Обращения граждан. 5

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования системы обращений граждан не вызывает сомнений, приведем ее основные тезисы. 

1. Общеизвестно, что в демократическом правовом государстве  высшую значимость и ценность представляет человек.  Поэтому обеспечение и защита человеческих прав и свобод считаются фундаментальными государственными предназначениями в Российской Федерации. Одним из конституционных прав человека в нашей стране является право на обращение в органы государственной власти, которое закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации¹.

2. Конституции многих стран мира также провозглашают нормы международного права о защите прав и свобод человека. Развитие российского государства невозможно без соответствия внутреннего права общепринятым международным нормам. «При этом обращается серьезное внимание на обеспечение реальной возможности обжалования действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих права граждан, как на национальном, так и на межгосударственном уровне.»²

3. Активное формирование и становление в России правового государства невозможно без достижения информационной открытости деятельности структур государства и совершенствования обратной связи-диалога между гражданином и государством. Обязательность рассмотрения обращений граждан с возможностью обжалования принятого по ним решения, а также организация личного приема должностными лицами государственных органов без сомнения способствуют этому направлению государственной политики.

4. В связи с формированием системы электронного правительства в России особую актуальность представляют вопросы организации работы с обращениями граждан, направляемых через информационные системы общего пользования.³

5. Последним аспектом важности рассматриваемого вопроса обозначим основные категории научных ценностей социально-правового института обращений граждан:

- историческую, которая позволяет наиболее полно отобразить реальное состояние государственных и общественных отношений⁴;  

- статистическую, указывающую на тенденции динамического развития правовых отношений, по которым адресованы обращения граждан; 

- юридическую ценность как важнейшего из источников совершенствования правовых норм российского государства.

При подготовке работы использован ряд источников, к основным следует отнести 3 категории.

1. Главные нормативно-правовые акты:
• Конвенция государств-участников Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.⁵;
• Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года;
• Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"⁶;
• Глава 25 Гражданского процессуального кодекса РФ⁷. 

Без сомнения эти документы  определяют основные направления правового  регулирования деятельности по обработке  обращений граждан и свидетельствуют  в настоящее время о качественном состоянии отечественных процессов приема, рассмотрения и реагирования на предложения, заявления и жалобы граждан.

2. Научные работы – авторефераты диссертаций М.А. Миронова, «Обращения граждан как конституционно-правовой институт: проблемы реализации» и Л.А. Жеребцовой, «Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. – настоящее время)».

Назначением этих источников является рассмотрение и анализ рассматриваемых  явлений с целью выявления проблем и выработки обоснованных предложений для эффективного развития деятельности по обработке обращений граждан. При этом организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти в них рассматривается комплексно – с  документоведческих и архивоведческих позиций.⁸

3. Другие нормативно-правовые акты:

 – доклады Уполномоченного по правам человека Российской Федерации и Уполномоченных в субъектах РФ, не являющихся частями исполнительной власти (омбудсмены выступают в роли независимого от государства социально-правового института, главной целью которого является защита прав и свобод человека);

- Правила делопроизводства  в федеральных органах исполнительной  власти 2009 года, регламентирующие деятельность  по обороту обращений граждан; 

- Инструкция по работе  с обращениями граждан в Совете  Федерации Федерального собрания  Российской Федерации; 

- Инструкция «Об организации  рассмотрения обращений граждан  в органах Федеральной службы  безопасности Российской Федерации»;

- Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 г. № 478 «О  единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»⁹.

Документальные и технологические  аспекты делопроизводства в процессе обработки обращений граждан зависят от специфики области правоотношений, отраженных в обращении и входящих в компетенцию государственного органа (должностного лица), которому оно адресовано. Поэтому предметом исследования работы являются особенности процесса делопроизводства при приеме, рассмотрении и принятии решения по обращениям граждан, обозначенных в правовых регламентах различных государственных органов (должностных лиц).

Основными целями курсовой работы представляются:

• анализ нормативно-правовой базы института обращений граждан с указанием на тенденции развития и имеющиеся проблемы;
• рассмотрение примеров регламентов деятельности по приему, рассмотрению и реагированию на предложения, заявления и жалобы граждан с целью поиска решений по оптимизации их практического использования;
• обозначение особенностей современного отечественного делопроизводства в процессе рассмотрения обращений граждан.

