контролю зумовлена потребами удосконалення контрольної діяльності, розвитку різних методів і техніки контролю за ходом подій с сфері сучасного державного управління соціально-економічними системами.

Враховуючи сучасні  надбання у розвитку поняття державного фінансового контролю вважаємо за доцільне навести найбільш ґрунтовні інтерпретування  з метою подальшого висвітлення  кола завдань, що мають бути розв’язані у сфері державного управління та контролю, зокрема й у різних галузях економіки (табл. 1.1).

Таблиця 1.1

Основні підходи до визначення поняття  «державний фінансовий контроль»

Критичний огляд трактувань сутності фінансового контролю, представлених в економічній літературі, дозволив виділити дві найбільш істотні характеристики даної економічної категорії: функціональний взаємозв'язок фінансового контролю й управління фінансами; цільову орієнтацію контрольного процесу - встановлення факту досягнення (недосягнення) цілей і завдань фінансової політики суб'єктів фінансового управління та контролю.

Дослідження різних підходів до визначення видів державного фінансового контролю дозволило встановити одну з найбільш часто використовуваних класифікаційних ознак – за суб’єктами здійснення такого контролю, характером побудови контрольних органів, їх статусом.

Відмінність цих видів  фінансового контролю зумовлені  обсягом владних повноважень суб’єктів контролю, правовою регламентацією їхньої діяльності, характером застосовуваних заходів впливу. В цьому аспекті можна запропонувати видову та організаційну структуру фінансового контролю та відобразити місце в ній державного фінансового контролю (Додаток А.).

Отже державний фінансовий контроль є формою реалізації контрольної  функції фінансів та одним із проявів  її важливого значення в розширеному  відтворенні, призначенням та змістом якого є сприяння успішній реалізації фінансової політики держави, забезпечення процесу формування й ефективного використання фінансових ресурсів у всіх сферах і ланках господарського комплексу держави.

1.2. Форми та методи державного фінансового контролю

На нашу думку, необхідність державного фінансового контролю в  підприємницькому секторі економіки  обумовлена існуванням і в недержавній сфері зобов’язань перед державою, що, перш за все, стосуються обов’язкових грошових платежів, доцільності використання виділених нею грошових коштів на державні кредити, субсидії, дотації, податкові пільги, дотримання законності й правильності організації звітної, розрахункової та облікової діяльності. Цей факт, дозволив нам виокремити у видовій структурі державного фінансового контролю - контроль підприємницької діяльності.

Погоджуємося з підходом Кульпінського С.В., який наголошує на необхідності розмежування понять «форми» та «види» контролю, оскільки відповідний вид контрою може бути організовано в різних формах та різними методами [28]. Забезпеченню вирішення завдання підвищення ефективності використання бюджетних асигнувань слугуватиме винятково науково обґрунтована класифікація державного фінансового контролю.

Наявність безлічі значно розрізнених варіантів класифікації фінансового контролю ускладнює розуміння сутності окремих його видів, форм і методів. На основі комплексу завдань організації державного фінансового контролю, вважаємо за доцільне класифікувати процес його здійснення (контрольні дії) за рядом ознак, що дозволяють виділити загальні аспекти напрямів контрольної діяльності в державному секторі економіки. Відповідно до цього нами пропонується видова класифікація державного фінансового контролю, що ґрунтується на систематизації та удосконаленні класифікаційних ознак. У зв’язку з цим розподілимо класифікаційні ознаки державного фінансового контролю на принципові та спеціалізовані підстави з метою їх більшої узгодженості (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Класифікація видів державного фінансового контролю

До принципових підстав  віднесено ознаки, що дозволяють виявити  істотні особливості державного фінансового контролю, характерні для всіх його різновидів (суб'єкти, об'єкти, характер зв’язку, терміном здійснення контрольних дій та заходів).

До спеціальних підстав  класифікації віднесені ознаки, що характеризують особливості здійснення обмеженого спектру контрольних дій (періодичність, обсяг охоплення об’єкту, місце, методика, технологія здійснення, цільова спрямованість контролю).

На наш погляд, запропонована  класифікація фінансового контролю дозволяє більш чітко описати  складну сукупність видів, форм і  методів фінансового контролю й упорядкувати на цій основі понятійний апарат державного фінансового контролю.

Форми й методи контролю можуть бути загальними для всіх або  кількох видів контролю. Вирішуючи проблеми значних термінологічних розбіжностей виходячи з вищевказаного аспекту, до форм державного фінансового контролю віднесемо ревізії, аудит, тематичні перевірки, камеральні перевірки, фінансові експертизи, службове розслідування, слідство (дод. Б).

