Казначейская система исполнения бюджета. 4

Введение

 

Значимость исполнения бюджета определяется тем, что на этой стадии бюджетного процесса осуществляются реальное поступление администрируемых доходов и финансирование расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств.

Для общества не безразлично, как быстро и эффективно формируются и используются средства, объемы которых ограничены рамками закона, достаточна ли ликвидность счетов средств отдельных бюджетов.

Экскурс в историю  исполнения бюджета России и современная система исполнения бюджетов в Российской Федерации свидетельствует в пользу казначейской системы, так как нецелевое использование бюджетных средств может быть сведено до минимума. Выделенные средства доходят до получателей в минимальные сроки, прямой контроль за использованием бюджетных средств ведется до осуществления платежей, нецелевые расходы блокируются, контроль движения бюджетных средств основан на первичных документах, информация об исполнении бюджетов поступает в реальном режиме времени; бюджетные средства сконцентрированы на едином счете бюджета.

Синтез преимуществ казначейской системы исполнения бюджета в  современной России обеспечивается нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации Казначейством (федеральной службой) Министерства финансов Российской Федерации в соответствии с четко установленными правилами открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств федерального бюджета, учета и распределения поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, исполнения федерального бюджета по доходам и расходам, составления отчетности об исполнении и контроля исполнения федерального бюджета, т.е. ведением казначейского дела.

Объектом исследования данной курсовой работы является казначейская система исполнения бюджета.

Предмет курсовой работы – принципы и особенности организации казначейской системы исполнения бюджета.

Цель курсовой работы - дать характеристику казначейской системы исполнения бюджетов России и исследовать ее особенности.

Задачи курсовой работы:

а) исследовать виды систем исполнения бюджета;

б) расскрыть сущность казначейской системы исполнения бюджета;

в) рассмотреть перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов России.

Структура работы состоит  из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Системы исполнения бюджета, их виды, преимущества и          недостатки

 

Исполнение бюджета - это  процесс, который обеспечивает полное своевременное поступление доходов  в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах, утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года.

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

- казначейская, при которой на казначейство возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

- банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов вы-полняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих банков);

- смешанная, для которой  характерно обслуживание бюджетных  счетов как казначейством, так и центральным банком.

Банковская система исполнения бюджетов в России действовала с 1918г. Эта система посредством  Государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включающее сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

При банковской системе  исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк РФ и Минфин РФ.

Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых  органов, открытых в Центральном  банке РФ или коммерческих банках. Один раз в пять дней банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин РФ.

В отчетности Центрального банка РФ не была предусмотрена детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь основные доходные источники.

Функция налоговых органов  в исполнении бюджета по доходам  состояла в распределении регулирующих сумм и учете поступлений доходов в бюджет. Государственная налоговая служба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов.

Действовавшая система  учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования.

Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы РФ и Центробанка РФ вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки.

Исполнение бюджета по расходам при банковской системе  осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателям.

Доведение бюджетных средств  до бюджетополучателей осуществля-лось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним «прокручивать» эти средства, участвовать на рынке ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

С выходом экономики  из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система.

Образование коммерческих банков и переориентация функций  Центрального банка РФ привели к тому, что был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств.

Как результат, возникли задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование.

Кроме того, существенным недостатком  банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, т.е. министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков.

Банковская система многоступенчата, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин РФ, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств. [4, c. 232]

Если говорить об исполнении доходной части федерального бюджета, то выход налоговых органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета.

По каналам Государственной  налоговой службы РФ стали проходить  главным образом сведения о начисленных  суммах налоговых платежей; в то же время Минфин РФ лишился возможности  своевременно получать от своих территориальных органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования. [10, c. 12]

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и  дефицита бюджетных средств использование банковской схемы исполнения бюджета привело к следующим негативным последствиям:

-наблюдалась низкая  оперативность в зачислении доходов,  а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало эффективности процесс управления бюджетными ресурсами;

-отсутствовала оперативная  информация о полученных доходах  и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное определение потребности в заемных средствах;

-в ходе исполнения  бюджета фиксировались лишь два  показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

-усложнился контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

-«пробег» бюджетных  средств до конечных получателей  был недопустимо долог, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что приводило к росту социальной напряженности;

-сложился высокий уровень  остатков бюджетных средств на  счетах коммерческих банков.

К середине 1992 года процесс  исполнения бюджета Российской Федерации практически вышел из-под контроля Правительства РФ.

Анализ результатов исполнения бюджета показывал, что в начале 90-х годов в России назрела  необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением  государственной казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.

На этапе перехода к  рыночной системе отношений государству  необ-ходимо найти новые формы управления финансовыми потоками, в том числе бюджетными. 

