Институт лицензирования в административном праве

Министерство  образования и науки Российской Федерации

ФГБОУ ВПО «Марийский государственный  университет»

Юридический факультет

Кафедра уголовного права  и процесса

 

 

 

Курсовая работа

по дисциплине: Административное право

на тему: «Институт лицензирования в административном праве»

 

 

 

                                                                                Выполнила:

                                                                                студентка 3курса, Ю - 31

                                                                                 заочной

                                                                                 формы обучения 

                                                                                 Демакова Е.Н.

                                                                               

                                                                                 Проверила:

                                                                                  канд. юрид. наук,доцент

                                                                                    А.М. Гаврилов

 

  

 

Йошкар-Ола

2013

 

Содержание

Перечень сокращений…………………………………………………………….3

Введение…………………………………………………………………………...4

1.Сущность института  лицензирования как метода административного управления

1.1. Понятие и  назначение института лицензирования

1.2. Сущность  лицензирования как формы государственного регулирования

2. Проблемы развития  института лицензирования

2.1. Совершения  законодательства о лицензировании  и правоприменительная практика решения споров о лицензировании

Список использованных источников и литературы…………………………..35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Одним из эффективных  методов государственного ограничения  прав и свобод человека и гражданина для достижения перечисленных публично-правовых целей является лицензирование. Однако насколько бы эффективными ни были различные методы (способы) государственного управления, в том числе и лицензирование, важно обеспечить защиту не только публично-правовых целей, но и соблюдение прав и свобод, в том числе гражданских, каждого человека. В этом случае, если используются государственно-властные методы управления, непосредственно или потенциально посягающие на высшую ценность - права и свободы человека, важно соблюсти соразмерность ограничения таких прав и свобод. Вот почему вопрос о видах деятельности, подлежащих лицензированию, их количестве и порядке такого лицензирования всегда будет объектом повышенного внимания и юридического лица (индивидуального предпринимателя), и государства.

Институт лицензирования является одним из важнейших методов  государственного управления предпринимательской  деятельностью, поэтому занимает важное место в административном праве, являясь а Цель курсовой работы – изучение института лицензирования в административном праве.

Задачи курсовой работы: В соответствии с указанной  целью в работе были поставлены и  решены следующие задачи:

·1)Изучить сущность института лицензирования как метода административно-правового управления.

·2)Исследовать проблемы развития института лицензирования.

Объект исследования – институт лицензирования в административном праве.

Предмет исследования – процесс государственного регулирования  предпринимательской деятельности методом лицензирования.дминистративно-правовым средством укрепления правопорядка.

         Курсовая работа состоит из  введения двух глав, заключения, списка   использованных источников и литературы.

Теоретической основой при выполнении курсовой работы послужили специальная литература по административному праву, а так же законодательство, материалы судебной практики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Сущность института лицензирования как метода административного управления

1.1. Понятие  и назначение института лицензирования

    Лицензирование относится к одним из основных методов публичной регламентации, устанавливающих дополнительные обязанности субъектов предпринимательства во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и тем самым ограничивающих их права в сфере экономической деятельности, установленных в ч.1 ст.34 Конституции РФ. Подобные ограничения легитимны только при наличии надлежащих правовых предпосылок, установленных ч.3 ст.55 Конституции РФ. По смыслу других конституционных предписаний, в частности в силу ч.3 ст.56, ограничения прав граждан  в сфере предпринимательства допускается только при осуществлении неправомерной экономической деятельности. Индивидуальный предприниматель или коммерческая организация действуют нелегитимно в тех случаях, когда не исполняют требования и условия, установленные федеральным законом, либо пытаются минимизировать бремя определенных им ограничений или запретов.

4 мая 2011 г.  Президентом Российской Федерации  был подписан Федеральный закон  N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных  видов деятельности" (далее - ФЗ N 99) ¹, пришедший на смену действовавшему ранее Закону 2001 г. (далее - ФЗ N 128) ². Однако, несмотря на доставшееся новому Закону "по наследству" название, он не просто внес перемены в регулирование лицензирования, а изменил сам подход к определению и осуществлению отдельных процедур, производимых в его рамках. Такой шаг законодателя, воплотившийся не во внесении отдельных изменений в текст ФЗ N 128, а в коренном его преобразовании, вполне оправдан. Ведь на протяжении десяти лет его существования теорией и практикой неоднократно обозначались "болевые точки" рассматриваемой формы воздействия государства на рынок, в частности отсутствие антикоррупционных механизмов во взаимодействии субъектов лицензионных правоотношений.³