Склад основних елементів  системи державного фінансового  контролю, на зміст яких найбільш істотно впливає метод бюджетного планування відображений у табл. 1.2.

Як видно з таблиці 1.2, в умовах застосування програмно-цільового  методу бюджетного планування змінюється склад суб'єктів зовнішнього й  внутрішнього державного фінансового  контролю й розмежування сфер їх компетенції, зміст методів і предмет державного фінансового контролю.

Зіставлення змісту методів  державного фінансового контролю, що використовуються в умовах застосування витратних методів бюджетного планування, і змісту його методів в умовах реалізації концепції "управління результатами" дозволило виявити наступні специфічні особливості методів контролю використання бюджетних коштів, орієнтованого на результат:

- застосування спеціальних методичних  прийомів дослідження об'єкта контролю - аудита ефективності використання бюджетних коштів; моніторингу показників ефективності діяльності бюджетоотримувачів; оцінки відповідності фактичних і планових показників результатів діяльності бюджетоотримувачів;

- доповнення традиційних критеріїв оцінки процедури витрачання бюджетних коштів (законність, цільовий характер витрат) такими критеріями, як соціальна й економічна ефективність.

Таблиця 1.2

Порівняльна характеристика основних елементів системи в  різних методах державного фінансового контролю

Отже, сутність державного фінансового контролю проявляється через дві найбільш істотні характеристики: функціональний взаємозв'язок фінансового контролю й управління фінансами та цільову орієнтацію контрольного процесу - встановлення факту досягнення (недосягнення) цілей і завдань фінансової політики суб'єктів фінансового управління та контролю.

1.3. Інституційно-правове забезпечення  державного контролю за виконанням  бюджету

У правовій державі процес створення суспільно значимої системи  здійснюється за допомогою правотворчості. Саме в області правотворчої діяльності, на наш погляд, знаходиться вирішення багатьох проблем створення системи державного контролю за використанням бюджету.

Прийнятий на базі вітчизняних  і закордонних традицій і досвіду  у 1996 р. Закон України "Про Рахункову  палату" заклав основу для діяльності державного органу фінансового контролю принципово нового типу, покликаного здійснювати контроль за виконанням державного бюджету на основі принципів законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності.

Створення Рахункової палати України - умова необхідна, але ще недостатня для функціонування системи фінансового контролю, що діє як єдине ціле на основі єдиних стандартів і методик. Системний підхід до організації фінансового контролю потребує вирішення цілого комплексу питань - правових, методологічних, організаційних. Рішення цих і інших питань значно спростилося б, якби був прийнятий Закон України про загальні принципи організації державного фінансового контролю. На сьогоднішній день розроблено кілька варіантів проекту закону, однак, на жаль, жоден з них не прийнятий навіть у першому читанні. Подібний законодавчий акт міг би унормовувати усі найважливіші складові цього дуже важливого для життєдіяльності держави процесу, чітко розмежувати органи парламентського та урядового фінансового контролю, визначивши коло суб'єктів державного фінансового контролю, ієрархію органів, що його здійснюють, форми їх організації та взаємодії тощо [32].

Поряд з цим варто  зазначити, що протягом останніх років  законодавці не залишали без уваги область державного фінансового контролю. Важливим кроком у розвитку його правової бази стало прийняття у 2001 р. Бюджетного кодексу України [2]. У напрямку упорядкування й кодифікації фінансового законодавства Кодекс відображає позитивну тенденцію й відрізняється ясністю викладу, закріплює термінологічну базу, гармонійно поєднує матеріальні й процесуальні норми. Його позитивною рисою є прагнення охопити всі стадії й аспекти бюджетного процесу.

У Бюджетному кодексі  почата спроба побудови чіткої системи  фінансового контролю. У сферу дії Кодексу входять правовідносини, що виникають у процесі контролю за виконанням бюджетів всіх рівнів бюджетної системи України. Бюджетний кодекс установлює також механізм реалізації бюджетних повноважень, у тому числі в області фінансового контролю, а саме - систему органів, що володіють бюджетними повноваженнями.

