Организация бюджетного процесса в муниципальном образовании в 2011 году

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Актуальность выбранной  темы обусловлена тем, что в формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав — государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Для решения грандиозных  целей, стоящих сейчас перед Россией, требует особых подходов к совершенствованию всей системы государственного управления, которая должна быть ориентирована на реальные результаты. Согласно   Президенту РФ, «эти подходы должны стать основой функционирования не только государственного управления, но и всей бюджетной сферы и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления… И потому совершенствованием деятельности этой системы, составляющей каркас всего государства, необходимо заниматься повседневно и целенаправленно»¹. Эффективное и ответственное управление общественными финансами является ключевым элементом любой национальной экономики, обеспечивающим стабильные и благоприятные условия для устойчивого развития и повышения благосостояния  граждан страны. Значимость проблемы эффективного и ответственного управления общественными финансами стала общепризнанной в условиях глобализации, которая создает новые риски за счет воздействия на общественные финансы резких изменений цен на сырьевые товары, климатических изменений и стихийных бедствий, базовых демографических тенденций, повышающих требования к пенсионному обеспечению, социальной поддержке и здравоохранению, растущей взаимозависимости систем налогообложения.

Объект исследования – бюджетный процесс муниципального образования «город Магадан».

Предмет исследования: особенности  бюджетного процесса муниципального образования  «город Магадан».

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

1.1. Экономическая сущность бюджетного процесса

Бюджет и государственная  бюджетная система в целом являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения ВНП и национального дохода. Бюджет государства представляет собой ключевой элемент любой национальной экономики и благосостояния населения, необходимый для выполнения государством своих функций, эффективного экономического развития, как на национальном, так и на глобальном уровне.

В развитие традиционного  представления о бюджетном процессе как выполнении процедур составления, рассмотрения и утверждения, исполнения, контроля исполнения бюджета, в работе отмечается, что динамично развивающиеся в процессе реформ финансовые отношения требуют более четкого структурирования и формализации бюджетных процедур в целях оптимизации бюджетных издержек по предоставлению муниципальных услуг при условии сохранения и роста их качества и объема.

Наиболее сложным в  понимании всех значимых структурных  элементов бюджетного процесса является логическое и последовательное структурирование сфер и звеньев механизма, обеспечивающего его практическую реализацию на муниципальном уровне. Авторское видение этого вопроса заключается в том, что он представляет собой сложную систему, включающую в себя не только финансовую, но и организационную, институциональную и правовую структуры.

Институциональная структура  бюджетного процесса представляет собой  совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и  модифицируя формы проявления.В  рамках институциональной структуры бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходами, расходами бюджетов, межбюджетными отношениями) при выполнении функций управления (планирования, регулирования, учета, анализа, контроля) с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Правовая структура  бюджетного процесса отражает регламентированные нормами этого права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета².

Для полноценной характеристики бюджетного цикла необходимо уточнить состав стадий бюджетного процесса, а  именно первую стадию составление проекта  бюджета расширить и назвать  ее "бюджетное планирование и составление проекта бюджета"; четвертую стадию "анализ и контроль исполнения бюджета" также необходимо расширить, так как контрольные мероприятия реализуются на всех этапах бюджетного цикла, а не только в процессе исполнения бюджета, поэтому ее правильно назвать "бюджетный контроль"; кроме того в качестве самостоятельной и дополнительной необходимо выделить четвертую стадию бюджетного процесса - "составление и утверждение отчета об исполнении бюджета". В таком случае контрольные процедуры становятся пятой стадией бюджетного процесса.

Таким образом, на современном  этапе бюджетный процесс реализуется  в пять основных стадий:

1) бюджетное планирование  и составление проекта бюджета; 

2) рассмотрение, согласование  и утверждение проекта бюджета; 

3) исполнение бюджета;

4) составление и утверждение  отчета об исполнении бюджета; 

5) бюджетный контроль.