    Понятие  «лицензируемый вид деятельности» рассматривается различно в зависимости от целей правовой регламентации. Большинство лицензируемых видов деятельности, установленных базовым Федеральным законом, предусматривает осуществление соответствующих работ; в других случаях лицензируемые виды деятельности включают в себя оказание конкретных услуг потребителям( например, осуществление торговой деятельности, экспонирование и коллекционирование оружия, деятельность, связанная с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами России, и др.). Иногда лицензируемые виды деятельности представляют собой совокупность услуг( медицинская деятельность) либо услуг и работ ( деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, космическая деятельность), причем, в отличие от вышеуказанных случаев, перечень работ и услуг, осуществляемых в соответствии с лицензируемым видом деятельности, не определен базовым Федеральным законом и устанавливается соответствующим положением о лицензировании.⁴

    Однако следует отметить как фактор, обусловливающий обновление лицензионного законодательства, и постоянное развитие предпринимательской деятельности, появление новых видов деятельности, приносящих доход, а также новых форм ее осуществления. Так, например, только за последний год в Российской Федерации правовую регламентацию получили микрофинансовая деятельность ⁵, клиринговая деятельность ⁶ и пр.

Более того, если в период становления в России института лицензирования, в начале 90-х годов XX века, активное участие  государства в управлении экономикой было необходимостью, сегодня лицензирование как вид разрешительной деятельности отходит на второй план, уступая место "концепции самоуправления профессионального сообщества" ⁷. В Концепции административной реформы (далее - Концепция) "упорядочение лицензирования" было названо в качестве одной из важнейших мер, направленных на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора ⁸. При этом часть функций по контролю и надзору была передана саморегулируемым организациям, действующим в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности ⁹.

    Институт лицензирования – достаточно сложное правовое образование. По мнению Ж.А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства.¹⁰ Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе, ибо речь идет о признании законности полномочия экономического субъекта на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности.

А.И. Цихоцкая считает, что реальным содержанием лицензирования является организационно-корректирующее воздействие государства на управляемый объект, иными словами, лицензирование – это одна из функций государственного управления¹¹. Но, рассматривая лицензирование как функцию государственного управления, то есть один из наиболее общих и типичных способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов, автор в данном определении не раскрывает правового содержания лицензирования.

О. Олейник определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления отдельных, признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий, во-первых, государственное подтверждение и определение пределов права на ведение предпринимательской деятельности, во-вторых, государственный контроль над осуществлением определенного вида предпринимательской деятельности и, в-третьих, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства¹².

В данном определении  речь идет о праве, которое появляется у предпринимателя при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права. Если рассматривать лицензирование как режим, то это специальный административно-правовой режим деятельности органов государства, допускающих начало и осуществление отдельных видов деятельности, вводимый в качестве социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Иные авторы рассматривают лицензирование как  способ охраны правопорядка и обеспечения  общественной безопасности, используемый государством путем выдачи гражданину или юридическому лицу удостоверения на право заниматься определенным видом деятельности, преимущественно хозяйственным, и требующий со стороны компетентных органов наблюдения за ним ¹³.

Если рассматривать  институт лицензирования с точки зрения гражданского права, то становится ясно, что он тесно связан с проблемами возникновения правоспособности юридического лица или гражданина – предпринимателя.

По мнению С.Н. Братуся, правоспособность, как самостоятельная  категория, имеет значение и ценность лишь в качестве выражения абстрактной, то есть общей возможности быть носителем прав и обязанностей. В отличие от правоспособности, субъективное право – это принадлежащее данному субъекту наличное, существующее право. В содержание субъективного права входят конкретные проявления правоспособности как правомочия, которые действительно могут быть реализованы данным лицом.¹⁴

Содержанием лицензионных правоотношений являются взаимные права  и обязанности их субъектов. При  разных мероприятиях, проводимых государственными органами, содержание правоотношений различно. Федеральный закон о лицензировании предусматривает связанные с приостановлением действия лицензии и аннулированием последней юридические меры воздействия, которые по своей природе являются административными.

Таким образом, можно констатировать, что институт лицензирования в большей степени  относится к административному  праву. В связи с этим лицензирование как административно-правовой институт представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за соблюдением правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности экономическими субъектами, а также привлечения к ответственности нарушителей этих правил.

1.2.Сущность  лицензирования как формы государственного регулирования

С момента своего возникновения на земле человек  постоянно подвергался различным  рискам реализации угроз качеству и  продолжительности его жизни со стороны не всегда благоприятных, а иногда и враждебных сил внешнего окружения. В начале риски были связаны, в основном, с природными явлениями. По мере развития цивилизации и техносферы риски постепенно смещались от воздействия неблагоприятных факторов природы к воздействию цивилизационных факторов и факторов техносферы, создаваемых самим человеком.

По мере осознания  той опасности, которую человечество создает для себя своей деятельностью  зрело понимание необходимости  регулировать деятельность, способную создавать дополнительные риски и угрозы качеству и продолжительности жизни, ограничивая ее определенными рамками.