Проведене дослідження  безлічі нормативно-правових актів  у сфері організації державного фінансового контролю й нагляду  свідчить, що багато з них не адекватно відбивають характер суперечливих явищ в економіці сучасного періоду, діють розрізнено або ж дублюються. На даний час зазначене питання в правовому полі системно не урегульовано, причиною чого є відсутність базового закону. Натомість визначено лише повноваження конкретних органів фінансового контролю. Методичні рекомендації та інструкції охоплюють лише окремі аспекти. Часто це стає формальною підставою для фінансових зловживань. Крім того, бюджетна система, маючи відносну стійкість, досить рухлива, що вимагає її подальшого розвитку, привнесення в бюджетний процес нормативних актів, які відбивають досвід, апробований вітчизняною й закордонною практикою.

На сучасному етапі  трансформаційного розвитку управління бюджетною системою здійснюється шляхом реалізації його суб'єктами функцій бюджетного планування, організації бюджетного регулювання й бюджетного контролю. В основу перетворень бюджетної системи повинна бути покладена концепція підвищення результативності бюджетної сфери, що ґрунтується на застосуванні методу програмно-цільового планування. Програмно-цільове планування - це метод планування засобів бюджету, що забезпечує розподіл бюджетних ресурсів по цілям, завданням і функціям держави з урахуванням пріоритетів державної політики й соціальної значимості очікуваних результатів використання бюджетних коштів [36, С.60].

Організація системи  державного фінансового контролю, насамперед, визначається діючою моделлю бюджетного планування, оскільки саме в ході планування задаються основні кількісні  і якісні показники, які згодом виступають предметом контролю. Контроль за використанням бюджетів усіх рівні та позабюджетних фондів, а також контроль за збереженням державного і комунального майна всіма підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності є однією з найважливіших функцій господарського керівництва і управління [].

Таким чином, на основі дослідження різних підходів до визначення видів державного фінансового контролю виділені наступні класифікаційні ознаки – суб’єкти здійснення такого контролю, характер побудови контрольних органів, їх статус.

Основними видами фінансового  контролю є державний фінансовий контроль, незалежний фінансовий контроль, контроль власника, громадський контроль. Відмінність цих видів фінансового контролю зумовлені обсягом владних повноважень суб’єктів контролю, правовою регламентацією їхньої діяльності, характером застосовуваних заходів впливу.

До форм державного фінансового  контролю відносяться ревізії, аудит, тематичні перевірки, камеральні перевірки, фінансові експертизи, службове розслідування, слідство.

Специфіка державного фінансового  контролю проявляється в законодавчо визначеному характері правового статусу його суб'єктів, а також в особливому характері об'єкта контролю - переважно це централізовані фінансові потоки.

РОЗДІЛ 2. СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОНАННЯМ БЮДЖЕТУ

2.1. Порядок здійснення контролю  за виконанням бюджету в Україні

Порядок здійснення контролю за виконанням державного бюджету можна  визначити як спосіб організації  і функціонування контролю, який має  вираз у створенні і розвитку системи суб’єктів контролю, які за допомогою встановлених законодавством повноважень і методів контрольної діяльності покликані досягти обгрунтовані цілі контролю у державно-бюджетній сфері.

До елементів контролю за виконанням державного бюджету на підставі твердження про те, що саме елементи в сукупності визначають динаміку контролю, належать [39]:

1) суб’єкти контролю за виконанням  державного бюджету в усіх  організаційно-правових формах;

2) правові норми, які встановлюють  повноваження суб’єктів контролю за виконанням державного бюджету, тобто забезпечують змістовність впливу  і взаємозв’язки у контрольній діяльності;

3) методи контрольної діяльності;

4) види контрольної діяльності.

Отже, механізм контролю за виконанням державного бюджету включає в себе декілька елементів, кожний з яких є складним самостійним утворенням. Так, наприклад, система суб’єктів контролю за виконанням державного бюджету є самостійним утворенням; попередній, поточний і наступний види бюджетного контролю як елемент механізму визначають контроль за виконанням державного бюджету за критерієм часу; повноваження суб’єктів контролю, які визначені у нормативно-правовій базі, є обов’язковим елементом реалізації контрольної діяльності відповідних суб’єктів; методи є обов’язковою умовою практичного здійснення суб’єктами своїх контрольних повноважень. Проте сутність механізму полягає у розумінні того, що дає поєднання цих елементів у системному плані. Взаємодія елементів має вираз у тому, що механізм контролю за виконанням державного бюджету забезпечує їх органічний взаємозв’язок між собою, надає їм нові риси, забезпечує їх взаємний перехід і ту комбінацію, яка характеризує динаміку контрольного діяння. Саме системний підхід дозволяє визначити як якості названих елементів окремо, так і їх об’єднання в єдине ціле - механізм контролю у бюджетній сфері.