Конституционная модель Федеративных отношений в России

Содержание

Введение

Российский конституционный процесс с трудом укладывается в линейную перспективу развития. Он имеет свои взлеты и падения, свои периоды прогрессивной эволюции и регресса, свои реформаторские планы и неудачные попытки их воплощения на практике. Современный этап конституционного развития с его трудностями и противоречиями продолжает правовую и политическую модернизацию страны. Становится особенно актуальным анализ политико-правовых проблем формирования российского конституционализма, его нормативных основ и опыта реализации конституционных положений.

Процесс осмысления специфики конституционной ситуации в России сталкивается с рядом теоретико-методологических проблем. Одной из которых можно назвать проблему реализации принципа федерализма как основополагающего из всех конституционных принципов. Ведь уже давно на протяжении последних лет российские конституционалисты ставят перед собой задачу пересмотреть вопрос о разграничении предметов ведения между некоторыми конкретными субъектами Российской Федерации, изменить их состав и статус.

Итак, тема курсовой работы – «Конституционная модель федеративных отношений в России». Вообще, этот вопрос на протяжении многих лет является темой для обсуждения большого количества историков, которые высказываются далеко не однозначно по поводу существования государства, его территориального расположения среди других государств, устройства и деления на различные иные административно – территориальные единицы, входящие в его состав, а также вопросы совершенствования федерализма, автономизации в современных унитарных государствах, конструирования рациональных отношений между центральной властью и регионами в едином политическом, социально-экономическом, правовом финансовом пространстве. И прежде всего потому, что сложные этнополитические процессы, ревнивое распределение прерогатив и сфер компетенции между властями разных уровней сочтены аналитиками едва ли не самыми взрывоопасными проблемами на рубеже двадцатого и двадцать первого столетий даже для вроде бы благополучных западных демократий. Особенно они актуальны для транзитивной, "переходной" России.

Эта тема очень актуальна в настоящее время, потому что именно в наши дни остро стоит вопрос о модели нашего государства, его статусе и роли входящих в него субъектов. Поэтому очень важно учесть его значимость, рассмотреть принципы, на которые основывается Российская Федерация как всеобъемлющая модель государства в целом, и охарактеризовать основные черты российской модели федерализма.

В настоящей работе исследуется модель нашего государства и правовой статус его субъектов в соответствии с Конституцией РФ. Работа написана на основе изучения законодательного и документального материала, периодической и современной литературы.

Цель курсовой работы: исследование конституционной модели нашего государства, а именно модели федерализма.

Задачи исследования:

- дать определение федерализму;

- рассмотреть конституционные  принципы российского федерализма;

- охарактеризовать основные  черты российской модели федерализма;

- проанализировать необходимые  правовые акты и различные  взгляды авторов на данную  проблематику;

- спрогнозировать ситуацию  реформирования данного вопроса на ближайшие годы;

- сделать вывод о целесообразности и эффективности проведенных реформ.

Так как в целом взаимоотношения между федерацией и ее субъектами развиваются противоречиво, а во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление, то эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права. И, только путем тщательного анализа политики «сверху - снизу» в современных условиях, делегировании некоторых полномочий субъектам Федерации, можно сделать вывод о значимости обсуждаемых на сегодняшний день вопросов по поводу реформирования некоторых федеральных законов, и даже внесении изменений в Конституцию РФ.

1. Природа российского федерализма: принципы и особенности

Приступая к анализу современного российского федерализма, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

Конституция Российской Федерации1 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм - это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально- государственному устройству, (что отличало советскую модель) ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Среди множества определений федерализма не всегда можно найти согласованность, по многим позициям они противоречивы, ряд вопросов остается без ответа. Каким образом происходит формирование федеративного государства - путем объединения членов федерации или, наоборот, путем раздела единого государства? Каким суверенитетом обладают субъекты федерации, если они вообще обладают им? Каков суверенитет союзного государства (или союза государств)? Каким образом разграничивается компетенция между федерацией и ее субъектами - федеральной конституцией, конституциями субъектов или на договорной основе? Какова степень единства государственной власти в федеративном государстве? Возможно ли одновременное функционирование нескольких уровней осуществления власти на одной территории? В чем заключаются гарантии автономности уровней правления? Какова целевая направленность и перспективы существования и развития федеративной формы государственного устройства?

Эти и другие проблемы федерализма находят разнообразные ответы у разных авторов, в различных доктринах, в практике разных государств. Поэтому федерализм предстает зачастую в виде самостоятельных «моделей», связанных друг с другом лишь тем, что они имеют некоторое отношение к государственному устройству.

Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире. Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация — это форма государства, а федерализм — это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства. В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare – объединять, укреплять союзом) 2 понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. С точки зрения современных конституционалистов, «…федерализм — это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства»3. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству.

Термин «федерализм» — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого термина «федерализм исследователи связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар4, один из наиболее авторитетных и известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных обязательств.

Следует также отметить, что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие «государство». Так, например, по мнению российского мыслителя И. Ильина, «... федерация возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств, которые стремятся объединиться»5.

Российский исследователь федерализма И.Б. Гоптарева полагает, что «...федерализм имеет достаточно оснований для того, чтобы его признать как одно из наиболее эффективных средств разрешения и управления социальными конфликтами, а также — трансформации их в менее тяжелое и менее острое состояние»6. По ее мнению, в самой природе федерализма заложен большой воспитательный потенциал, который при умелом его раскрытии может подготовить общество к рационально-прагматическому восприятию конфликтов. Федерализм как принцип общественных отношений может выступить в качестве «конструктора» (созидателя) взаимоотношений между отдельными социальными образованиями и государством и в значительной степени смягчить противостояния сторон, переводя конфликт в состояние состязательности и конкуренции.

В исследовании типологии разнообразных моделей федерализма хотелось отметить способ юридического закрепления основ федерации, каковым может быть федеральная конституция, договор федерации и ее субъектов или государств - будущих субъектов федерации между собой, конституция и договор одновременно. Основанием, руководствуясь которым, относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной или договорной моделям, является ответ на вопрос: в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации?

Конституционная федерация признается, если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией. Следовательно, какие бы то ни было изменения в основах федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должны учитываться положения о том, что некоторые республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Для определения действительного юридического статуса федерации и ее субъектов значение имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральной конституции, а не в каком-либо ином документе, что является отличительным признаком конституционной федерации.

Необходимым же формально - юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление основ ее статуса в федеративном договоре, т.е. договоре об образовании федеративного государства или о создании в его рамках нового субъекта федерации, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция. Следует отметить, что договорная федерация сама по себе - институт достаточно неустойчивый, что влечет кратковременность ее существования (по сравнению с федерацией конституционной). В настоящее время в мире вряд ли можно найти в чистом виде договорные федерации.

Наряду с перечисленными моделями федерализма также выделяется и третья - конституционно-договорная, которая включает в себя смешанные черты двух вышеперечисленных типологий.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. С учетом этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Дуалистический федерализм характеризуется строгой фиксированностью в конституции разделения функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. Суть дуалистического федерализма состоит в разделении власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления не зависели друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции7.

Необходимо также отметить, что в последнее время особое внимание исследователей стал привлекать вопрос симметрии и асимметрии в федеративном устройстве государства. В научный оборот был введен термин «асимметричный федерализм»8, которым стали обозначать федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах, и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов федерации с центральной властью. Появилась классификация федеративных государств на симметричные и асимметричные, при этом к числу первых относят федерации, состоящие лишь из однопорядковых и одностатусных частей с равным набором полномочий. Необходимо учитывать, что в чистом виде симметричные федерации существуют только в теории, на практике же в любом современном федеративном государстве встречаются элементы асимметрии.

Таким образом, проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий – субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметов ведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти. Однако процесс этот достаточно сложный и конфликтогенный, не в последнюю очередь из-за специфики российской асимметричной модели федерализма, который, в свою очередь, заключается в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями. И именно федеративная система по сравнению с унитарной имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. «Множество автономных элементов подобной системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся»9. Суть самоуправления выражается в расширении начал нецентрализации в разделении и осуществлении государственной власти по вертикали. Кооперация проявляется в развитии отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон федеративных отношений, возрастании значения договорных форм регулирования и согласительных процедур взаимодействия. А так как Российская Федерация является суверенным государством, обладает территориальной целостностью, высшей властью в отношении своей территории, имеет общие для всей федерации органы государственной власти, единую федеральную правовую систему, единые денежную и кредитную системы, то суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и гармоничное сообщество людей на всех  уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования.

Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство. Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Конституция РФ в ч.3 ст.5 закрепляет следующие принципы федеративного устройства России:

- государственная целостность Российской Федерации;

- единство системы государственной  власти в Российской Федерации;

- провозглашение равноправия  субъектов в Российской Федерации;

- равноправие и самоопределение  народов;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти его субъектов.

Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам10. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

Принцип единства системы государственной власти означает как общие основы построения органов государственной власти федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики. Он выражается, прежде всего, в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»11 к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Что касается же принципа провозглашения равноправия субъектов в Российской Федерации, то Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ  называет республики государствами, предоставляя им право иметь  свои конституции. Остальные субъекты  Российской Федерации вправе  иметь только уставы. Конституция  РФ (ст. 66) устанавливает, что устав  края, области, города федерального  значения, автономной области, автономного  округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего  субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия  конституций республик такого  ограничения не установлено - они  могут быть приняты и на  республиканском референдуме;

2) в соответствии со  ст. 68 Конституции РФ республики  вправе устанавливать свои государственные  языки. Такое право не предоставлено  автономной области и округам, также образованным по национальному  признаку;

3) республики в соответствии  с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации  от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве  Российской Федерации»12 вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции РФ  предусматривает, что автономные  округа могут входить в состав  края или области, то есть находиться  в составе иного субъекта Российской  Федерации. При этом территория  и население автономного округа  включаются в состав территории  и населения края или области;

5) практика заключения  двухсторонних соглашений о разграничении  предметов ведения и полномочий  между Российской Федерации и  субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не  со всеми субъектами Российской  Федерации и, таким образом, отношения  с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

Следующий принцип, провозгласивший право народов на самоопределение, является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов  Российской Федерации указывает нам на существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации, что предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность: законы  и иные нормативно-правовые акты  РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения  не могут передавать, исключать  или иным образом перераспределять  установленные Конституцией РФ  предметы ведения РФ и предметы  совместного ведения. Указанные  акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к  изменению конституционно-правового  статуса субъекта РФ, ущемлению  или утрате признаваемых и  гарантируемых Конституцией РФ  прав и свобод человека и  гражданина, нарушению государственной  целостности РФ и единств системы  государственной  власти в РФ;

2) верховенство Конституции  РФ и законов РФ: в случае  несоответствия положений договоров  и соглашений положениям Конституции  РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов  РФ при разграничении предметов  ведения и полномочий;

4) недопустимость ущемления  прав и интересов субъектов  РФ: при разграничении предметов  ведения и полномочий в отношении  одного из субъектов РФ недопустимо  ущемление прав и интересов  других субъектов РФ;

5) согласование интересов  федерации и интересов субъектов  РФ в процессе принятия федеральных  законов, законов субъектов РФ, заключения  договоров и соглашений;

6) добровольность заключения  договоров и соглашений;

7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов  ведения и полномочий решается  вопрос об обеспечении соответствующих  органов государственной власти  финансовыми, материально-техническими  и иными ресурсами, необходимыми  для осуществления указанными  органами своих полномочий;

8) гласность заключения  договоров и соглашений. Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий должны использоваться только лишь как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве, но не проводится в нем последовательно. Поэтому, принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором целесообразно обозначить в Конституции РФ, так как наряду с договорами формой разграничения предметов ведения и полномочий в российской практике являются соглашения, заключаемые сегодня между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов. Как свидетельствует практика, они связаны не только с передачей осуществления части полномочий (ст.78 Конституции РФ), но и урегулированием других вопросов. Поэтому представляется важным в действующем федеральном законодательстве, и предпочтительнее в самой Конституции РФ, обозначить различия между договором и соглашением. Возможно договор целесообразно было бы определить в качестве формы комплексного решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (распределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). Соглашение в таком случае логичным было бы обозначить как форму перераспределения отдельных полномочий, в конкретных сферах, по частным вопросам.

Так, одной из серьезных проблем, имеющих научно - практическую значимость, является идентификация предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ведь российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.

2. Институт федерального вмешательства: понятие и правовое регулирование

В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Процесс нарушения юридической субординации вследствие неисполнения законов Российской Федерации ее субъектами наиболее болезненно сказывается для государственного строительства, поэтому в нашей стране разработаны механизмы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации и ответственности их властей за подобное неисполнение. Ведь только за счет совместного осуществления Федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности происходит эффективное функционирование всего государства и обеспечивается его целостность.

Необходимость введения института федерального вмешательства определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны»13.

Обычно основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов Федерации четко закрепляются в Конституции. В Конституции же Российской Федерации подобные нормы отсутствуют. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80)14. Формы реализации института федерального вмешательства могут иметь место в рамках обычных и чрезвычайных форм контроля за действиями субъектов Федерации.