Казначейская система исполнения бюджета. 5

 

 

Введение

 Управление общественными  финансами  - сознательное воздействие органов  управления на финансы страны, регионов, муниципальных образований  и на финансовые процессы, осуществляемые  с целью достижения и поддержания  сбалансированности, финансовой устойчивости  экономики, финансового обеспечения  решаемых экономических и социальных  задач.

  Составляющей управления финансами  является управление бюджетами, внебюджетными фондами, страхованием, финансово – кредитными учреждениями.

 В 2000-х годах Правительством  Российской Федерации были утверждены  и в целом успешно реализованы  среднесрочные программы бюджетных  реформ. Это позволило сформировать  основы современной системы управления  общественными  (государственными  и муниципальными) финансами в  Российской Федерации.

Была создана  целостная система регулирования бюджетных правоотношений, установлены единые принципы бюджетной системы и четко определены статус и полномочия участников бюджетного процесса.

Была создана и развита система Федерального казначейства Российской Федерации, которая обеспечивает эффективное управление доходами и расходами бюджетов, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной отчетности.

Серьезным шагом на пути к повышению эффективности управления финансами стали переход от годового финансового планирования к среднесрочному планированию и практическое внедрение инструментов бюджетирования (БОР).

В бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации отмечалось, что бюджетная политика, как составная часть экономической политики, должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, на создание условий для повышения ее эффективности. Бюджетная политика в 2012-2014 годах направлена на формирование в ближайшие годы нового экономического роста, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.

В  соответствии с  Бюджетным  посланием  Президента  Российской  Федерации о  бюджетной  политике  в  2012-2014 годах  Правительство РФ должно утвердить  Концепцию создания  и  развития  интегрированной информационной  системы  управления  общественными  финансами  (электронный  бюджет), направленную на повышение открытости,  прозрачности  и  подотчетности  финансовой деятельности  публично - правовых  образований.

Современная действительность ставит перед системой управления общественными финансами все новые и новые задачи. Это и внедрение программно-целевого принципа, электронного бюджета, оптимизация расходов на их обеспечение, развитие системы финансового контроля.

Реализация  основных  направлений  бюджетной  политики  заложило  основу  для  функционирования  государственных  и муниципальных  финансов  в перспективе.

Правительством Российской Федерации большие функции по обеспечению эффективного управления финансами  возложены на органы Федерального казначейства. Сегодня Казначейство России с его системой территориальных органов охватывает денежные потоки всех бюджетов страны. При помощи казначейского механизма исполнения доходов и расходов бюджета достигается эффективное управление финансами.     

Казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои лицевые счета на едином счете органа, организующего исполнение бюджета. Ни один администратор доходов, ни одно бюджетное учреждение при этом не имеет права открывать счета за пределами единого счета соответствующего бюджета.

Характерной чертой казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета, не единственного, а единого счета, на котором ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса и Главной книги.

Казначейство, являясь кассиром всех участников бюджетного процесса, осуществляет платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Процесс развития казначейской системы является одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса бюджетных реформ.           

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство РФ должно знать, сколько у него средств (денег), сколько, когда и кому оно должно отдать средств, а также прогнозировать, сколько и когда оно получит доходов. Основным поставщиком этой информации для правительства выступает Федеральное казначейство.    

Федеральное казначейство является основным инструментом реализации бюджетной политики в Российской Федерации. Основное предназначение Казначейства – это содействие оптимальному управлению государственными и муниципальными ресурсами в ходе исполнения бюджетов.

Органы Казначейства осуществляют контроль за своевременным зачислением налогов и других платежей в бюджеты, правильным и целевым  расходованием бюджетных средств. Реализуемый органами Казначейства контроль, предшествующий кассовому расходу бюджетных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования. Это позволяет не только выявить нарушителей финансовой  дисциплины, но самое главное – предупредить эти нарушения.