Решением  Правительства «О мерах по ускорению  перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» № 1082от 28 августа 1997 г. была установлена плата в размере 0,5 средневзвешенной доходности по государственным краткосрочным облигациям со сроком погашения от 30 до 60 дней за использование коммерческими банками ресурсов на счетах по учету доходов и средств федерального бюджета. Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы исполнения бюджетов и возврату к прежней, казначейской.

Казначейское исполнение бюджета в Российской Федерации  основывается на принципе единства кассы, предусматривающем зачисление на счета казначейства всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и выплату всех предусмотренных бюджетом выплат. [9, с.139].

Казначейская система  исполнения  бюджета позволяет:

- повысить эффективность  использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования;

- снизить стоимость обслуживания  внутреннего долга путем увеличе-ния точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля;

- ускорить оборачиваемость  бюджетных средств за счет  сокращения пробега средств от  распорядителя до конечных получателей.

В исполнении бюджетов принимают  участие все органы государственной власти и местного самоуправления, организации, учреждения  которые являются плательщиками или получателями бюджетных средств [4, c.110].

В систему органов, обладающих полномочиями по исполнению бюд-жетов, входят финансовые органы,  Центральный банк  РФ, органы государственного финансового контроля.

При казначейской системе  процесс исполнения бюджета гораздо  более детализирован. Он позволяет  четко контролировать следующие  показатели:

- объем бюджетных назначений;

- гарантированные лимиты  финансирования (исходя из степени  реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

- объемы фактически заключенных  соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

- объемы произведенных  авансовых платежей по заключенным  договорам;

- суммы счетов, предъявляемых  к оплате, и объемы других необходимых выплат;

- сумму средств, причитающихся  к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

- сумму фактического  перечисления бюджетных средств  со счета.

Переход России на казначейскую систему исполнения бюджета можно  отнести  к положительным сторонам, так как банковская система исполнения бюджета является “рисковой”: коммерческие банки разоряются, и деньги застревают в неплатежеспособном банке. Так же положительным моментом является  законодательное закрепление принципа единства кассы.

Органы казначейства представляют руководству страны достоверную  информацию о состоянии федерального бюджета на конкретную дату и в  принципе обладают информацией о  финансовом состоянии государства, что способствует сосредоточению внимания руководства страны на коренных проблемах  развития государства, помогают в принятии важнейших управленческих решений.

Используя институт казначейства, государства  все активнее начинают оказывать  влияние на те сферы финансов и экономики, в которых изначально основную роль играли частные компании.

          Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока  денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, доходный и расходный – на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования .

 

Таблица 1.1

Недостатки  банковской и преимущества казначейской схем               исполнения бюджетов [4, с.200]

 

Банковская схема исполнения бюджетов	Казначейская схема исполнения бюджетов
Возможно нецелевое использование  бюджетных средств	Нецелевое использование бюджетных  средств невозможно
Выделенные средства могут не дойти  до получателя, поступить с задержкой  в пути	Выделенные средства поступают  получателям напдамую в минимальные  банковские сроки
Косвенный контроль за использованием бюджетных средств осуществляется после прохождения платежей	Прямой контроль за использованием бюджетных средств осуществляется до платежей, нецелевые расходы блокируются
Контроль проводится на основании  отчетов бюджетополучателей	Контроль проводится на основании  первичных платежных документов
Информация об исполнении бюджетов формируется на основании квартальных  отчетов, сведения поступают по операциям  трехмесячной давности	Информация об исполнении бюджетов поступает в режиме реального  времени
Бюджетные средства «размыты» по счетам бюджетополучателей, «замороженные» остатки  не могут эффективно использоваться	Все бюджетные средства сконцентрированы на одном бюджетном счете

 

В целом, на наш взгляд, к особенностям банковской системы исполнения бюджета можно отнести:

- доходные счета бюджета и счета бюджетных учреждений открыты в коммерческих банках;

- бюджетное финансирование перечисляется по цепочке: на счета главных распорядителей, распорядителей, бюджетных учреждений;

- авансовое финансирование;

- бюджетные учреждения самостоятельны в заключении договоров;

- финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода.

Таким образом, качество управления финансами при банковской системе исполнения бюджета зависит от того, насколько эффективно работает банковская система страны, а также насколько полно и четко сформулированы условия договора на обслуживание бюджетных счетов. При определенных условиях этот метод может работать, однако в период российских экономических реформ он оказался неэффективен.

 

2. Характеристика  казначейской системы исполнения бюджетов России

 

Рассмотрим сущность понятия «казначейское исполнение бюджета». В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. По данному вопросу нам более близко мнение С.Е. Прокофьева, который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля» [14, с. 11–12]. 

Важнейшая роль казначейства – претворить в жизнь утвержденный федеральный  бюджет и проконтролировать расходование средств.