1. Анализ содержания  основных нормативно-правовых актов,  регламентирующих процессы приема, рассмотрения и реагирования  на предложения, заявления и жалобы граждан.

К основным нормативно-правовым актам, регламентирующим порядок рассмотрения обращений граждан относятся:

• ратифицированные международные правовые акты;
• Конституция Российской Федерации;
• Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
• Гражданско-процессуальный кодекс.

В соответствии с п. 4  ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.»¹⁰

28 февраля 1996 г. согласно  распоряжению Президента России  № 66-рп-1996 г.¹¹   подписана Конвенция государств-участников Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и протоколы к ней. 

Обращения граждан по своей природе играют главным  образом роль правовой самозащиты при  нарушении личных прав и свобод, а также становятся инициативным документом для возникновения какого-либо правоотношения. Поэтому реализация права граждан на обращение обозначена в основополагающих документах российской государственности:

- ратифицированной Конвенции  государств-участников Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее – Конвенция);

- Конституции Российской  Федерации.

В ст. 34 Конвенции определяется, что жалобой от любого физического  лица, любой неправительственной  организации или любой группы частных лиц считается утверждение о том, что они «явились жертвами нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон их прав, признанных в настоящей Конвенции или в Протоколах к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права.»¹² 

В тексте Конституции  РФ нет определений  предложений, заявлений и жалоб граждан, но обозначаются  способы таких обращений. Так статья 33 основного закона гласит, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. 

В содержание Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Гражданско-процессуального кодекса РФ законодатель ввел подробные определения (правовые дефиниции) терминов, применяемых в процессе рассмотрения обращений граждан.

Так согласно ст.4 вышеуказанного закона:

1) обращение гражданина (далее – обращение) –  направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а  также устное обращение  гражданина  в  государственный  орган,   орган местного самоуправления;

2) предложение – рекомендация  гражданина по  совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного  самоуправления,  развитию  общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

3) заявление – просьба  гражданина о содействии в  реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

4) жалоба – просьба  гражданина о восстановлении  или  защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав,  свобод или законных интересов других лиц.¹³

Из текста ст. 3 Гражданско-процессуального  кодекса РФ (ГПК РФ) следует, что  заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством  о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов. А ст. 46 ГПК РФ регламентирует обращения в суд органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. При этом обращение в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть направлено в суд  независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя.¹⁴  То есть обращение может быть личным или исходить от иных субъектов права.

Также содержание ГПК  РФ регламентирует:

1. виды судебных жалоб: 

• кассационная  (содержание статей 336-348, 351, 361, 364);
• апелляционная (содержание статей 321-326, 328-334);
• частная (содержание статей 371-375, 331-338);
• надзорная (содержание статей  376-381);
• на действия судебного пристава (содержание статьи 441);

2. категории заявлений  в суд: 

• исковое (содержание статей 131-138);
• о повороте исполнения решения (содержание статей  443-445);
• об отводе (содержание статей  19-21);
• об отказе от иска (содержание статей  39, 173);
• об обеспечении доказательств (содержание статьи  65);
• об оспаривании решения, действия (бездействия) (содержание статей  254-257);
• о подложности документов (содержание статьи  186);
• о выдаче судебного приказа (содержание статей  123-126);
• о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам (содержание статей  394-396);
• по делам особого производства (содержание статей  266-274, 276-279, 281-285, 287-300, 302-305, 307-312, 314, 315).

Следует добавить, что Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» также определяет принципы правового регулирования процесса рассмотрения обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, к которым следует отнести:

1. верховенство соблюдения  прав человека, которое обеспечивается  государственной гарантией по  поддержке конституционного права  граждан, иностранных граждан  и лиц без гражданства на  обращение;

2. свобода, добровольность  и безвозмездная основа реализации права граждан на обращение;

3. запрет для авторов  обращений нарушения прав и  свобод других лиц;

4. возможности личного  приема граждан, а также направления  индивидуальных и коллективных  обращений;

5. нормативность процесса  рассмотрения обращений граждан в государственных органах – четкое определение порядка и условий при приеме, проверке и действий по окончании рассмотрения в соответствующих подзаконных актах, дополняющих гарантии, установленные Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

6. соблюдение прав  гражданина при рассмотрении  обращения: 

• представлять или истребовать дополнительные документы и материалы;
• знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения;
• получать письменный ответ на обращение;
• обжаловать решение, принятое на обращение;
• заявлять о прекращении рассмотрения обращения;

7. государственные гарантии  безопасности гражданина в связи  с его обращением:

• запрета преследования;
• неразглашения сведений о частной жизни лиц без их согласия.

8. возможность использования  информационных систем общего  пользования – рассмотрение обращений,  направляемых посредством электронного  документооборота, факсимильной связи  и иных средств осуществляется  в порядке, принятом для письменных обращений;

9. обязательность принятия  обращения к рассмотрению с  возможностью выезда на место;

10. особый порядок рассмотрения  отдельных обращений:

• оставление без ответа анонимных обращений;
• возврат жалоб на судебные решения;
• оставление без ответа и сообщение о недопустимости злоупотребления доверием при наличии в обращении нецензурных (оскорбительных) выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица (членов его семьи):
• оставление без рассмотрения обращений, неподдающихся прочтению;
• принятие решения о безосновательности очередного обращения и прекращения переписки в случае направления многократных письменных ответов на ранее направляемые обращения и отсутствия новых доводов и обстоятельств;
• невозможность направления ответа в случае наличия в нем конфиденциальных сведений;

11. установленный срок  рассмотрения обращения – 30 дней, за исключением случаев (сбор  и истребование дополнительных  материалов проверки и т.п.) продления  срока не более чем на 30 дней;

12. осуществление контроля  за соблюдением порядка рассмотрения обращений с целью принятия мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав,  свобод и законных интересов граждан;

13. право на возмещение  по решению суда убытков и  компенсацию морального вреда,  причиненных  незаконным  действием  (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения;

14. достоверность информации, содержащейся в обращении  - в  ст. 16 регламентирована возможность  взыскания по судебному решению расходов, понесенных в связи с рассмотрением, в случае указания в обращении заведомо ложных сведений.

2. Примеры определений  и требований, обозначенных в  действующем законодательстве о  порядке рассмотрений обращений  граждан. 

В подзаконных нормативно-правовых актах приводится более широкий спектр определений, регламентирующих деятельность по рассмотрению обращений граждан с учетом специфики деятельности государственного органа. 

2.1. Организация  обработки обращений граждан  в федеральных органах исполнительной власти.

В Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной  власти¹⁵ используются следующие определения:

• «документирование» – фиксация информации на материальных носителях в установленном порядке;
• «делопроизводство» – деятельность,  обеспечивающая    создание официальных документов и организацию работы с ними в федеральных органах исполнительной власти;
• «документ» – официальный  документ,  созданный   государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти;
• «документооборот» – движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения, помещения в дело и (или) отправки;
• «реквизит документа» – обязательный элемент оформления документа;
• «подлинник документа» – первый или единственный экземпляр документа;
• «копия документа» – документ, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа и его внешние признаки, не имеющий юридической силы;
• «регистрация документа» – присвоение документу  регистрационного номера и запись в установленном порядке сведений о документе;
• «номенклатура дел» – систематизированный перечень наименований дел, формируемых в федеральном органе исполнительной власти, с указанием сроков их хранения;
• «дело» – совокупность документов или отдельный документ, относящиеся к одному вопросу или участку  деятельности федерального органа исполнительной власти;
• «служба делопроизводства» – структурное подразделение федерального органа исполнительной власти, на которое возложены функции по  ведению делопроизводства, а также лица, ответственные за ведение делопроизводства в других структурных подразделениях федерального органа  исполнительной власти.

Обозначим основные требования к организации документооборота в части обработки обращений граждан в федеральном органе исполнительной власти.

1. В документообороте  федерального органа исполнительной  власти выделяются следующие документопотоки:

а) поступающая документация (входящая);

б) отправляемая документация (исходящая);

в) внутренняя документация.

2. Обращения, поступающие  в федеральный орган  исполнительной власти, проходят в службе делопроизводства  первичную   обработку, регистрацию, предварительное рассмотрение, передачу   руководству на рассмотрение, передаются исполнителям и после исполнения помещаются в дела.

3. Регистрация поступивших  документов осуществляется, как  правило, в день поступления,  создаваемых – в день подписания  или утверждения либо на следующий рабочий день.

4. Обращения граждан  регистрируются и формируются  в дела  отдельно от других документов федерального органа исполнительной власти.

5. Зарегистрированные  документы передаются службой  делопроизводства на рассмотрение  руководителю федерального органа исполнительной власти или по решению руководителя федерального органа исполнительной  власти иным должностным лицам федерального органа исполнительной  власти. Обращения с указаниями по исполнению передаются службой делопроизводства исполнителям.

6. Подлинник документа  направляется в структурное  подразделение федерального органа исполнительной власти, ответственное за исполнение документа. При наличии нескольких исполнителей подлинник  документа передается в структурное подразделение,  являющееся ответственным исполнителем, остальные подразделения получают копию документа.

7. Ответы на обращения  после их подписания руководителем  (заместителем руководителя) федерального органа исполнительной власти  передаются в службу делопроизводства для регистрации и отправки.

8. Служба делопроизводства  осуществляет проверку  правильности оформления документа, комплектности документа и соответствия количества экземпляров документа списку рассылки. Неправильно оформленные документы возвращаются исполнителю.

9. Ответы на обращения  подлежат отправке в день их  регистрации  или на следующий рабочий день.

10. В целях учета  и поиска документов в системе  электронного документооборота федерального органа исполнительной власти используются обязательные сведения о документах.

2.2. Регулирование  процесса по рассмотрению обращений  граждан в Совете Федерации  Федерального собрания Российской  Федерации.

В Инструкции по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации¹⁶ обозначены ряд специальных норм и определений. 

1.  Именные письменные обращения - обращения, адресованные должностным лицам Совета Федерации, членам Совета Федерации, временно не входящим в состав комитетов или комиссий Совета Федерации, помощникам членов Совета Федерации, работникам Аппарата Совета Федерации. При этом  именные письменные обращения, адресованные членам Совета Федерации, полномочия которых прекращены, возвращаются авторам без рассмотрения через Приемную Совета Федерации с указанием причины возврата.

2. Устные обращения  граждан – обращения, поступившие  на автоответчик телефонной справочной службы Совета Федерации, регистрируются и рассматриваются в порядке, предусмотренном для письменных обращений граждан.

3. Недопущение (прекращение)  личного приема при нахождении граждан в нетрезвом состоянии или в случае их грубого, агрессивного поведения. При этом может быть вызван сотрудник милиции, а информация о поведении гражданина отражается в карточке личного приема гражданина (регистрационной карточке), оформляемой работниками Приемной Совета Федерации по итогам личного приема гражданина.

4. Прием обращений  для сведения и учета в статистических  данных, информационных отчетах  и списание в дело с уведомлением  авторов письменных обращений: 

• не предполагающих ответа; 
• не содержащих конкретных предложений, заявлений или жалоб;
• не содержащих сведений о нарушенном праве гражданина (объединения граждан) и основанные на общих рассуждениях автора по проблемам внутренней и внешней политики государства; 
• не содержащих новой информации по вопросам, ранее уже поднятым этим автором, которые решены или не требуют дополнительного рассмотрения;
• связанных с рекламой товаров или услуг.

5. Признание очередного обращения Председателем Совета Федерации и другими должностными лицами безосновательным и принятие решения о прекращении с инициатором переписки в случаях, если: 

• автор неоднократно (более чем в двух письменных обращениях) использовал ненормативную лексику и выражения, оскорбляющие честь и достоинство других граждан;
• содержание письменного обращения носит сумбурный характер (обращение лишено смысла или написано неразборчиво);
• автору повторных письменных обращений неоднократно давались ответы и разъяснения по вопросам, затронутым в обращении;
• автор письменных обращений признан недееспособным в связи с поступившей официальной информацией в установленном законодательством Российской Федерации.