Казенные предприятия. Создание, система управления и финансирования

Министерство  образования и науки Российской Федерации

 

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

 

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»

 

Кафедра государственного и муниципального управления

 

 

 

КУРСОВОЙ ПРОЕКТ

 

по дисциплине «Управление  государственной и муниципальной  собственностью»

на тему: «Казенные предприятия. Создание, система управления и финансирования»

 

 

 

Выполнила: студентка ГМУ-3-10/1-3,5      ____________       А.А. Эпштейн

        специальность   курс     группа  подпись   И.О.Фамилия

 

 

Проверил: д.э.н., профессор   _______________  А.В. Руднев

подпись

                    

Москва – 2013

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ……………………………..…6

1.1Государственные предприятия: понятие, право и роль в экономике……………………………………………………………………….…6

1.2 Особенности создания государственных предприятий…………….11

1.3 Государственные предприятия: современный зарубежный опыт …………………………………………………………………………………….13

1.4 Государственные предприятия в экономике России: опыт, проблемы и перспективы ……………………………………………………....19

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМОВ СОЗДАНИЯ, ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ КАЗЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ………………………………………………………………...23 

2.1 Анализ механизма создания казенных предприятий ………………23

2.2 Анализ механизма функционирования казенных предприятий …..29

2.3 Анализ механизма управления казенным предприятием ………….33

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЗЕННЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ……………………………………………………………..42

3.1 Формирование новой стратегии эффективного управления казенными предприятиями …………………………………………………….42

3.2 Организационно-управленческое предложение по совершенствованию системы управления казенными предприятиями……..45

3.3 Экономическое предложение по совершенствованию системы управления казенными предприятиями ……………………………………....50

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………….….56

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………….….58

ПРИЛОЖЕНИЕ…………………………………………………………..61

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Казенные учреждения, находящиеся в государственной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований, являются совершенно новым типом юридического лица, ранее в Российской Федерации не существовавшим.

Правовой статус казенных учреждений, их полномочия, правомочность и правоспособность требуют отдельного рассмотрения, так  как это связано с тем, что  казенное учреждение сочетает черты  как федерального государственного (муниципального) учреждения, так и  территориального структурного подразделения  федерального органа исполнительной власти.

В настоящее время происходит процесс  формирования казенных учреждений, а  переходный период для них длился весь 2011 год.

Необходимо так же отметить то, что товары и услуги, которые производятся на базе  государственных предприятий  в последующем применяются для удовлетворения социальных нужд населения, удовлетворение которых не может быть  осуществлено за счет частного предпринимательства. В частности к последним относятся - социальные программы, общественная безопасность граждан, оборона, экология, государственное управление  и др.

Учитывая все сказанное выше становится очевидным то, что при  рассмотрении государственных предприятий, прежде всего стоит обратить внимание на то, что функция сектора государственного управления отлична от функций прочих секторов экономики. Суть данной функции сводится к оказанию населению и обществу в целом нерыночных услуг.

Целью данного исследования является рассмотрение  специфики создания, системы управления и финансирования казенных предприятий.

В соответствии с поставленной целью  необходимо решить ряд задач:

- рассмотреть государственные  предприятия: понятие, право и  роль в экономике; 

- определить особенности  создания государственных предприятий;

- проанализировать зарубежный  опыт функционирования государственных  предприятий; 

- установить специфику  функционирования государственных  предприятий в России;

- проанализировать механизм  создания казенных предприятий;

- осуществить  анализ  механизма функционирования казенных  предприятий;

- организовать  анализ  механизма управления казенным  предприятием;

- разработать предложения  по совершенствованию системы  управления казенными предприятиями.   

Объектом данного исследования выступают казенные предприятия  как нового типа юридического лица.

Предметом являются особенности формирования и управления казенными предприятиями.

Структурно работа представлена следующим  образом: введение, три главы, заключение и список литературы.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, а так же определена цель и основные задачи работы.

В первой главе представлены теоретические  основы управления государственными предприятиями, в том числе рассмотрены особенности  создания государственных предприятий, механизм и специфика их правового  регулирования. Кроме того, рассмотрен зарубежный и отечественный опыт функционирования государственных  предприятий.

Во второй главе представлен  анализ функционирования казенных предприятий, в том числе осуществлен анализ механизма создания и управления казенными предприятиями.

В третье главе содержаться разработанные  мероприятия по совершенствованию  функционирования и управления казенными  предприятиями.

В заключении сформулированы кратко основные предложения.

Информационная база исследования в данной работе представлена официальными данными Федеральной службы государственной  статистики и ее региональных органов, фактическими материалами, представленными  в ведомственных справочниках, результатами трудов отечественных ученых, а также  информация размещенная в сети Интернет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ

1.1 Государственные предприятия: понятие, право и роль в экономике

Для начала необходимо отметить то, что  государственное предприятие предстающее в качестве юридического лица, которое преследует определенные коммерческие цели, характеризуется наличием черт, которые в целом присущи всем субъектам российского гражданского права и соответствуют нормам Гражданского Кодекса РФ. [14, c. 68]

Однако, в то же время, в соответствии со ст. 113 - 115 ГК РФ, государственные  предприятия все же имеют ряд  особенностей, которые отличают данный вид предприятий от прочих коммерческих организаций.

Рассмотрим данные черты более  подробно.

И так, государственные предприятия  как юридические лица создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной в результате чего, учредителями рассматриваемого вида предприятий выступает непосредственно государство (субъект Российской Федерации). [14, c. 69]

Кроме того, непосредственно от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, права собственника имущества государственного предприятия осуществляют органы государственной власти (федеральной или субъекта Российской Федерации) в рамках их компетенции, которая определена соответствующими актами, характеризующими статус данных органов.

В свою очередь, собственник имущества, создавая государственное предприятие и наделяя его необходимыми материальными ресурсами, не утрачивает (в отличие от учредителей хозяйственных обществ и товариществ, а также производственных кооперативов) прав на указанное имущество. [14, c. 70]

Помимо этого, государственные  предприятия в процессе осуществления  своей предпринимательской деятельности, могут так же  владеть и пользоваться чужой собственностью, которая, как правило, принадлежит другому субъекту.

Таким образом, рассмотренные выше особенности в частности: полная государственная основа, на которой осуществляется коммерческая деятельность государственного предприятия, сохранение права собственности на имущество, закрепленное за таким предприятием, у его учредителя формируют унитарную (unitaire - франц., от латинского unitas - единство) природу данного юридического лица.[14, c. 73]

Стоит так же отметить то, что в  случае создания государственного предприятия  с использованием чужой собственности, ГК РФ в рамках данной организационно-правовой формы наделяет субъект определенными полномочиями, которые носят вещный характер.

В результате  чего, имущество принадлежит  государственному предприятию на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления, однако, несмотря на все это, оно все же остается неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками государственного предприятия.

Государственное предприятие не имеет  права формировать в качестве юридического лица иное государственное предприятие посредством передачи ему части собственного имущества (дочернее предприятие).

Как правило, государственное предприятие  имеет право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Помимо этого, государственное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.

В зависимости от объема имущественных прав и оперативно-хозяйственной самостоятельности, на практике рассматривают следующие виды государственных предприятий: [14, c. 78]

- государственные  предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Федерации, муниципальное предприятие;

- государственные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Федерации, муниципальное казенное предприятие.

Что касается правового режима функционирования государственных предприятий, то здесь  стоит отметить то, что деятельность данного вида предприятий регулируется ГК РФ и Законом об унитарных предприятиях, который был принят 14.11.2002, и этот законодательный акт существенно дополнил правовое положение УП. [14, c. 81]

Федеральный закон «О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях»  от 14 ноября 2002 г. - один из самых ожидаемых с момента принятия части первой ГК РФ. [14, c. 83]

Данное обстоятельство обусловлено  тем, что до этого момента многие вопросы либо решались на подзаконном уровне, который отличался отсутствием единообразия, либо вообще оставался открытым.

Уже глава I кроме определения унитарного предприятия и ряда норм, отражающих признаки юридического лица, содержит ряд новелл, которые не только во многом меняют правовой статус государственных  и муниципальных унитарных предприятий, но и способны оказать существенное влияние, как на количество таких  предприятий, так и на сферу их деятельности.