Структура органов федерального казначейства, созданная в соответствии с Указом №1556 «О Федеральном казначействе», представлена тремя уровнями:

 – Центральный аппарат  Федерального казначейства;

 – Управления Федерального  казначейства по субъектам федерации; 

 – Отделения управлений  Федерального казначейства по  субъектам федерации;

 – Отделения Федерального  казначейства;

Перед каждым уровенем структуры  органов  федерального казначейства поставлены задачи.

К задачам Центрального аппарата Федерального казначейства:

- обеспечение исполнения  федерального бюджета;

- кассовое обслуживание  исполнения бюджетов бюджетной  системы;

- методическое и методологическое  обеспечение казначейской системы  исполнения бюджета;

- контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств.

К задачам Управлений Федерального казначейства:

- кассовое обслуживание  исполнения федерального бюджета  на территории субъекта;

- кассовое обслуживание  исполнения бюджета субъекта  и бюджетов муниципальных образований  в субъекте;

К задачам отделений Федерального казначейства:

- кассовое обслуживание  исполнения федерального бюджета;

- кассовое обслуживание  исполнения бюджета субъекта, бюджета  муниципального образования;

К участникам исполнения федерального бюджета относятся:

- Правительство РФ;

- Минестерство Финансов  РФ;

- Федеральное Казначейство;

- органы, осуществляющие  сбор доходов (администраторы  доходов);

- Центральный Банк РФ;

- Счетная палата РФ;

- Федеральная служба  финансово-бюджетного надзора;

- Государственные внебюджетные  фонды;

- главные распорядители  бюджетных средств, распорядители  бюджетных средств, получатели бюджетных средств;

- иные органы, на которые  законодательством РФ возложены  бюджетные, налоговые и иные полномочия;

К участникам исполнения бюджета  субъекта РФ относятся:

- Правительство (администрация)  субъекта;

- финансовый орган субъекта;

- управление и отделения  ФК по субъекту;

- региональное казначейство (при наличии);

- органы, осуществляющие  сбор доходов бюджета (администраторы  доходов);

- региональные отделения  Банка России;

- счет палата субъекта

- территориальные Государственные  внебюджетные фонды;

- главные распорядители  бюджетных средств, распорядители  бюджетных средств, получатели бюджетных средств;

- иные органы, на которые  законодательством РФ возложены  бюджетные, налоговые и иные полномочия;

К участникам исполнения местного бюджета относятся:

- администрация местного  самоуправления;

- финансовый орган;

- территориальное отделение  управления ФК;

- территориальное отделение  регионального казначейства (при  наличии);

- администраторы доходов;

- отделение ЦБ РФ (РКЦ);

- контрольно-счетные органы  муниципального образования;

- главные распорядители,  распорядители, получатели бюджетных  средств;

- иные органы, на которые  законодательством РФ возложены  бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Правительство РФ, администрации  субъекта, муниципального образования осуществляют подготовку и принятие нормативно-правовых актов, обеспечивающих исполнение бюджета, так же обеспечивают текущий контроль за исполнением бюджета.

Финансовые органы выполняют  следующие функции:

- осуществляют методологическое  руководство в обсласти исполнения  бюджета;

- составляют и ведут  сводную бюджетную роспись и  представляют ее казначейству;

- определяют лимиты бюджных  обязательств по ГРБС, РБС, ПБС;

- ведут долговую книгу;

- осуществляют управлениеие  долгом;

- составляют и представляют  отчет об исполнении  бюджета  в Правительство (администрацию);

- принимают нормативные  акты в установленой сфере  деятельности;

- осуществляют предварительный,  текущий и последующий контроль за исполнением бюджета;

- Минестерство Финансов  РФ осуществляет методологическое  руководство по бухгалтерскому учету и отчетности, устанавливает единый план счетов, единую методологию учета и отчетности, единую бюджетную классификацию, единую форму отчетности; регистрирует эмиссию займов субъекта РФ, муниципальных образований.

Главный распорядитель  средств бюджета — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств [1, ст.6]:

- обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;

- формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

- ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

- осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;

- другие полномочия.

Распорядитель бюджетных  средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Он обладает полномочиями:

- осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;

- распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителями (или) получателям бюджетных средств;

- вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;

- в случае и порядке, установленных главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. В его полномочия входят:

- составляет и исполняет бюджетную смету;

- принимает и исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

- обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

- вносит главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи.

Так же важным участником, при исполнении бюджета бюджетной системы Российской Федерации является администратор доходов бюджета. Администратор доходов бюджета – это орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. К их полномочиям относится:

- осуществление начисления, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней, штрафов;

- осуществление взыскания задолженности по платежам;

- принимает решение о возврате излишне уплаченных платежей, пеней, штрафов, а так же процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов и предоставляет поручение в орган федерального казначейства;

- принимает решение о зачете платежей и предоставляет уведомление в органы федерального казначейства;

- формирует и предоставляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность;