Казначейская система исполнения бюджета

Федеральное агенство по образованию

ГОУП ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина»

ИНСТИТУТ ЦЕЛЕВОЙ ПОДГОТОВКИ

Кафедра финансового права

КУРСОВАЯ РАБОТА

Предмет: Финансовое право

Тема: Казначейская система исполнения бюджета

Выполнила:

студентка 2-го курса

4 группы (ГВД)

Грозовская Ю.А.

Преподаватель: Бубнова Ольга Юрьевна

Москва 2011

План

Тема . Казначейская система исполнения бюджета.

Введение

I. Сущность,   значение   и   преимущества   казначейского   исполнения бюджетов.

1.1. Сущность, место и роль казначейского исполнения бюджетов в бюджетной системе страны.

1.2. Основные этапы становление казначейской системы исполнения бюджета в России и ее преимущества перед банковской.

1.3. Функции, задачи и направления раз­вития казначейской системы в Российской Федерации.

II. Принципы организации казначейского исполнения бюджетов.

2.1. Основные принципы организации казначейского исполнения        бюд­жетов,  их содержание.

2.2. Значение принципов единства кассы и подведомственности.

III. Международный опыт применения казначейской системы исполнения бюджетов.

3.1. Международный опыт применения казначейской системы исполнения бюджетов.

Заключение.

Список литературы.

I. Сущность,   значение   и   преимущества   казначейского   исполнения бюджетов.

1.1. Сущность, место и роль казначейского исполнения бюджетов в бюджетной системе страны

              В буквальном толковании исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса означает мобилизацию всех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.

              Понятие казначейского исполнения бюджетов из разряда научной концепции перешло в сферу практического применения после принятия Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе". Данным Указом в Российской Федерации было учреждено федеральное казначейство, основной задачей которого является организация, осуществление и контроль исполнения федерального бюджета. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1997 г. N 477 "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета", Правительству Российской Федерации было предложено принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Введено данное понятие было как альтернатива банковской системе исполнения бюджетов, установившейся в Российской Федерации после развала Госбанка. Статья 15 сегодня не действующего Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР" гласила, что в РСФСР устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк Российской Федерации, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия другой банк по его поручению ведут счета и являются кассирами соответствующих органов исполнительной власти. Аналогичная норма была в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления".

              Казначейское исполнение рекомендуется для исполнения бюджетов всех уровней. Такая государственная политика нашла отражение в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который устанавливает, что органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными органами федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации, а также вправе заключать соглашения с территориальными органами федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия органов федерального казначейства распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. Закон предусматривает возможность, в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета, создания муниципального казначейства за счет средств местного бюджета.

              Что касается бюджетов субъектов Российской Федерации, то пунктом 1 статьи 134 Бюджетного кодекса предусмотрено, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекту Российской Федерации через федеральное казначейство Российской Федерации.

              Задача по переводу на казначейскую систему исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации из года в год устанавливается законом о федеральном бюджете. В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить в 1999 году перевод на казначейскую систему исполнения бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Статьей 45 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" была определена задача продолжить в 2000 году перевод высокодотационных субъектов Российской Федерации на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства. В частности, здесь перечислены такие субъекты Российской Федерации, как Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Тыва, Кемеровская область, Коми - Пермяцкий автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

              Типовое соглашение между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации утверждено Приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. N 35н.

              Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждены Приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. N 46н.

              Что касается так называемых субъектов - доноров, не получающих из федерального бюджета финансовую поддержку на покрытие кассовых разрывов, то ими реализуется право на создание собственного органа, исполняющего бюджет. Например, Постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 15 января 1999 г. N 3 в целях реализации Указа Президента Республики Татарстан от 7 июля 1998 г. N УП-584 "О переходе на казначейскую систему исполнения бюджета" образован Департамент казначейства Министерства финансов Республики Татарстан. Существует собственное казначейство у Правительства г. Москвы.

              В отношении федерального бюджета следует подчеркнуть, что его перевод на казначейскую систему исполнения сегодня завершен. Федеральное казначейство, созданное Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556, в настоящее время имеет территориальные органы по всем субъектам Российской Федерации, а также в абсолютном большинстве городов, районов и районов в городах. Система органов федерального казначейства представляет собой централизованную структуру во главе с Главным управлением федерального казначейства, состоящую также из управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и подчиненных им отделений по городам, районам и районам в городах. Действуют органы федерального казначейства на основании Положения о федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864. Дальнейшее развитие органов федерального казначейства регламентировано Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. N 677 и рассчитанной до 2004 года.

              Можно утверждать, что казначейское исполнение как форма исполнения бюджетов имеет значительные перспективы для развития. Для пояснения необходимо сделать исторический экскурс.