1.2. Проблемы бюджетного  процесса муниципального образования

Воздействие финансово-правовых актов на деятельность субъектов  бюджетных отношений в целом  обеспечивает единство формы и содержания бюджетного процесса. В работе сформированы в единый комплекс основы финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса (участники и их полномочия, принципы организации, документы, на основе которых составляется проект бюджета, показатели бюджета, этапы составления проекта бюджета).

Основными недостатками и типичными нарушениями в  области организации бюджетных  процедур на местном уровне являются: отсутствие Положения о бюджетном  процессе в муниципальном образовании; составлением проекта местного бюджета занимается представительный орган муниципального образования; нормативные акты органов местного самоуправления не регламентируют сроки и порядок внесения проекта постановления о бюджете на очередной финансовый год; отсутствует полный пакет документов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ; не соблюдаются требования Бюджетного кодекса РФ, регулирующие вопросы формирования резервных фондов; финансируются расходы, не связанные с предметами ведения муниципальных образований; бюджеты муниципальных образований нередко вообще не публикуются либо публикуются частично, не в полном объеме, как и отчеты об их исполнении; не всегда соблюдается установленный порядок изменения бюджетных ассигнований; не соблюдается установленный порядок расходования бюджетных средств; отсутствует механизм реального контроля за исполнением местного бюджета; бюджетный процесс на уровне муниципальных образований характеризуется крайне низкой прозрачностью.

С целью более качественного  составления проекта местного бюджета и получения от других уровней бюджета всех необходимых данных для бюджетного планирования предлагается скорректировать сроки представления бюджетов на рассмотрение следующим образом: федеральный бюджет - до 26 августа (без изменений); бюджет субъекта РФ - до 15 сентября (на месяц раньше установленного); бюджет муниципального района и городского округа - до 15 октября (на месяц раньше установленного); бюджеты городских и сельских поселений - до 15 ноября.

Для организации рациональной процедуры рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения и общих подходов к муниципальному бюджетному процессу в регионе на уровне субъекта РФ необходимо установить рамочные сроки действия и условия, предшествующие процессу составления проекта местного бюджета:

- не позднее чем за 5 месяцев до внесения проекта бюджета в представительный орган разрабатываются и одобряются основные показатели прогноза социально-экономического развития и прогноза доходов бюджета;

- не позднее, чем за 3 месяца до внесения проекта бюджета в представительный орган принимаются основные характеристики проекта бюджета, определяется объем расходов на исполнение действующих обязательств и принимаются решения по объему и распределению расходов на исполнение принимаемых обязательств;

- не позднее, чем за 2 месяца до внесения проекта бюджета в представительный орган завершается распределение между главными распорядителями бюджетных средств (между группами главных распорядителей бюджетных средств) предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- не позднее, чем за 1 месяц до внесения проекта бюджета в представительный орган завершается распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов и группам, статьям и подстатьям операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов; завершаются расчеты межбюджетных трансфертов и иных показателей проекта бюджета, формирование приложений к проекту решения о бюджете, а также при необходимости уточняется прогноз социально-экономического развития, основные характеристики проекта бюджета и осуществляется согласование иных вопросов подготовки проекта решения о бюджете.

Анализ структуры доходов  МО подтверждает, что в последние  годы усилилась тенденция к увеличению зависимости местных бюджетов от финансовой помощи субъектов РФ (таблица 1.1).

Таблица 1.1

Динамика изменения  доли доходов местных бюджетов в  РФ в 2008-2010 гг., %

На основании доли собственных доходов в доходах  местных бюджетов как показателя степени их фискальной автономии  можно судить о тенденциях к централизации  доходов в бюджетной сфере и межбюджетных отношениях и о том, что местные бюджеты выполняют государственные полномочия на средства вышестоящих бюджетов и полностью финансово зависимы от них.

2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОЙ  ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ  «ГОРОД МАГАДАН» ЗА 2010-2011 гг.