В целях совершенствования технологий по организации управления доходами и расходами бюджетов, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства в настоящее время реализуется Программа модернизации и развития казначейской системы. Процесс модернизации казначейской системы в настоящее время становится одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики.     

Изложенные  аспекты  обуславливают актуальность выбранной     темы дипломной работы и свидетельствуют о ее значимости.

Главной целью дипломной работы является  раскрыть механизм управления финансовыми ресурсами в процессе казначейского исполнения  бюджетов.

Для  достижения  этой  цели  в  дипломной  работе поставлены следующие задачи:

- изучить причины создания казначейской  системы исполнения бюджетов  в РФ;

- рассмотреть и осветить основные  направления становления и развития  казначейской системы исполнения  бюджетов в РФ;

- изучить правовое регулирование  деятельности Федерального казначейства  РФ;

- рассмотреть структуру УФК  по Тамбовской области, задачи  и функции УФК;

- рассмотреть методику организации  работы УФК по управлению доходами  и расходами бюджетов;

- рассмотреть перспективу развития  Федерального казначейства России. Особое внимание при этом уделить: модернизации казначейской системы  РФ и перспективам развития  информационно- технического комплекса  Федерального казначейства.

Объектом дипломной работы является казначейское исполнение бюджетов органами Федерального казначейства Тамбовской области.

Предметом можно считать совокупность механизмов становления, развития и реформирования казначейской системы исполнения бюджетов.

Безусловно, приобретенный в практической работе опыт позволяет органам казначейства совершенствовать казначейские технологии и более четко определить основные направления по дальнейшему развитию системы казначейства и укрепить ее роль в сфере политики государственных финансов.

Теоретической и методической основой исследования послужили законодательные и нормативные документы государственных органов  Российской Федерации в области финансовых и экономических  отношений, инструктивные материалы Министерства Финансов Российской  Федерации,  Федерального  казначейства  России, материалы  монографических  работ, аналитических  журналов и  текущих  публикаций, бухгалтерская и оперативная отчетность УФК по Тамбовской области.

Степень разработанности данной темы служат исследования экономистов Российской Федерации. Значительный вклад в разработку исследуемой темы внесли заслуженные экономисты РФ Артюхин Р.Е., Букин А.В., Нестеренко Т.Г., Смирнов А.В.

Полученные в результате проведенного исследования теоретические и методические положения могут послужить для дальнейших разработок в области государственных и муниципальных финансов, модернизации Казначейской системы Российской Федерации и совершенствованию кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

         

 

 

 

ГЛАВА 1. РОЛЬ И МЕСТО ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ РФ

 

1.1. Причины создания казначейской системы исполнения   бюджетов в Российской Федерации

Управление общественными  финансами – это сознательное воздействие органов управления на финансы страны, регионов, муниципальных образований и на финансовые процессы, финансовую деятельность, осуществляемое с целью достижения  сбалансированности, финансовой устойчивости экономики, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач.

Управление финансами – это система форм, методов и приемов, с помощью которых осуществляется управление денежным оборотом и финансовыми ресурсами. Управление финансами находится в тесной связи с проводимой государством финансово – бюджетной политикой, с действующим финансовым механизмом.

Составляющей управления финансами является управление бюджетами, внебюджетными фондами, страхованием, финансово – кредитными учреждениями.

В связи с переходом к рыночным отношениям изменились межбюджетные отношения. Региональные и местные бюджеты получили большую самостоятельность. Существенные изменения произошли  в управлении финансами. Были созданы новые финансовые и контрольные ведомства – Счетная Палата РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово – бюджетного надзора РФ, Федеральная служба страхового надзора.

Важной функцией  управления финансами является финансовый контроль.

В условиях существования государственного бюджета стадии бюджетного процесса (составления, утверждения, исполнения бюджета) обеспечивались системой финансовых  органов и Государственным банком.

В конце 1991 года произошли изменения в бюджетном устройстве страны. Прекратил свое существование государственный бюджет. Возникла бюджетная система, состоящая из равноправных элементов – федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Задачи финорганов были сосредоточены на работе с бюджетами регионов и местными бюджетами. На месте Государственного банка возник Центральный банк РФ, исполнение федерального бюджета не стало входить в его обязанности. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств.

Банковская система как часть экономики испытала на себе весь спектр негативных влияний экономического кризиса 90-х годов, сопровождающегося инфляцией, бюджетным дефицитом, кризисом неплатежей.

Было принято решение о построении бюджетной системы, верхним звеном которой является федеральный бюджет. На нижестоящих уровнях формируются самостоятельные бюджеты (схема 1).

Федеральный бюджет Российской Федерации выделяется в общей бюджетной структуре как ведущее звено, на которое возложено не только финансирование государственных полномочий, но и организация межбюджетных отношений, включая оказание финансовой поддержки дотационным регионам. 

В настоящее время создана единая централизованная система органов Федерального казначейства Министерства финансов РФ, включающая Главное управление Федерального казначейства, управления казначейства по субъектам РФ и отделения казначейства в регионах. Систему казначейства образует вся совокупность органов казначейства. Структура построения представлена на рис. 1.1

 

 

 

 

Рис.1.1 Организационная структура органов Федерального казначейства.

Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ.

Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России.

В 1998 г. кризисом бюджетного планирования, выразившемся в невозможности исполнить бюджет еще на стадии одобрения в Государственной Думе. В результате правительство внесло в Федеральное Собрание предложение об исполнении бюджета, и где фактические государственные расходы в России осуществляются не в соответствии с планом, а в зависимости от складывающейся финансовой ситуации (сбора налогов). Впрочем нынешняя ситуация с планированием бюджета все же лучше, чем несколько лет назад, когда бюджет принимали задним числом, на следующий год после бюджетного года.

Кризис бюджетного планирования усугубился в России кризисом кассового исполнения как доходной (сбор налогов по каналам банковской системы), так и особенно расходной части бюджета (своевременное и в полном объеме поступления денежных средств на счета распорядителей и их целевое использование).

Причин исполнения бюджета множество: это разрушительный и скачкообразный характер развития банковской системы России, усугубленный развалом СССР и политическим хаосом первых лет молодой российской демократии; и огромные сверхприбыли коммерческих банков за счет использования огромных “даровых“ бюджетных средств (взлеты и падения многих гигантов банковского бизнеса зачастую объясняются притоком и оттоком этих беспроцентных пассивов); и отсутствие необходимого контроля со стороны государства за финансовой дисциплиной государственных предприятий и бюджетных организаций.

Можно утверждать: проблема неплатежей, невыплат заработной платы, пенсий, денежного довольствия (а отсюда социально - политическая напряженность в стране) - прямое следствие отсутствия эффективной системы исполнения бюджета.

Для обеспечения экономической целостности и безопасности России жизнь требовала поиска  новых путей бюджетного устройства. В кратчайшие сроки необходимо было найти механизм исполнения бюджета, призванный поставить расходование средств под надзор и избежать их бесконтрольной траты. И выбор был сделан.  

В 1992 году задачи исполнения федерального бюджета, обеспечения предварительного и текущего контроля при его исполнении, составления отчета об исполнении бюджета были возложены на вновь созданные органы федерального казначейства.

Исходной идеей образования Казначейства было решение двух принципиального важных задач: создание информационной системы, необходимой для управления бюджетом, и осуществление жесткого контроля  за  процессом  исполнения бюджета.

Указом Президента РФ от 08.12.92 г. №1556 «О федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации была образована единая централизованная  система органов Федерального казначейства, включающая Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ и территориальные органы по республикам в составе РФ, краям, областям, городам и районам.

Данным Указом органам казначейства предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета.

Правовой особенностью данного Указа является то, что он имеет силу закона, как принятый в обеспечение экономической реформы.

Финансы способствуют решению общеэкономических задач, и поэтому финансовая система функционирует как совокупность взаимодействующих  звеньев на каждом конкретном историческом этапе.

В Бюджетном послании Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах от 9 марта 2007 года     Президент РФ отмечает: «Завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющегося в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств. Обеспечена  прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысилась оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности.  Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств,  принятием  и  исполнением бюджетных обязательств».

 

1.2. Основные  направления становления и развития   казначейской системы исполнения  бюджетов в РФ

Обострение финансового кризиса усилило необходимость ускоренного перехода к казначейской системе исполнения федерального бюджета для пополнения доходной части Бюджета, сокращения необходимых расходов, ужесточения контроля за целевым использованием бюджетных средств и укрепления финансовой дисциплины  на  всех уровнях.

Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контрольных функций. Основными направлениями контролирующей деятельности органов казначейства являются:

- проверка коммерческих банков  и учреждений Банка России  по своевременности зачисления  и перечисления средств, поступивших  в доход федерального бюджета  или доход государственных внебюджетных  фондов, либо средств из федерального  бюджета и государственных внебюджетных  фондов на счет получателей;

- предварительный и текущий  контроль за целевым расходованием  средств федерального бюджета  распорядителями и получателями  бюджетных средств;

- последующий контроль за целевым  расходованием средств федерального  бюджета по заданиям Министерства  финансов РФ и ГУФК РФ и др.

Основными направлениями становления и развития системы Федерального казначейства представлены на рис.1.2:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1.2 Основные направления становления и развития системы Федерального казначейства.

 

 

Августовский кризис 1998 г. наглядно показал эффективность казначейской системы, когда все бюджетные средства, находившиеся на счетах в казначейских органах, совершенно не пострадали. В то же время организации, державшие средства в коммерческих банках, понесли огромные потери. Анализируя почти пятнадцатилетний период функционирования возрожденной казначейской системы исполнения бюджетов в России, можно обозначить ряд важнейших этапов.

Одним из первых из них является организация исполнения с 1994 г. Федерального бюджета по доходам: ежедневный учет поступлений в бюджетную систему и распределение этих поступлений по соответствующим бюджетам бюджетной системы.

Второй этап - исполнение федерального бюджета по расходам начинался в 1995 г. с момента открытия органами Федерального казначейства балансовых счетов «Средства федерального бюджета». Счета также открывались преимущественно в расчетно-кассовых центрах Банка России, а при их отсутствии в других кредитных учреждениях.

Следующим шагом в развитии казначейской системы в России был переход (с 1996 г.) на обслуживание получателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые ими в органах Федерального казначейства.

С 1999 г. наступил третий этап становления казначейской системы в России. В этот период изменился порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением социальных льгот отдельным категориям граждан (например, лицам, пострадавшим в периоды массовых репрессий и впоследствии реабилитированным). Указанные расходы стали осуществляться за счет средств местных бюджетов с последующим возмещением из федерального бюджета.

2001 г. ознаменовался началом четвертого  этапа развития казначейской  системы исполнения бюджетов, характеризующегося  переходом к новому качеству  исполнения бюджетов, основанному  на методе единого казначейского счета. На данном этапе были предприняты конкретные меры по ориентированию деятельности Федерального казначейства на распространение практики предоставления услуг субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию их бюджетов централизованной федеральной структурой.

С 2004 года функциональное развитие системы казначейских органов тесно взаимоувязан с проходящими в России административной и бюджетной реформами.

На современном этапе развития российского государства установлено повсеместное казначейское исполнение бюджетов всех уровней, обозначены рамки кассового обслуживания региональных и местных бюджетов централизованной системой Федерального казначейства, а также созданными в ряде субъектов Российской Федерации самостоятельными региональными и муниципальными казначейскими органами.

Основное предназначение казначейской системы – содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами.

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управлениями ими. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступает федеральное казначейство потому выступает в основном поставщиком информации по доходам и расходам бюджетов всех уровней для государственных органов власти, которая позволяет оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.

Основополагающим направлением решения задачи консолидации всех бюджетных средств на счетах федерального казначейства является создание двухуровневой системы «единого счета» федерального казначейства.

Создание двухуровневой системы Единого счета Федерального казначейства позволило:

• сконцентрировать бюджетные средства в Федеральном казначействе;
• ускорить прохождение платежей от плательщика к получателю;
• наладить более эффективный контроль за исполнением бюджетов всех уровней;
• повысить управляемость финансовыми ресурсами;
• увеличить оборачиваемость бюджетных средств.

В настоящее время все органы Федерального казначейства осуществляют финансирование учреждений через лицевые счета, открытые в органах казначейства.

С 1998 года проводилась работа по переводу на казначейскую систему Министерства  обороны РФ. Данная работа завершилась в 2002 году.

В целях реализации положений Бюджетного Кодекса РФ Министерством финансов РФ разработана Программа развития Федерального казначейства на 1999-2004 гг.

Полная реализация этой Программы позволила на базе современных информационных технологий обеспечить полный учет государственных бюджетных и внебюджетных средств, эффективный контроль полноты получаемых доходов, целевой характер совершаемых расходов, эффективное управление государственными финансами на едином счете казначейства.

В настоящее время в процессе исполнения федерального бюджета используется термин «Единый казначейский счет» (ЕКС), под которым подразумевается совокупность счетов, открытых центральному аппарату Федерального казначейства РФ и УФК  на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета». Реализация принципа «Единства кассы  требовала организации  зачисления всех кассовых поступлений  и осуществления всех  кассовых выплат с единого счета бюджета.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 года № 107-р была одобрена Концепция функционирования Единого казначейского счета Федерального казначейства.

Целью Концепции являлась оптимизация потоков движения средств федерального бюджета, создание механизма эффективного управления средствами бюджета и сокращение срока их прохождения до получателя бюджетных средств, обеспечение сохранности финансовых ресурсов и обеспечение централизованного учета поступлений  в бюджетную систему Российской Федерации, а также получение оперативной информации о ходе исполнения бюджета.

Реализация Концепции, как одной из приоритетных задач УФК, позволила централизовать потоки доходов и средств федерального бюджета.

С 1 января 2003 года в УФК по Тамбовской области внедрен механизм ЕКС, обеспечивающий концентрацию поступлений в бюджетную систему на территории области и их распределение между бюджетами бюджетной системы РФ.

Внедрение технологии ЕКС федерального бюджета в части осуществления расходов бюджета позволило консолидировать все остатки бюджетных средств на ЕКС и подкреплять его в пределах реальных потребностей для осуществления кассовых операций по оплате денежных обязательств.

Функционирование ЕКС на уровне УФК показано на рисунке 1.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис.1.3 Функционирование единого счета Федерального казначейства.

 

Налогоплательщики перечисляют платежи на ЕКС УФК. Ежедневно УФК распределяет поступления (доходы) по уровням бюджетов и перечисляет их на Единые счета соответствующих бюджетов и на счета внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета на ЕКС Федерального казначейства.

Перечисление средств на проведение расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством РФ по заявкам УФК в пределах остатка средств на ЕКС.

УФК и его Отделения осуществляют операции по расходам федерального бюджета через счет УФК. Финансирование и кассовые выплаты получателей средств бюджета отражаются на их лицевых счетах, открытых в УФК и Отделениях УФК. Неиспользованный остаток средств в конце операционного дня перечисляется на ЕКС, открытый в Центральном Банке России.

Дальнейшее развитие механизма функционирования ЕКС непосредственно связано с достижением цели управления ликвидностью ЕКС. Необходимо отметить внедрение нового механизма по управлению ликвидностью ЕКС. Его цель – создание условий для качественного и эффективного управления бюджетными средствами. Правительством Российской Федерации разработан процесс размещения свободных остатков бюджетных средств федерального бюджета, находящихся на ЕКС, на банковских депозитах