Такие ограничительные  рамки в наше время задаются, как  правило, государственной политикой  и ее разновидностью (составной частью) – административным разрешением в предпринимательской деятельности.

В качестве глобального  примера задания ограничительных  рамок деятельности на межгосударственном уровне можно привести Киотский протокол 1997 года к Рамочной конвенции ООН  об изменении климата (принята в 1992 году на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро), содержащий количественные ограничения антропогенных выбросов парниковых газов в 2008 – 2012 гг. (ратифицирован более 120 странами, включая Россию).

Правовой институт административного разрешения в предпринимательской деятельности является чрезвычайно актуальной проблемой для современной России в связи с переходом от административно-командной системы управления экономикой к рыночной экономике и становлением демократического политического режима.

К сожалению, правовые аспекты института административного  разрешения в науке и практике административного права России разработаны в недостаточной  мере и видимо требуют разработки специального законодательного акта в  виде федерального закона, например, на опыте федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом регулировании» и других, регулирующих отношения в данной сфере.

В современной  юридической практике России к административному  разрешению как правовому институту  в административном праве наиболее часто относят государственную регистрацию и лицензирование.

Однако в  законодательстве Российской Федерации  указаны и многие другие способы  правового воздействия, посредством  которых уполномоченные органы признают право на предпринимательскую деятельность, фиксируя это право в специальном государственном документе. Но в целом в Российской Федерации не выстроена система способов правового воздействия, что как раз и можно было бы сделать принятием специального ФЗ «Об административном разрешении». Более того, в современном законодательстве России имеет место неоднозначное и часто бездумное использование понятий «разрешение», «лицензия» и «регистрация».

В связи с  этим напомним, что административное разрешение представляет собой способ правового воздействия уполномоченных государством органов на предпринимательскую деятельность (способ реализации единой государственной политики) посредством предоставления юридическому лицу разрешения на реализацию своего права осуществлять определенные действия при соблюдении определенных требований, предусмотренных законодательством, в условиях существования общего запрета на данные действия других лиц.

В современном  административном праве России административное разрешение представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области государственной регистрации юридических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности, надзора за субъектами, получившими административное разрешение, по соблюдению правил полученных разрешений и привлечения к ответственности нарушителей правил.

Административное  разрешение направлено на защиту жизненно важных потребностей и интересов  личности, общества и государства, на защиту основ Конституции Российской Федерации. Главной целью административного разрешения является обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Напомним также  понятия «государственная регистрация» и «лицензирование».

Государственная регистрация выступает как самостоятельный  метод административного разрешения и представляет собой сочетание совокупности регистрационных процедур, заканчивающихся актом органа государственной регистрации (записью в реестре). Данный юридический акт подтверждает появление нового субъекта права (обладающего общей правоспособностью в соответствии с п. 3 статьи 49 и п. 2 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), удостоверяет законность его существования, признает его право на предпринимательскую деятельность и разрешает пользоваться зарегистрированным правом.

Лицензирование  связано с охраной государством объектов, имеющих огромное значение для функционирования самого государства и для жизни общества. Лицензирование является одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для исполнения обязанностей государства, установленных Конституцией Российской Федерации (статьи 2 и 55). Лицензирование является методом установления специальной правоспособности в соответствии со статьей 49 пункт 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации, а также ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В соответствии со статьей 4 ФЗ «О лицензировании отдельных  видов деятельности» основанием введения лицензирования является потенциальная  возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации – фактически угроза конституционным основам и гарантиям, а также невозможность осуществления государственного регулирования потенциально опасных видов деятельности иными государственными разрешительными методами (государственная регистрация, сертификация, квотирование, стандартизация и т.д.), кроме как лицензирование.

С лицензированием  связаны не только право лицензиата на осуществление разрешенного вида деятельности, но и его административная ответственность за соблюдение законодательно установленных правил и условий действия лицензии и возможность применения к нему прямого административного принуждения.

Лицензирование  является одним из методов административной деятельности, способом воздействия государства на экономические субъекты посредством легитимации конкретного вида деятельности и признания права заниматься ею путем выдачи специального разрешения – лицензии юридическому лицу.¹⁵

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Проблемы развития института лицензирования

2.1. Совершения  законодательства о лицензировании  и правоприменительная практика  решения споров о лицензировании

Соблюдение  обусловленного публичным интересом  разрешительного порядка обеспечивается возможностью применения государственного принуждения, в том числе посредством привлечения правонарушителей к административной ответственности.

В силу ст. 72 Конституции  РФ административное законодательство находится в совместном ведении  России и ее субъектов. Сообразно  этому законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

Закон не содержит четких принципов  и порядка разграничения нормотворческой  компетенции различных уровней публичной власти: схематичное закрепление ст. 1.3 КоАП РФ объектов регулирования, относящихся к исключительному ведению Федерации, и неисчерпывающее, неопределенное перечисление ст. 1.3 КоАП РФ предметов ведения ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях практически не вносят ясности в рассматриваемый вопрос. Указанное обстоятельство, осложняемое коллизиями лицензионного законодательства, в совокупности с бланкетным характером административно-правовых норм не может не способствовать принятию субъектами РФ и органами местного самоуправления незаконных правовых актов.

Исполняющий обязанности  прокурора Оренбургской области  обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 15 Положения о Министерстве экономического развития, промышленной политики и торговли области в части предоставления Министерству права составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку орган, рассматривающий дела об административных правонарушениях, и перечень должностных лиц, имеющих право на составление протоколов об административных правонарушениях, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы, предусмотренные ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, оставляя без изменения решение областного суда, удовлетворившего требования прокурора, указала, что составление протоколов об административных правонарушениях (в том числе предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ), являясь по своей сути юрисдикционным полномочием, относится к сфере регулирования законодательства об административных правонарушениях. Следовательно, определение органов и их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, относится к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации, а не органа исполнительной власти. Иное означало бы умаление принципов законодательства об административных правонарушениях, сформулированных в ст. 1.1, 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ .¹⁶

Основанием  для оспаривания нормативного правового  акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего административную ответственность, наиболее часто является прямое противоречие федеральному законодательству, в том числе введение новых видов административных наказаний и правил их применения; установление каких-либо административных наказаний из числа перечисленных в п. 3 - 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ; регламентация порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; регулирование административной ответственности по вопросам федерального значения и т.п.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Оренбургского  областного суда и удовлетворила заявление Ассоциации по защите прав предпринимателей Восточного Оренбуржья о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 45 Закона Оренбургской области «Об административных правонарушениях в Оренбургской области», устанавливающей административную ответственность за продажу спиртосодержащей продукции несовершеннолетним. В качестве обоснования своего решения Судебная коллегия указала, что ограничения розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции лицам, не достигшим возраста 18 лет, и меры административной ответственности за нарушение правил розничной продажи спиртосодержащей продукции установлены федеральными законами. Поэтому установление субъектом Федерации административной ответственности по вопросу федерального значения, урегулированному ст. 14.16 КоАП РФ, является неправомерным .¹⁷

Результатом кодификации  административного законодательства явилось введение единых лицензионных деликтов - ст. 14.1 и 19.20 КоАП РФ.

Статья 14.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

Наименование  этой статьи неточно отражает характер правонарушения, поскольку ч. 3, являющейся бланкетной, регламентирована ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, ч. 4 - ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией. Показательно в этом случае "размывание" единой лицензионной терминологии: "условия, предусмотренные лицензией" вместо "лицензионных условий" (Федеральным законом N 99-ФЗ этот термин вообще не используется, что требует внесения соответствующих изменений в законодательство об административных правонарушениях).

Пунктом 17 Постановления  Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 разъяснено, что при квалификации действий лица по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ следует  иметь в виду, что согласно ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положением о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых обязательно при ее осуществлении.

Квалификация  действий лица по ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ предполагает нарушение в данном случае широкого круга общественных интересов (исходя из целей лицензирования).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 18 Постановления Пленума ВАС  РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при  рассмотрении дел об административных правонарушениях»)¹⁸  при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Возможность освобождения лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ, от административной ответственности в связи с малозначительностью по ст. 2.9 КоАП РФ, учитывая сказанное, требует исчерпывающей (и достаточно веской) аргументации.

Управление  Федеральной службы по надзору в  сфере связи и массовых коммуникаций по Амурской области обратилось в  Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ ввиду установленного факта нарушения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции в рамках осуществляемой ФГУП на основании лицензии деятельности по предоставлению услуг почтовой связи. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 15.05.2009 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2009 решение суда оставлено без изменения. Доводы о малозначительности совершенного административного правонарушения судами рассмотрены и обоснованно отклонены. Как указал Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассматривая кассационную жалобу, существенная угроза охраняемым общественным интересам в данном случае заключается в несоблюдении ФГУП "Почта России" публично-правовых обязанностей, которые возложены на него законодательством .¹⁹

На практике встречаются случаи признания судом  безлицензионной деятельности социально  ориентированных предприятий совершенной  в состоянии крайней необходимости  и прекращения в связи с  этим производства по делам об административных правонарушениях.

Прокурор обратился  в арбитражный суд с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального  хозяйства к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, в связи с осуществлением деятельности по эксплуатации 34 газовых котельных без специального разрешения (лицензии).