Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

ЛЕКЦИЯ 1

Общие положения государственного и муниципального управления

Понятие системы управления

В обыденной  жизни слово «управлять» означает: 1) направлять ход, движение кого-чего-нибудь; 2) руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь. В свою очередь, «управление» —это еще и деятельность органов государственной власти; совокупность приборов, посредством которых управляют ходом машины, механизма; крупное подразделение какого-нибудь учреждения, крупное административное учреждение.

Существуют  и следующие значения слова «руководить»:

1) направлять  чью-нибудь деятельность, быть во  главе чего-нибудь;

2) управлять,  заведовать. «Руководство» в данном  контексте — это:

а) направляющая деятельность руководителя;

б) руководители (собирательное понятие).

Для обозначения  государственного управления принят термин «government administration», для общественного управления — «public administration». Таким образом, в русском языке слову менеджмент соответствует понятие «управление» и, в еще большей степени — «руководство». Слову менеджер — понятия «руководитель», «управляющий», «управленец», «распорядитель».

В общем случае управление — элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности.

Социальное  управление есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей  в процессе труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности.

Социальное  управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, ассоциации, союзы, фирмы и т.д.).

Система — это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство. В соответствии со сложившимися взглядами в числе системных выделяют следующие основные принципы:

- целостности  — принципиальной несводимости  свойств системы к сумме свойств  составляющих ее элементов и  невыводимости из последних свойств целого; зависимость каждого элемента, свойства и отношения системы от его места, функций и т.д. внутри целого;

- структурности  — возможности описания системы  через установление структуры  (сети связей и отношений системы);

- обусловленности  поведения системы не столько  поведением ее отдельных элементов,  сколько свойствами ее структуры;

- взаимозависимости  системы и среды — система  формирует и проявляет свои  свойства в процессе взаимодействия  со средой;

- иерархичности  — каждый компонент системы  в свою очередь может рассматриваться  как система, а исследуемая  система представляет собой один  из компонентов более широкой  системы;

- множественности  описания каждой системы —  в силу принципиальной сложности  каждой системы ее адекватное  познание требует построения  множества различных моделей,  каждая из которых описывает  лишь определенный аспект системы.

Всякая система  управления представляет собой определенным образом организованную совокупность элементов, образующих единое целое, несводимое к свойствам отдельных элементов, в которой реализуются функции  управления. Самая общая модель системы  управления включает два основных элемента: субъект и объект управления. С  помощью сил и средств управления они оказывают друг на друга управленческое воздействие по каналам связи  (прямой и обратной), воспринимают воздействие  внешней среды, обеспечивая тем  самым функционирование (работоспособность) системы.

Субъектом управления в социальной системе является определенное должностное лицо или определенным образом организованная группа должностных лиц (орган, подразделение, коллегия, совет и т.п.), которые могут и должны в силу должностных обязанностей, данных полномочий или имеющихся договоренностей (согласия) оказывать управляющее воздействие на соответствующий объект управления.

Каждый субъект  управления деятельностью социальной системы, независимо от положения в  иерархии организационной структуры, является одновременно объектом управления системы более высокого уровня. Это  означает, что он должен не только воспринимать управляющее воздействие своего субъекта управления (руководителя, вышестоящего органа управления и т.д.), но и в свою очередь оказывать на него соответствующее воздействие (например, путем предоставления информации, необходимой для функционирования общей системы, корректировки решений и т.п.).

Объект  управления в социальной системе — должностное лицо, отдельный работник или коллектив (орган, подразделение), осуществляющие деятельность. Указанные объекты управления:

1) могут и  обязаны по своему должностному  положению или добровольному  согласию воспринимать управляющее  воздействие субъекта управления  и адекватно на него реагировать;

2) обладают  относительной самостоятельностью  в реализации управленческих  функций, решении служебных вопросов;

3) имеют четко  определенные (как правило, нормативно  закрепленные) организационные отношения  с субъектом управления, устойчивые  каналы прямой и обратной связи  с ним.

Распределение объектов управления между различными уровнями, звеньями управления и конкретными  должностными лицами осуществляется с  учетом сложности, важности, состояния  таких объектов; качеств и способностей управляющего субъекта; норм управляемости  и некоторых других факторов управления. При этом следует соблюдать общие  правила: у каждого объекта должен быть свой и желательно единственный субъект управления; у каждого  субъекта должен быть свой объект управления или их группа, объединяемая по каким-либо существенным признакам (территориальный, функциональный и т.п.); каждый субъект  и объект управления должны иметь  вполне определенный и точно очерченный перечень обязанностей, прав и ответственности  в сфере управления. Нарушение  этих правил приводит к параллелизму или дублированию.

Управленческое  воздействие — это любой вид взаимного воздействия  объекта и субъекта управления. Различают два его вида: управляющее воздействие и обратное воздействие. Управляющее воздействие — это воздействие субъекта управления на объект управления с целью изменения (сохранения) его состояния, поведения, действий. Обратное воздействие отражает, главным образом, реакцию объекта управления на управляющее воздействие его субъекта.

Силы  управления — это организованная на основе штатного расписания и профессионально-квалификационных характеристик совокупность работников, объединенных в аппарат управления, или отдельные, специально выделенные работники, на которых возложено выполнение определенных управленческих функций. Эта категория работников нуждается в углубленной управленческой подготовке и специализации с учетом характера выполняемых функций.

Средства  управления — любые физические объекты, позволяющие фиксировать и передавать управленческое воздействие, осуществлять прямую и обратную связь, обеспечивая тем самым эффективное функционирование системы управления. К ним относятся разного рода технические средства —главным образом средства вычислительной техники для накопления и обработки информации, современные средства связи, а также организационной техники (диктофоны, копировально-множительные аппараты и т.п.).

Наиболее  специфичное свойство социальной системы  —сверхаддитивность, т.е. прирост дополнительной энергии, превышающей сумму индивидуальных усилий ее участников. Речь идет «не только о повышении путем кооперации индивидуальной производительной силы, но и о создании новой производительной силы, которая по самой своей сущности есть массовая сила» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 337. 16). Источники появления такого рода «организационного эффекта» исследует бурно развивающееся научное направление, которое получило название «синергетика». Синергетика содержит, на первый взгляд, весьма необычные идеи и представления; ее основные положения можно характеризовать следующим образом.

1. Сложноорганизованным  системам нельзя навязывать пути  их развития. Необходимо понять, как способствовать их собственным  тенденциям развития, как выводить  системы на эти пути. В наиболее  общем плане важно понять законы  совместной жизни природы и  человечества, их эволюции. Проблема  управляемого развития принимает,  таким образом, формы проблемы  самоуправляемого развития.

2. Хаос может  выступать в качестве созидающего  начала, конструктивного механизма  эволюции, из хаоса собственными  силами может развиться новая  организация. Через хаос осуществляется  связь разных уровней организации.  В моменты неустойчивости малые  возмущения, флуктуации могут стать  источником формирования макроструктур.

3. Для сложных  систем, как правило, существует  несколько альтернативных путей  развития. Неединственность эволюционного пути, отсутствие жесткой предопределенности обусловливает возможность выбора путей дальнейшего развития, причем таких, которые устраивали бы человека и вместе с тем не являлись бы разрушительными для природы. Хотя путей эволюции и целей развития много, с выбором пути в точках ветвления (так называемых точках бифуркации), т.е. на определенных стадиях эволюции, проявляет себя некая предопределенность, преддетерминированность развертывания протекающих в системе процессов. Настоящее состояние системы определяется не только её прошлым, её историей, но и формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком.

4. Существуют  качественно иные, чем принято  считать, новые принципы суперпозиции, сборки сложного эволюционного  целого из частей, построения  сложных развивающихся структур  из простых. Объединение систем  не сводится к их простому  сложению: имеет место перекрытие  областей локализации структур  с дефектом энергии. Целое уже  не равно сумме частей. Понимание  общих принципов организации  эволюционного целого имеет большое  значение для выработки правильных  подходов к построению сложных  социальных, геополитических целостностей, к объединению стран, находящихся  на разных уровнях развития, в  мировое сообщество.

5. Методология  оперирования со сложными системами  и эффективного управления ими  предполагает, что главное — не  сила, а правильная  топологическая  конфигурация, архитектура воздействия  на сложную систему или среду.  Малые, но правильно организованные  и направленные, резонансные воздействия  на сложные системы чрезвычайно  эффективны.

6. Существуют  определенные закономерности и  условия протекания быстрых, лавинообразных  процессов и процессов нелинейного,  процессы в открытых нелинейных  средах, в частности, в среде  экономической, и какие существуют  требования, позволяющие избегать  вероятного распада сложных структур, в том числе вблизи моментов  максимального развития.

Человеческое  общество включает в себя множество  социальных систем (человеческих организаций) — государственных, общественных и  частных, коммерческих и некоммерческих и т.д. Организации — это важнейшая  форма социальной деятельности человека. Они действуют в сфере идеологии  и культуры, политики и экономики, науки и образования, медицины и  спорта, обороны и безопасности. Каждый человек связан с множеством организаций: в них он учится и  работает, отдыхает, общается, проводит досуг и лечится.

Любая человеческая организация представляет собой  весьма сложный и постоянно изменяющийся «живой» организм. Ее деятельность имеет самые различные аспекты  — стратегический и тактический, административно-правовой и технологический, информационный, психологический и  др. Это сложный конгломерат мотивов  и интересов составляющих ее людей  и групп, требующий увязки, координации  и управления.

От качества управления организациями во многом зависит результативность их деятельности, а значит успешность, эффективность  деятельности и качество жизни каждого  отдельного человека и человеческого  общества в целом. В свою очередь  эффективно управлять каждой отдельной  организацией и обществом в целом  невозможно без понимания сущности организаций, закономерностей их становления  и развития. Ключевым фактором и  важнейшим источником успешного  развития различного рода организаций  и общества в целом является научное  управление, компетентность и предприимчивость руководителя, профессионализм менеджеров, высокий уровень менеджмента  организации.

В соответствии с общепринятым пониманием, социальная организация в широком смысле характеризует способы упорядочения и регулирования действий отдельных  индивидов и социальных групп. Разнообразные  механизмы и формы социальной организации охватывают в том  или ином виде все уровни и сферы  взаимоотношений между людьми, выполняют  интегративную функцию и обеспечивают направляющее воздействие на поведение  и деятельность индивидов со стороны  социальной системы. Эти механизмы  через социализацию и усвоение индивидами норм и ценностей, господствующих в  данной социальной системе, создают  условия и предпосылки участия  людей в общественных отношениях, а через социальный контроль и  систему санкций влияют на индивида таким образом, чтобы направленность и характер выбираемых им действий не выходили за рамки допустимого  в данной системе.

В узком смысле социальная организация — это относительно автономная группа людей, ориентированная на достижение некоторой заранее фиксированной цели, реализация которой требует совместных и координированных действий.

Любая социальная организации представляет собой  одновременно:

- средство, создаваемое и используемое для достижения определенных целей в сфере человеческой жизни и деятельности (экономика, политика, культура, наука и т.д.), как инструмент для решения соответствующих выдвинутым целям задач;

- административную (формальную) систему (структуру) обезличенных связей и норм, в которой объективируется управленческая деятельность;

- сложившуюся  общность лиц, специфичную социальную микросреду,

представляющую  интерес с позиций управления. В основе выделения указанных  трех аспектов — специфичные свойства человеческой организации как социального  явления. Эти свойства находятся  в диалектическом единстве и лишь относительно самостоятельны. Организацию, в первом из указанных аспектов, как средство, создаваемое и используемое для достижения политических, экономических, социальных, религиозных, культурных или  иных целей, характеризует, прежде всего, информация о целях создания и  функционирования, задачах, выполняемых  функциях, области деятельности организации.

Цель и  подчиненные ей задачи организации  связываются с теми результатами, которые организация стремится  достигнуть. Так, извечным смыслом предпринимательской  деятельности является получение прибыли. Вместе с тем, все более широкое распространение получает мнение, что каждая коммерческая организация должна иметь определенные цели, отличные от получения прибыли, цели, которые оправдывают ее существование среди нас. В настоящее время на первый план все больше выдвигаются цели создания и развития ценностей корпоративной культуры, самовыражение и работа с полной самоотдачей в области бизнеса.

Организацию как административную систему (формальную структуру) обезличенных связей и норм характеризует, главным образом, информация о ее правовом положении (ее правовой связи с государством), об использовании  организацией чужого правового статуса, об организационной структуре, административных и культурных факторах, определяющих эту структуру, о принципах распределения  ролей между членами организации, о принципах и способах управления организацией, о ее связях и взаимных отношениях с другими организациями.

Важное значение для характеристики организации  как безличной структуры имеет  информация об ее взаимоотношениях с  другими организациями. Интерес  представляет следующая информация о межорганизационных связях и отношениях: сам факт наличия отношений; категория организации, с которой установлена связь или складываются определенные отношения; вид и характер установленных связей и сложившихся отношений между организациями; причины, условия и обстоятельства формирования, установления, закрепления и прекращения отношений между организациями.

Сущность  государственного и муниципального управления

В современной  науке и практике существуют различные  подходы к пониманию места  и роли государства в общественной жизни. В этих подходах отражается различие в представлениях об основной направленности его деятельности, о соотношении  государства и общества, государства  и отдельного гражданина. То или  иное понимание государства, закрепившись в сознании больших масс людей, проецируется в их практической деятельности на все институты государственной  власти, государственный аппарат, государственную  службу.

Наиболее  широко распространено юридическое понимание государства как оружия подавления, института власти, политической структуры. Это понимание прививается людям со школьной скамьи, из него исходят ученые и практики при анализе общественной жизни, проектировании государственных институтов. Вместе с тем, такое понимание государства является результатом его извращения на различных исторических этапах социальными группами, классами и т.д., захватившими власть, для обоснования перед населением творимого ими произвола. Оно прямо противоречит всем дальнейшим утверждениям о созидательной и гармонизирующей роли государства, делает бессмысленными различного рода этические кодексы государственной службы. Такой подход разделяет и противопоставляет государство и общество, государство и гражданина, оправдывает на современном этапе деятельность отдельных государственных чиновников и попытки использования государственного аппарата в интересах олигархических групп. Следствием этого зауженного и даже искаженного понимания государства являются коррупция, волокита и иные уродливые явления на практике.

Вместе с  тем более правильным было бы говорить о государстве как о форме и способе организации жизни людей. Подтверждением этого служит тот факт, что государство, как общественный феномен, возникло недавно — по меркам существования человечества на Земле (на различных территориях в разное время) — как следствие утраченной способности общества к самоорганизации. Известны и иные формы организации жизни людей, например, родоплеменная. При таком подходе акцент делается на организующей, структурирующей роли государства. Оно позволяет обосновывать функции государства, структуру государственного аппарата, концепцию государственной службы, действующих в интересах народа, ориентированные на гармонизацию общественной жизни.

Общепризнанными признаками государства являются: наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством; определенная территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства. Известны следующие основные исторические типы государства: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и современное. Основное назначение государства — в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Государство функционирует на основе общественного  договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет  на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и  правил всеми членами общества, находит  оптимальное сочетание прав и  обязанностей при приоритете общих  духовных ценностей. Среди всех видов  управления государственное управление занимает  особое место, что обусловлено  его основными свойствами:

1. В государственном  управлении его управляющее воздействие  опирается на государственную  власть. Определяющее влияние на  характер взаимодействий, осуществляемых  данным видом управления, оказывает  его субъект — государство.

2. Государство  посредством законодательства устанавливает  основные, общие, типовые правила  (нормы) поведения людей во  всех сферах жизни общества  и обеспечивает их соблюдение  своей властной силой.

3. Государство,  будучи сложным (по элементарному  составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая  в качестве субъекта управления, придает государственному управлению  свойство системности. Его наличие  придает государственному управлению  необходимые целеустремленность, субординацию, согласованность, координацию, а  также рациональность и эффективность.

Таким образом, государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление одновременно зависит от других видов социального управления. Определяющим фактором обеспечения рациональности, целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления, выступает социальность, иначе говоря, ориентация государственного управления на общественные запросы и ожидания, реальное бытие людей. Государственное управление осуществляется в масштабе всего общества. Оно призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию необходимых условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности. Принципиальными при этом являются следующие положения:

- правильное  определение места и роли той  или иной деятельности в удовлетворении  общественных, коллективных и индивидуальных  потребностей;

- установление  равенства условий для подобных  по смыслу и трудозатратам  видов деятельности;

- обеспечение  устойчивости, надежности, практичности  условий деятельности посредством  ее правовой регламентации.