Итак, изменения и дополнения Закона применительно к нормам ГК РФ касаются следующего:[14, c. 96]

- во-первых,  создание государственного предприятия посредством на объединения имущества, которое находится в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, не допускается;

- во-вторых, государственное предприятие, в случае возникновения необходимости может быть преобразовано. Подобного рода необходимости будут рассмотрены в следующем параграфе;

- в-третьих,  в качестве учредителя государственного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование;

- в-четвертых, государственное  предприятие считается сформированным  в качестве юридического лица  с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц в соответствии с требованиями Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и особенностями, предусмотренными Законом об унитарных предприятиях;

- в-пятых, устав унитарного предприятия должен содержать: полное и сокращенное фирменное наименование предприятия; указание на место его нахождения; цели, предмет, виды деятельности; сведения об органе или органах, осуществляющих полномочия собственника имущества; наименование органа его управления (руководитель, директор, генеральный директор); порядок назначения на должность руководителя, а также порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора с ним в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами; иные предусмотренные данным Законом сведения;

- в-шестых, имущество государственного предприятия формируется за счет:

- имущества, которое закреплено за предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником данного имущества;

- доходов от его деятельности;

- прочих, не противоречащих законодательству источников.

- в-седьмых,  что касается самого собственника имущества государственного предприятия в отношении указанного предприятия, то он: принимает решение о создании государственного предприятия; определяет цели, предмет и виды деятельности государственного предприятия, а также дает согласие на участие государственного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия; утверждает его устав и пр.

- в- восьмых, правомочия Российской Федерации как собственника имущества государственного или муниципального предприятия не могут быть переданы ее субъекту или муниципальному образованию, а правомочия субъекта Федерации как собственника имущества унитарного предприятия не могут быть переданы иному субъекту Федерации или муниципальному образованию;

- в-восьмых,  унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение;

- в-девятых,  государственное предприятие может быть ликвидировано по решению собственника его имущества, а также по решению суда по основаниям и в порядке, которые установлены ГК и иными федеральными законами. В данном случае, стоит отметить то, что ликвидация унитарного предприятия влечет за собой его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

Тогда, когда в процессе осуществления  ликвидации государственного предприятия установлена его неспособность удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, руководитель подобного предприятия или ликвидационная комиссия должны обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании государственного предприятия банкротом.

 

1.2 Особенности создания государственных предприятий

Для начала еще раз напомним то, что учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. При этом, решение об учреждении унитарного предприятия принимает соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления (ст. 8 Закона об унитарных предприятиях).[14, c. 102]

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.

В соответствии со статьей 8 Закона об унитарных предприятиях, в качестве случаев учреждения унитарных предприятий, представлены ниже перечисленные, которые, в свою очередь, дают возможность судить о приоритетах экономической политики государства на современном этапе.

И так, создание государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, может быть обусловлено следующими причинами:[14, c. 104]

- с целью  хозяйственного использования имущества, приватизация которого строго запрещена;

- с целью организации  запрещенных законодательством для иных коммерческих организаций видов деятельности, в том числе производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

- с целью  осуществления деятельности для решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- для осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- для разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов России и обеспечивающей ее безопасность.

Единственным учредительным  документом унитарного предприятия  является его устав, который утверждается уполномоченными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления.[14, c. 106]

Что касается процедуры государственной  регистрации унитарного предприятия, то она осуществляется в общем  порядке регистрирующим органом. Для  этой цели предоставляются решения  уполномоченного государственного органа Федерации, уполномоченного  государственного органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о создании унитарного предприятия, устав предприятия, сведения о составе  и стоимости имущества, закрепляемого  за ним на праве хозяйственного ведения  или на праве оперативного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Государственные  предприятия: современный зарубежный  опыт 

В США почти нет государственных  предприятий. Кроме ниже перечисленных,  в государственной собственности  еще есть почта, которая находится  на грани банкротства потому что не в состоянии конкурировать с частными почтовыми компаниями, есть еще полугосударственная пассажирская железная дорога, и все

И так, государственные банки: [19]

- так называемый Федеральный банк финансирования (Federal Financing Bank или сокращенно FFB), является государственной корпорацией, созданной Конгрессом США в 1973 году под общим руководством министра финансов. FFB был создан для централизации и сокращения расходов федерального займа, а также федеральной помощи заимствований со стороны общественности.