              Золотое правило бюджета, каковым считалось математическое равенство сумм расходов и доходов, является элементарным принципом частных финансов, господствовавшим также и в сфере государственных финансов большинства стран Западной Европы вплоть до начала XX века. В догме бюджетного равновесия была пробита брешь, когда заметили, что бюджеты представлялись и утверждались сбалансированными, но в результате их исполнения чаще всего создавался дефицит, поскольку расходы в ходе исполнения превышали заранее исчисленные доходы. Как альтернатива "золотому правилу" появилась доктрина систематического дефицита, главным образом развившаяся под влиянием идей Кейнса. Ее суть в том, что дефицит можно не считать злом, он в масштабах государства может иметь и положительные результаты. Опасным может быть дефицит торгового баланса, так как он выражает утечку богатств за границу, но в пределах национальной территории бюджетный дефицит не может уменьшить богатства страны. Очевидны минусы такого подхода - бюджетный дефицит требует покрытия государственных расходов экстраординарными методами, какие могут иметь форму государственных займов либо межгосударственных кредитов, последствия чего безусловно отрицательны.

              В результате развития экономической мысли появились более тонкие концепции бюджетного равновесия, предусматривающие циклический дефицит либо покрытие имеющегося дефицита средствами, получаемыми из неинфляционных источников. Результат борьбы идей состоит в том, что бюджетный дефицит из тщательно избегаемого и скрываемого зла стал планируемым и объективно существующим фактором.
              Важно это потому, что подлинный размер бюджетного дефицита реально (несмотря на запланированный в бюджете процент) можно увидеть лишь на стадии исполнения бюджета, и в этот же момент необходимо принять меры по предотвращению его возможных социальных и экономических последствий.
Исходя из вышеизложенного можно допустить такую перспективу развития казначейства (органа, исполняющего бюджет), когда оно трансформируется из органа, исполняющего бюджет, в орган "динамического равновесия", сглаживающего возможные колебания запланированного хода исполнения бюджета. То есть в сфере денежного обращения казначейство может выступать не только как кассир, но и как орган, имеющий самостоятельные кредитные ресурсы и покрывающий за счет их, а также за счет ссуд как временные кассовые разрывы, так и расходы бюджета, недофинансированные в результате превышения уровня дефицита бюджета. Здесь важно помнить, что казначейство - не организация, отделенная от государства (как это происходит при банковском исполнении бюджетов), а само государство, рассматриваемое в качестве кассира и банкира.

Таким образом, органам казначейства отводится в деле исполнения бюджетов первостепенная роль, а их главнейшими функциями и задачами являются:

1) учет налогов и платежей, поступивших в доход федерального бюджета на счета казначейства в банках;

2) распределение в установленном порядке и размерах доходов между бюджетами различного уровня;

3) возврат и зачет между бюджетами сумм, ошибочно или излишне уплаченных;

4) учет льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам органами исполнительной власти, и перерасчет сумм налогов и платежей между бюджетами;

5) взаимные расчеты между бюджетами различного уровня по отдельным постановлениям и решениям уполномоченных органов;

6) доведение лимитов и осуществление финансирования распорядителей средств федерального бюджета;

7) обеспечение целевого и эффективного расходования средств путем предварительного, текущего и последующего контроля;

8) управление доходами и расходами федерального бюджета на счетах казначейства в банках.

1.2. Основные этапы становление казначейской системы исполнения бюджета в России и ее преимущества перед банковской.

Для России слово «казначейство» не ново. Оно прошло длинный и сложный путь эволюции. В России казначейская система насчитывает более 200 лет. Прообразом органов федерального казначейства были казенные дворы (конец XV в.). Затем их упразднили и образовали приказы (XVII в.).

Вся эта пестрая и нестройная система приказов с нечеткими функциями, несовершенным делопроизводством  существенно тормозила дальнейшее развитие государства, что и побудило Петра I начать поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата. Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела камер-коллегии[i].

В 1802 году на основании манифеста «Об учреждении министерств» были созданы Министерство финансов и Государственное казначейство. Окончательно министерская форма управления государственными финансами была сформирована к 1811 году. Основными задачами органов Государственного казначейства являлись:

- прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов;

- производство расходов;

- продажа всякого рода ценной гербовой бумаги;

- выдача промысловых свидетельств и бесплатных билетов;

- счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу.

Революцией 1917 года было прервано казначейское исполнение государственного бюджета. Постановлением Правительства в октябре 1918 года все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный Банк.

Современный этап развития органов Федерального казначейства начался в 1992 году. Именно тогда возникла необходимость в создании отдельной финансовой структуры, способной одновременно и исполнять, и контролировать федеральный бюджет, а также обеспечивать прозрачность движения государственных средств. По мнению специалистов, цель создания органов казначейства – обеспечить бесперебойным финансированием бюджетную сферу и государственный контроль исполнения бюджета.

Действовавшая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию инфляционных процессов в стране, т.к. финансирование расходов производилось без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер. 

Система финансирования расходов федерального бюджета через банки представлена на рисунке 1.

Недостаток данной схемы (см. рис. 1) состоит в том, что она позволяла учитывать, контролировать и достоверно информировать Правительство РФ лишь о суммах счета главных распорядителей средств; дальнейшие денежные потоки не просматривались, соблюдение целевого характера бюджетных средств не гарантировалось. Понятие «единства кассы» в отношении средств федерального бюджета неприменимо, поскольку в этих условиях существует множественность счетов по учету бюджетных средств.

Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла получать полную информацию о поступивших доходах, произведенных кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а следовательно – эффективно контролировать данные операции.[1]

Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы – решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов Федерального казначейства и переводе бюджета на казначейское исполнение, что и закреплено теперь ст. 215 Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту  БК РФ). В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

Рис. 1. Система финансирования расходов федерального бюджета через банки

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Под казначейской системой понимается орган, который осуществляет обработку платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего бюджета, составляет бюджетную отчетность и осуществляет финансовое управление средствами бюджета.

Когда речь идет о казначейском исполнении бюджета или о казначействе вообще, то нередко возникают ассоциации с контролирующим органом или даже органом, выполняющим карательные функции. Иногда вопросы необходимости улучшения бюджетных процедур в субъектах Российской Федерации увязывают с требованием перевода бюджетов субъектов Федерации на обслуживание в Федеральное казначейство. На самом деле роль Федерального казначейства состоит в другом, прежде всего – в оказании услуг участникам бюджетного процесса.

Казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают лицевые счета на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета.

Во-первых, на лицевых счетах участников бюджетного процесса, открытых на едином счете соответствующего бюджета, учитываются лимиты бюджетных обязательств.

Во-вторых, на этих лицевых счетах учитываются все операции по кассовому расходу. Совокупность кассовых операций по всем лицевым счетам есть ни что иное, как отчет соответствующего органа власти о кассовом исполнении бюджета.

Итак, характерной чертой казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета, не единственного, а единого счета, на котором ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета.

Основной функцией казначейства является осуществление платежей в рамках исполнения бюджета. В этом смысле казначейство воспринимается как система государственных платежей. Кроме того, функцией казначейства является создание условий для управления ликвидностью единого счета соответствующего бюджета и составление отчета об исполнении бюджета, прежде всего, отчета о кассовых потоках, имевших место в процессе исполнения бюджета[2].

Применение механизма казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковского прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, – доходный и расходный, – на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их использования, а также ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения их пробега от распорядителя до конечных получателей.

Казначейство является кассиром всех участников бюджетного процесса и осуществляет платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений. К сожалению, весьма распространено мнение (даже среди многих зарубежных консультантов по различным российским проектам), что система федерального казначейства становится тормозом проведения бюджетных реформ.

На самом деле только путем казначейского исполнения бюджета стало возможным жестко и четко исполнять положения, которые установлены законами о бюджете и бюджетной классификацией. Раньше, когда не было системы казначейского исполнения, четкость и жесткость бюджета и бюджетной классификации размывались необязательностью применения положений этих законов. На самом деле бюджет жил собственной жизнью, а реальная жизнь шла совсем по другим правилам, по другим процедурам. Поэтому, получив отчет об исполнении бюджета и сравнив его с законом о бюджете, Минфин РФ получал две абсолютно разные картины. И только после перевода всех операций на казначейское исполнение стало возможным добиться соблюдения положений закона о бюджете в том виде, в каком они были приняты[3].

Преимущества казначейской системы исполнения бюджета перед банковской.

              Чтобы привести преимущества Казначейской системы исполнения бюджета перед банковской, рассмотрим более детально обе модели. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.

              Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам состояли в распределении регулирующих налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учете поступлений доходов в бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов. Действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования. Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центрального банка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки. Схема движения документов по зачислению доходов в федеральный бюджет при банковской системе кассового исполнения бюджета представлена на рисунке 1.2.

Рис. 1.2. Схема движения документов при банковской системе кассового исполнения федерального бюджета по зачислению доходов в бюджет

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств (рисунок 1.3). При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая - выделение объемов бюджетных назначений и вторая - осуществление кассовых расходов бюджетополучателями.

Рис.1.3. Схема финансирования федеральных расходов при банковской системе кассового исполнения бюджета

Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним "прокручивать" эти средства, участвовать на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

              Банковская система исполнения бюджетов действовала в России с 1925 года. Эта система посредством государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включая сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

              Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. При казначейской системе процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать следующие показатели:

- объемы бюджетных назначений;

- гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

- объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам), объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам, суммы счетов, предъявляемых к оплате, объемы других необходимых выплат;

- сумму средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов - фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

- сумму фактического перечисления средств со счета.

Преимущество создания казначейской системы исполнения федерального бюджета заключается в том, что за счет изменения схемы финансирования сокращено количество денежных потоков, сократилась цепочка бюджетных счетов. Приняты административные и организационные меры к повышению бюджетной дисциплины. Постоянно осуществляется предварительный и текущий контроль за использованием средств федерального бюджета.

Вместе с тем казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивный характер контроля. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Классификация видов, форм и субъектов казначейского контроля :

1.3. Функции, задачи и направления реформирования казначейской системы в Российской Федерации.

Реформа бюджетного процесса, с одной стороны, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности системы государственного управления и, с другой стороны, зависит от темпов и направлений развития других реформ, в том числе административной реформы.