Конституционная модель федеративных отношений в России. 2

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Конституционное право РФ» на тему:

«Конституционная модель федеративных отношений в России»

 

                                     

 

 

 

 

 

                                    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение            3

1 Природа российского федерализма                 5

2 Институт федерального вмешательства              16

3 Актуальные вопросы правового регулирования и развития федеративных

  отношений в России                 22

4 Практическое задание                29

Заключение                  32

Список литературы                  35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в настоящее время федеративная система существует в более чем двух десятках стран мира - это десятая часть всех стран мира, треть населения, также это самая сложная организация территориального устройства, требующая пристального внимания для решения существующих в таких государствах проблем.

Объектом исследования является конституционные правоотношения.

Предмет исследования – российский федерализм.

Целью курсовой работы является комплексное исследование российского федерализма.

Указанная цель обусловливает постановку следующих задач:

- определить понятие, признаки  и принципы образования федерации;

- рассмотреть становление  и развитие Российской Федерации;

- изучить юридическую  природу российского федеративного  государства;

- проанализировать современные  проблемы российского федерализма.

Отдельные аспекты исследуемой темы нашли свое отражение в работах таких ученых - правоведов, как С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. В. Малько, Н. И. Матузов и др.

Методологическую основу курсовой работы составляет комплексное применение общенаучных и частнонаучных методов познания: диалектического, формально - логического, сравнительно – правового, системного. Теоретическая основа заключается в анализе и обобщении научной литературы, систематизации имеющегося материала.

При выполнении курсовой работы использовались нормативные правовые акты, учебная литература (учебники и учебные пособия), также научная литература, список которой располагается в конце работы после заключения. Многие из использованных литературных источников опубликованы в последние годы и отражают современное состояние проблемы.

Структура курсовой работы обусловлена целью исследования и вытекающими из неё задачами. Она включает в себя введение, четыре главы, заключение, список литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 ПРИРОДА РОССИЙСКОГО  ФЕДЕРАЛИЗМА

Федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство.

Развитие федерализма в России

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1.Создание основ социалистического федерализма (1918-1936).

2.Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985гг.).

3.Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.

1) Федерализм в России  возник и развивался по идеологическим  схемам большевизма, положившего  в основу федерации не реальную  демократизацию власти, а преодоление  «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой  базис мировой социалистической  революции, которую проповедовали  большевики. В.И. Ленин прямо называл  советскую федерацию переходной  формой к полному единству  трудящихся разных наций. Оснований  для цивилизованного федерализма  в стране, до 1917 года бывшей унитарным  государством, не было, подавляющую  часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться  только как федерация, основанная  на автономии небольшого числа  других наций с произвольными  границами. Но это, разумеется, с  самого начала была не федерация  в общепризнанном смысле этого  слова.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России (как мы понимаем ее сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерация всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 года. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе гражданской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся коммунистической партией политика индустриализации ломала национальные границы автономий, была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Самым заметным результатом такого устройства, как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было значительно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И. В. Сталина.

2) Ко времени принятия  Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по  существу унитарным. В Конституции  РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных  областей (10 имевшихся национальных  округов не были названы). Что  касается краев и областей, в  которых проживало подавляющее  большинство населения страны, то  они субъектами Федерации по-прежнему  не признавались. Автономные республики  стали рассматриваться как не  суверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению  Верховным Советом РСФСР. Весьма  неопределенным оставалось положение  автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. - калмыков и карачаевцев, в 1944 г. - чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский период (в конце 50-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и «дружба народов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства. В то же время идея национальной государственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения.

3) Мощная демократическая  волна, вызванная перестройкой и  последующими реформами, обострила  процессы государственно-правового  развития страны в целом и  России в частности. Народные  массы поддерживали меры по  преодолению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного  устройства. Они требовали подлинной  свободы и самостоятельности  в решении вопросов собственного  развития. Неумение властей найти  адекватные политические ответы  на этот вызов времени в  соединении с нараставшими объективными  потребностями в демократизации  государственного устройства привели  к распаду СССР и «параду  суверенитетов» автономных образований  РСФСР.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и другие) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

Юридическая природа российского федеративного государства

Определяющим фактором выбора формы государственного устройства России является многонациональный состав ее населения (более 100 наций и народностей), при том, что 81,5 % населения составляют русские, 3,7% -татары, 2,9% - украинцы, 1,2% - чуваши, 0,9% - башкиры, 0,7% - мордва, 0,6% - чеченцы и т.д. Федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации с одной стороны, и устанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формой национально-государственного устройства для России.

Следует выделить юридические признаки Российской Федерации, которые позволяют отнести ее к числу федеративных государств:

1)территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов Федерации, которые представляют собой ограниченно-правоспособные государственные образования, обладающие определенной учредительной властью;

2)компетенция между Федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией;

3)в российском государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам;

4)субъекты Федерации обладают  правом принятия собственной  Конституции (Устава), имеют сои высшие  законодательные и исполнительные  органы;

5)в России существует единое гражданство;

6)в российском парламенте – Федеральном Собрании Российской Федерации – имеется палата представляющая интересы субъектов Федерации (Совет Федерации);

7)внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы государственной власти. Они официально представляют Российскую Федерацию в межгосударственных отношениях.

Российская Федерация – нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов федерация. Она является асимметричной, потому что ее субъекты обладают различным конституционным статусом, тогда как в симметричной федерации субъекты равностатусны. Особое правовое, а по ряду позиций привилегированное положение в России занимают республики, автономные округа, автономная область.

В зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два типа федераций: конституционные и договорные.

Конституционные федерации создаются как бы «сверху» в результате принятия Конституции, а договорные возникают «снизу» на основе соглашения, договора между субъектами федеративных отношений.

В науке конституционного права относительно юридической природы современной РФ высказываются разные суждения. Одни ученые считают, что закрепленные в Федеративном Договоре система федеративных отношений позволяет считать Россию договорной Федерацией. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что отечественная Федерация имеет конституционную форму и именно конституционным путем разграничивается компетенция между Федерацией в целом и ее субъектами, обсуждаются вопросы статуса территорий, изменения границ или объема полномочий ее субъектов. Тогда о договорной природе РФ в данном случае речи быть не может.

Таким образом, в своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа, а по вопросу о ее юридической природе в науке высказываются различные точки зрения.

Современные проблемы российского федерализма

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Конституция Российской Федерации 1993 года в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В статье 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

 В статье 5 Конституции  зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Как показала практика, закрепленные в главе 3 Конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.

Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным проблемам российского федерализма.

 

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

1. Симметричность и асимметричность  Российской Федерации;

2. Проблема разграничения  предметов ведения и полномочий;

3. Повышение роли Совета  Федерации в развитии федеративных  отношений;

4. Федеративное вмешательство  в права субъектов Федерации.

Первый и второй пункт можно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства.

По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным. Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.

Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.).

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе фактически будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о «вертикали» власти. Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:

1. Порядок разделения  Российской Федерации на семь  территориальных округов: Северо-Кавказский (центр – Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах. Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. По словам президента Российской Федерации В.В. Путина такое разделение служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти. В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов Федерации к стандарту Конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат Конституции РФ. В случае не выполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания. Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время.

2. «О порядке формирования  Совета Федерации Федерального  Собрания РФ». Суть сводится к  тому, что раньше в Совете Федерации  было два представителя от  региона – глава исполнительной  и законодательной властей. Теперь  их также два, но представители  законодательного и исполнительного  органов субъекта выбираются  законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые –  выбирают выборщики. Споры по  этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной  власти субъектов демонстративно  перестали посещать заседания  Совета Федерации. Однако, это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета Федерации.

3.Суть третьей и четвертой  части реформы заключается в  том, что президент Российской  Федерации может отстранить от  занимаемой должности главу исполнительной  власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран  народом, а не назначен президентом  РФ. Однако, для процедуры отстранения  необходимы существенные причины. Немного уравновешивает это положение  следующее: глава исполнительной  власти субъекта Федерации имеет  возможность отстранять от занимаемых  должностей выборных глав городов  и районов своего субъекта. Конечно, эти нововведения с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов Федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика (Александр Лебедь в Красноярском крае, Аман Тулеев в Кемеровской области и другие).

Так же важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов Федерации. Именно «степень» вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого.

 

2 ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОГО  ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Понятие федерального вмешательства, его принципы и природа

Любая федерация, хотя и состоит из отдельных государственных образований, представляет собой единое, целостное, союзное государство. Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей его полноты у союзного государства позволяет федеральной власти при необходимости осуществлять принудительные меры по отношению к членам федерации. Следовательно, как справедливо отмечается в научной литературе данные меры «определяются самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации».

Отсюда и правовая природа данного института, который берёт свое начало от федеративного устройства государства, направляя свою суть на предотвращение конфликтов между федерацией и субъектами в целях обеспечения государственного и правового единства государства.

Под федеральным вмешательством следует понимать конституционно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действия федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов населения, обеспечения государственного и правового единства государства.

Таким образом, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Действующим законодательством, в частности, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены две меры федерального вмешательства – роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» также предусматривается применение отдельных мер федерального вмешательства в отношении субъектов федерации - полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и введение особого управления территорией (ст.11).

Следовательно, нужно констатировать правовую регламентацию лишь отдельных мер федерального вмешательства и отсутствие специального закона, который бы всесторонне регулировал институт федерального вмешательства, «стал бы гарантией прав и Российской Федерации, и ее субъектов, так как каждая из сторон хорошо бы представляла свои возможности и последствия в связи с применением той или иной меры федерального вмешательства»

Роль федерального вмешательства при обеспечении территориальной целостности Российской Федерации

Для достижения целей устойчивого развития Российской Федерации необходимо решение многих задач в экономической, экологической, социальной сферах, в области науки, образования, безопасности, международных отношениях. В сфере развития федерализма и регионального развития в первую очередь стоят следующие задачи:

• укрепление государственности через совершенствование институтов государственной власти и общественных структур;

• демократизация и дебюрократизация структур государственной власти;

• совершенствование законодательства, прежде всего в сфере собственности;

• совершенствование законодательства и взаимоотношений между федеральными структурами, регионами и муниципалитетами.

В качестве одной из программ под название «Стратегия устойчивого развития России – XXI век» предусмотрено решение задачи «выявления и комплексного стратегического анализа угроз национальной безопасности…и территориального расчленения Российской Федерации.