- Экспортно-импортный банк. О сфере его деятельности говорит его название. Он кредитует, импортеров - покупателей американской продукции. В отличие от FFB, который подчиняется Министерству финансов, экспортно-импортный банк является независимой государственной организацией. То есть имеет точно такой же статус как и ФРС. Только в отличие от резервных банков, капиталы которых образованы из взносов коммерческих банков, экспортно-импортный банк для своих операций берет кредиты у Министерства финансов США, которое в свою очередь берет в долг продавая облигации.

Кроме того, есть государственная организация под названием "Администрация малого бизнеса" (Small Business Administration), которая практикует выдачу государственных кредитов как для бизнеса, так и например для образования.[19]

В Китае совсем наоборот, государство всячески поддерживают государственные предприятия.

Китайские государственные  предприятия оживают после продолжавшегося  несколько десятилетий отступления  под натиском частных предпринимателей. [19]

По мере того как китайская  казна неудержимо растет, правительство  все чаще инвестирует в государственные  компании в расчете на то, что  они смогут модернизировать свою производственную базу и создать  новые рабочие места. Получателями инвестиций становятся те самые государственные  предприятия, крах которых предсказывало  большинство аналитиков.

Китайские государственные  предприятия предпочитают выстраивать  отношения в рамках каждой конкретной сделки, нежели полагаться на банковские связи для получения консультаций по проведению сделок. И они могут  себе это позволить, так как все  крупные инвестиционные банки, прежде чем начинать работу, должны получить от них «зеленый свет».

По аналитическим данным, на 1.05.2013 года китайские государственные предприятия потеряли свои позиции в рейтинге прибыльных компаний страны, сообщает газета «Шанхай дэйли» со ссылкой органы финансовой отчетности КНР. Потери составили 50 млрд юаней или 8 млрд USD. [19]

Список убыточных госкомпаний  возглавляет крупнейшая судоходная компания Китая COSCO Holdings Co, в 2012 году потерявшая 9,56 млрд юаней. Впрочем, в 2011 году дефицит компании был еще больше – 10,45 млрд юаней. Следом за COSCO в списке «убыточных» идут Aluminum Corp of China, крупный производитель алюминия в стране и Metallurgical Corporation of China Ltd, потерявшие 8,23 млрд и 6,95 млрд юаней соответственно. [19]

Половину из десятка теряющих прибыль госпредприятий составляют компании из сектора черной металлургии. Среди них Angang Steel с убытками 4,16 млрд юаней, Maanshan Iron&Steel (-3,86 млрд юаней), Shandong Iron&Steel (-3,83 млрд юаней), Anyang Iron&Steel (-3,5 млрд юаней) и Valin Steel (-3,25 млрд юаней).[19]

Как правило, в зарубежных странах, за исключением стран Востока  широко развито государственно-частное партнерство (ГЧП).

Государственно-частное  партнерство как экономический феномен, в течение многих лет развивалось как одно из направлений внутренней экономической политики государств. Длительное время в экономической терминологии использовался термин «корпоратистская договоренность» (Corporatist arrangements), который имел множество значений, в том числе и такое – «договоренность между тремя ключевыми элементами современного производства: деловыми кругами, профсоюзами и государственными структурами.[5, c. 101]

Опыт реализации ГЧП в  зарубежных государствах свидетельствует, что политика достижения экономических целей и практические шаги в области сотрудничества государственных структур и частных предприятий основываются на положениях теории смешанной экономики. Стимулируя формирование партнерских отношений, государственные организации расширяют арсенал наиболее действенных методов регулирования хозяйственной деятельности, часто перелагая контроль, владение и управление принадлежащей государству собственностью на частные предприятия, которые, используя государственные активы, применяют в производстве предпринимательский опыт и накопленные знания, осуществляют капиталовложения стремясь минимизировать риски ведения хозяйственной деятельности. Условия государственно-частного партнерства образуют механизм, стимулирующий развитие экономики и обеспечивающий защиту интересов различных собственников в рыночном хозяйстве.