2.1. Краткая характеристика  муниципального образования «город  Магадан»

Город Магадан основан  в 1939 году, расположен в северной части  Охотского моря, имеет выход в  бухты Нагаева и Гертнера, является административным центром субъекта Российской Федерации - Магаданской области, находится на северо-востоке Российской Федерации, входит в Дальневосточный федеральный округ. Город Магадан является городским поселением, наделенным законом Магаданской области статусом городского округа. Глава городского округа - мэр города Магадана - является высшим должностным лицом городского округа, избирается на муниципальных выборах сроком на пять лет.

Численность города в 1990-е  годы сократилась в результате оттока населения почти на треть; в настоящее  время на территории округа площадью 1,2 тыс. кв. км проживает столько же, сколько в начале 1970-х годов (около 107 тысяч человек). Расстояние от г. Магадана до Москвы составляет 7110 км.

Магадан - важный торговый, транспортный, центр региональных услуг  и снабжения. В бухте Нагаева размещается крупнейший морской торговый порт на северо-востоке России, который с помощью ледоколов остается открытым круглый год. От бухты Нагаево в начале тридцатых годов была проложена автодорога федерального значения "Колыма", протяженностью свыше тысячи километров, проходящая через районы добычи золота до Республики Саха (Якутия), с которой у территории имеются разносторонние экономические и культурные связи. В городе имеется аэропорт для внутрироссийских и международных авиалиний.

Город располагает сетью объектов жилищно-коммунального хозяйства, инженерной инфраструктуры, предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, областных и муниципальных учреждений культуры, образования и здравоохранения.

В Магадане сосредоточены городские, региональные, федеральные службы. Сектор государственного и муниципального управления - крупнейший работодатель городской экономики. Совокупно федеральные, региональные и муниципальные служащие составляют около трети всех занятых в городской экономике.

Научный потенциал города представляют Северо-Восточный комплексный  научно-исследовательский институт. Институт биологических проблем  Севера ДВО РАН, лаборатории ВНИИ золота и редких металлов. Магаданский  зональный научно-исследовательский  институт сельского хозяйства Северо-востока, Международный научно-исследовательский центр "Арктика", отделение Тихоокеанского научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии.

2.2.  Анализ деятельности департамента финансов администрации Магаданской области за 2010 год

Реализация стоящих  задач бюджетной и антикризисной  политики области непосредственно  определила в отчетном году приоритетные направления работы департамента финансов администрации Магаданской области (далее – департамент). Основной блок мероприятий для решения стоящих задач был направлен на организацию работы по формированию и исполнению областного бюджета, совершенствованию бюджетной системы и межбюджетных отношений в области, оптимизации и повышению эффективности и результативности бюджетных расходов, контролю за соблюдением бюджетного законодательства.

Несмотря на кризисную  ситуацию в 2010 году областной бюджет исполнен по доходам на 103,7 процентов (план 16 432 301,7 тыс.рублей факт 17 045 000,0 тыс.рублей), по расходам на 96,8 процента план 17 118 632,9 тыс.рублей факт 16 577 505,9 тыс.рублей). По налоговым и неналоговым доходам областной бюджет исполнен в сумме 6 127 817,1 тыс. рублей, что составляет 110,6% годовых назначений (5 542 849,2 тыс. рублей), по сравнению с 2009 годом поступление собственных доходов выросло на 986 115,1 тыс. рублей или 119,2%.

При планируемом дефиците в сумме 686 331,2 тыс.рублей по результатам  года определился профицит в размере 467 494,1 тыс.рублей за счет перевыполнения плана по собственным доходам и оптимизации, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

В рамках составления, рассмотрения и утверждения бюджетов проведены  следующие основные мероприятия:

1. Создана необходимая  нормативная база для составления  и рассмотрения областного бюджета.

2. Подготовлены следующие  основополагающие нормативные правовые  акты:

законопроекты: «О внесении изменений в Закон Магаданской области «О бюджетном процессе в Магаданской области», «О внесении изменений в Закон Магаданской области «О межбюджетных отношениях в Магаданской области»; «Об отдельных мерах по реализации Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;  

проект постановлений администрации  области «Об утверждении среднесрочного финансового плана Магаданской  области на 2011-2013 годы»;

проект постановлений  администрации области «Об утверждении  плана мероприятий по реформированию региональных финансов Магаданской области на 2010-2011 годы;

На совещаниях и коллегии департамента рассматривались основные подходы, вопросы и проблемы по формированию областного бюджета на 2011 год. Организовано тесное взаимодействие с главными распорядителями  средств областного бюджета (далее – ГРБС), главными администраторами доходов по подготовке и представлению необходимых сведений, расчетов и документов для формирования областного бюджета.

Проведено согласование всех необходимых исходных данных для  расчетов межбюджетных трансфертов на 2011 с Министерством финансов Российской Федерации, федеральными министерствами и агентствами, с муниципальными образованиями области.

В установленный срок подготовлены среднесрочный финансовый план на 2011-2013 годы и проект закона Магаданской области «Об областном бюджете на 2011 год» с необходимым пакетом документов к нему.

В 2010 году деятельность департамента была направлена на максимальное привлечение  текущих платежей в областной  и местные бюджеты области, участию  в работе по снижению реальной задолженности, а также изыскания резервов областного и местных бюджетов.

Проводилась ежедекадная  оперативная информация о поступлении  налоговых и неналоговых доходов  в областной и местные бюджеты.

В целях осуществления  контроля за процессом формирования собственной доходной части областного бюджета, безусловного исполнения областного бюджета по собственным доходам в 2010 году, повышения эффективности работы комиссии при губернаторе Магаданской области по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины департаментом были разработаны контрольные показатели органам исполнительной власти Магаданской области по мобилизации налоговых и неналоговых доходов в областной бюджет на 2010 год (постановление губернатора Магаданской области от 19.03.2010 № 29-п «О мерах по реализации Закона Магаданской области «Об областном бюджете на 2010 год»). Ежеквартально проводился анализ выполнения органами исполнительной власти Магаданской области установленных контрольных показателей по мобилизации налоговых и неналоговых доходов в областной бюджет на 2010 год.

На постоянной основе осуществлялось взаимодействие с Управлением  ФНС России по Магаданской области, администраторами неналоговых доходов  и муниципальными образованиями  области по обеспечению поступлений  доходов в консолидированный бюджет области и взысканию задолженности. 
В прошедшем году департаментом готовились заседания комиссии при губернаторе Магаданской области по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины и заседания рабочей группы комиссии по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины. В 2010 году на заседаниях постоянной комиссии при губернаторе Магаданской области по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины и рабочей группы комиссии по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины в рамках обеспечения согласованных действий областных органов исполнительной власти и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти рассматривались вопросы о причинах невыполнения плана поступлений по отдельным видам налогов и вырабатывались меры, направленные на увеличение доходов областного и местных бюджетов от поступления текущих налогов, сборов, других обязательных платежей и погашения задолженности. Кроме того, рассматривалось финансовое состояние организаций топливно-энергетического комплекса, заслушивали Управление Федеральной службы судебных приставов России по Магаданской области, Управление Федеральной налоговой службы России по Магаданской области, с отчетом о мобилизации доходов в консолидированный бюджет Магаданской области³.

Департаментом в 2010 году разработаны следующие нормативные правовые акты:

приказ департамента финансов администрации Магаданской  области от 21.09.2010 № 49 «Об утверждении  Административного регламента по исполнению департаментом финансов администрации  Магаданской области государственной функции «Предоставление бюджетных кредитов»;

постановлений администрации  Магаданской области от 25.03.2010 № 135-па «Об утверждении Порядка  проведения реструктуризации задолженности  по бюджетным кредитам, выданным бюджетам муниципальных образований Магаданской области из областного бюджета в 2009 году»;

постановлений администрации  Магаданской области от 08.04.2010 № 182-па «О списании 50% задолженности по пеням, исчисленным по состоянию  на дату принятия решения о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, выданным из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Магаданской области до 01 января 2008 года».

Департаментом осуществлялся  учёт долговых обязательств Магаданской  области и контроль за своевременным  их исполнением, результаты которых регулярно направлялись в администрацию области и Министерство финансов Российской Федерации.

2.3. Анализ бюджетного  процесса муниципального образования  «город Магадан» за 2011 гг.

Органы местного самоуправления города Магадана обеспечивают сбалансированность местного бюджета и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местного бюджета, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств городского округа.

Доходы бюджета города Магадана формируются за счет собственных  доходов и отчислений от федеральных  и региональных (областных) регулирующих налогов и сборов, других доходов, в безвозмездном и безвозвратном порядке поступающих в соответствии с законодательством Российской Федерации и Магаданской области, решениями Магаданской городской Думы в распоряжение органов местного самоуправления.

Бюджетные правоотношения в городе Магадане регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, решениями Магаданской городской Думы о бюджетах города Магадана, иными федеральными законами, законами Магаданской области и муниципальными правовыми актами Магаданской городской Думы, регулирующими бюджетные правоотношения.

Муниципальные правовые акты Магаданской городской Думы, предусмотренные частью первой настоящей  статьи, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации, федеральным  законам, законам Магаданской области.

Решения Магаданской  городской Думы о бюджете города Магадана подлежат официальному опубликованию не позднее чем через 10 дней после их подписания в установленном порядке.

 Бюджетные полномочия органов местного самоуправления города Магадана в области регулирования бюджетных правоотношений

Органы местного самоуправления города Магадана в соответствии с  Бюджетным кодексом Российской Федерации  и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка  составления и рассмотрения проекта  бюджета города Магадана, утверждения и исполнения бюджета города Магадана, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета города Магадана;

- составление и рассмотрение  проекта бюджета города Магадана, утверждение и исполнение бюджета города Магадана, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета;

- установление и исполнение  расходных обязательств города  Магадана;

- осуществление муниципальных  заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

- установление, детализация  и определение порядка применения  бюджетной классификации Российской  Федерации в части, относящейся  к бюджету города Магадана;

- в случае и порядке,  предусмотренных Бюджетным кодексом  Российской Федерации и иными  федеральными законами, установление  ответственности за нарушение  муниципальных правовых актов  по вопросам регулирования бюджетных  правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Бюджет города Магадана разрабатывается и утверждается в форме решения Магаданской  городской Думы.

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Бюджет города Магадана предназначен для исполнения расходных  обязательств города Магадана.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования  и расходования денежных средств  для исполнения расходных обязательств не допускается.

В бюджете города Магадана в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно  предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств города Магадана, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств города Магадана, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет города Магадана составляется, утверждается и исполняется  в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации.

Бюджетное устройство города Магадана основано на принципах единства бюджетной системы, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы, самостоятельности бюджета, равенства бюджетных прав, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, сбалансированности бюджета, результативности и эффективности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, прозрачности (открытости), достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы, в соответствии со статьями 29 - 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доходы бюджета города Магадана образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных поступлений.

К налоговым доходам  бюджета города Магадана относятся:

- налоговые доходы  от местных налогов и сборов, определенные пунктом 1 статьи 61.2 Бюджетного кодекса Российской  Федерации, установленные Магаданской городской Думой;

- налоговые доходы  от федеральных и региональных  налогов и сборов, в том числе  налогов, предусмотренных специальными  налоговыми режимами, передаваемые  в порядке, установленном пунктами 2, 3 статьи 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К неналоговым доходам  относятся доходы, зачисляемые в  бюджет города Магадана в соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К безвозмездным поступлениям относятся перечисления в виде:

- дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- субсидии из других  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации (межбюджетные субсидии);

- субвенции из федерального  бюджета и (или) из бюджетов  субъектов Российской Федерации;

- иные межбюджетные  трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездные поступления  от физических и юридических  лиц, международных организаций  и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы от использования  имущества, находящегося в муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета города Магадана и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета города Магадана с учетом положений пункта 3 настоящей статьи.

Доходы бюджета города Магадана формируются в соответствии с бюджетным законодательством  Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.