Государственное управление, с одной стороны, субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой — объективно, наполнено  объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и  процесс). Управляемым объектом является деятельность людей по производству материальных и духовных продуктов  и социальных условий жизни. При  всей значимости субъекта государственного управления, первичными, ведущими являются управляемые объекты, которые имеют  четко выраженные, хотя и не всегда осознаваемые интересы.

Анализ российского  и зарубежного опыта показывает, что структура государственных  органов может быть эффективной  и устойчивой, если ее подкрепляет система местного управления и самоуправления. Дело в том, что практически все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди в большинстве своем оценивают государственное управление, государственную политику главным образом через призму удовлетворения своих жизненных потребностей, состояния продовольственного рынка, жилищных условий, обеспеченности теплом, электроэнергией, общественного порядка, благоустройства микрорайона и т.д.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего главным — обязательностью  его решений для населения  муниципального образования. Вместе с  тем самоуправление — власть, действующая  в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной  власти. Самоуправление возможно лишь в том случае, когда строго определены предметы его ведения, т.е. часть  общественных дел, которыми оно занимается. Государство, с одной стороны, позволяет  органам местного самоуправления исполнять  часть общественных дел самостоятельно, а с другой — возлагает на них  исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными  контактами с населением (социальное обеспечение и др.). Для реализации полномочий по этим предметам ведения  местное самоуправление имеет собственные  ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

Муниципальная власть требует обязательного наличия  представительства населения, т.е. она  является выборной. Муниципальное хозяйство  носит и черты частного, поскольку  выступает на рынке как самостоятельный  и равноправный субъект хозяйственной  деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему  землей, финансовыми ресурсами, иными  видами собственности. В то же время  органы местного самоуправления должны использовать эти ресурсы для  выполнения возложенных на них общественных функций в интересах всех жителей  муниципального образования. Жители являются одновременно заказчиками услуг, оказываемых  органами местного самоуправления по их поручению, и коллективными собственниками муниципального имущества.

Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на удовлетворение общественных интересов  и осуществляемую в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Государственное и муниципальное управление с  точки зрения теории и практики это:

- умение  добиться высоких общественных  целей, используя труд, интеллект,  мотивы поведения других людей;

- вид деятельности  по руководству людьми и организациями;

- специфичная  область человеческого знания, помогающего  осуществлять эту деятельность;

- определенная  категория государственных служащих, социальный слой тех, кто осуществляет  работу по управлению;

- специфичный  вид трудовой деятельности;

- комплекс  форм и методов, посредством  которых осуществляется согласованная  деятельность работников в процессе  совместного труда, это необходимое  условие их функционирования.

Функции менеджера  государственного и муниципального управления состоят не только и не столько в решении текущих  организационных вопросов. Это, прежде всего:

- анализ, оценка  и прогнозирование развития политических  и социально-экономических процессов;

- объективное  информирование высшего руководства  страны, министров, представительных  органов, глав администраций о  положении дел на вверенном  им участке;

- оказание  консалтинговых услуг политикам  на основе анализа информации  и оценки альтернативных вариантов  возможных решений;

- проведение  в жизнь принятых официальными  властями законов, решений и  постановлений;

- обеспечение высокой результативности государственного и муниципального управления;

- отчетность  структур государственного и  муниципального управления перед  вышестоящими должностными лицами  и соответствующими представительными  органами, прежде всего, по вопросам  социальной и экономической эффективности.

Задача повышения  уровня государственного и муниципального управления является по истине комплексной  и требует усилий не только и не столько тех лиц, которые действуют  в рамках государственной службы.

Определяющую  роль в этом играет политическая система общества, которая призвана найти, воспитать, взрастить, обучить, испытать и привести на политические государственные должности людей действительно высоких нравственных, человеческих качеств. Исключительно важное значение имеют семья, а также образовательная система, которые призваны формировать у подрастающего поколения правильное мировоззрение, а также понимание значения государственного и муниципального управления не только для страны в целом, но и для каждого человека в отдельности.