В основе схемы управления собственностью в рамках государственно-частного партнерства находится механизм разделения рисков, который заключается в том, что некоторые из рисков берет на себя сторона, являющаяся наиболее приспособленной объективной оценки, контроля и управления данным видом риска, например, политические риски обычно несет государство, а коммерческие – предпринимательские структуры.

Схемы государственно-частного партнерства в мировой экономике используются, как правило, для долгосрочного предоставления денежных средств и для управления предприятиями коммунального хозяйства, а также транспортными системами, объектами здравоохранения, благоустройства и т.д.[5, c. 103]

Следует отметить, что взаимодействие предпринимательских структур и государственного аппарата появилось достаточно давно. В настоящее время сутью государственно-частного партнерства является институциональный и организационный союз, содружество государственных и предпринимательских структур, а иногда и международными финансовыми организациями и другими организациями для осуществления проектов высокой общественной значимости. Условия этого союза, методы осуществления управления и применяемые формы в ряде случаем существенно различаются в зависимости от уровня экономического развития страны и специфики функционирования механизма рыночных отношений в стране. Как правило, государство не может объявить себя свободным от выполнения социальных функций, определяемых общенациональными интересами, а предпринимательские структуры обычно берут на себя роль организации производства. [5, c. 106]

Правовая основа, на которой  существует двустороннее партнерство, является сравнительно новой ступенью в динамике отношений государства  и бизнеса. Эта ступень сформировалась в ходе либерализации экономической  политики, проводимой внутри страны, и призванной сыграть важную роль в дальнейшем развитии рыночных отношений. Динамично совершенствующееся партнерство, в сравнении с обычными отношениями, имеет определенные устоявшиеся модели использования денежных средств, отношений управления собственностью и отработанные методы управления.

Решающим условием в государственно-частном партнерстве является эффективное использование государственной собственностью или государственного капитала. В рассматриваемом партнерстве частное предпринимательство отличается мобильностью, высокой эффективностью применения имеющихся знаний и ресурсов, реализацией нововведений.

Сочетание преимуществ двух форм собственности оказывается возможным с использованием различных методов государственно-частного партнерства. Уже имеющийся и хорошо известный набор методов рассматриваемого партнерства дает возможность, при сохранении государственного контроля над собственностью имеющих важное значение национальных объектов, поручать на время функции владения и управления частным предпринимательским структурам. Более того, при умелом управлении подобными объектами указанное партнерство дает возможность привлечь для успешного функционирования объекта дополнительные финансовые средства.

Это позволяет снизить  нагрузку на бюджет и отдать часть рисков частным компаниям. При реализации схемы управления механизмом государственно-частного партнерства осуществляется консолидация ресурсов двух сторон.[5, c. 108]

Государственно-частное  партнерство можно идентифицировать как особую форму реализации функции управления для выработки и реализации экономической политики.

Это партнерство определяется как «формирование совместных отношений между правительством, рентабельными фирмами и некоммерческими частными организациями, чтобы реализуемую для выполнения определенной стратегической функции».

Сущность государственно-частного партнерства заключается в том, что государство с одной стороны проявляет заинтересованность в увеличении бюджета и в повышении объема налогов, а с другой стороны предпринимательские компании заинтересованы в росте социальной инфраструктуры и росте промышленного производства. Государство стремится создать благоприятные условия для экономического роста, повышения объема прибылей и обеспечения стабильного и поступательного развития. В этой связи государственно-частное партнерство может быть рассмотрено в виде особой формы реализации договора между государством и бизнесом о принципах сотрудничества. Здесь действует подход: «если выигрывает бизнес, то выигрывает и государство». То есть предпринимательским структурам в схемах ГЧП предлагаются льготы и преимущества, а следовательно, возможности для роста его доходов в обмен на участие в развитии объектов производственной и социальной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности.