Организация и планирование работы местной администрации

АНО ВПО Центросоюза РФ

«Российский университет кооперации»

Чебоксарский кооперативный институт (филиал)

Дисциплина «Система государственного и муниципального управления».

Тема «Организация и планирование работы местной администрации».

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Местная администрация - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления и как область практической деятельности местная администрация появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого местная администрация имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система местного самоуправления находится в современной России на стадии становления. 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Практическая реализация Закона с 2009 года. В Закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы.

Таким образом, целью работы является рассмотрение организации и планирования работы местной администрации в контексте нового законодательства о местном самоуправлении. Для достижения цели необходимо последовательно решить следующие задачи:

- определить роль и значение организации и планирования работы местной администрации;

- рассмотреть систему организации и планирования работы местной администрации;

- охарактеризовать направления повышения совершенствования организации и планирования работы местной администрации.

Объектом исследования являются организация и планирование работы местной администрации в системе органов муниципального управления. Предмет исследования – теоретико-методологические основы институционализации развития местного самоуправления в России и ее субъектах.

Методологической основой работы явилось использование литературных источников отечественных авторов, материалы периодической печати, специальная литература.

Поставленные цели и задачи, а также методология исследования определили следующую структуру курсовой работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 28 наименований и 3 приложений. Работа изложена на 35 страницах.

1. РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЛАНИРОВАНИЯ РАБОТЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Согласно ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, данный Закон о местном самоуправлении, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними и иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты[1].

Местная администрация – это обязательно формируемый исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, обеспечивающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, уставом муниципального образования, в пределах собственных полномочий решение вопросов местного значения, реализацию отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в установленном законом порядке, путем принятия властных распорядительных актов.

Одним из признаков местного самоуправления как в России, так и во всем мире в целом является наличие в его системе специальных органов, призванных решать вопросы местного значения - органов местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»[2], который ввел понятие «муниципальная собственность», наделил Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.

Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления.

После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ. Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной администрации (ст. 49-76) и вопросы организации территориального общественного самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после принятия Закона о местном самоуправлении[3].

Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция[4]. В Конституции впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной власти.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г.[5] Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, администра-тивную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Как мы выше отметили, на сегодня, в качестве базового закона для построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления. Этот Закон, установив общие принципы организации местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления).

Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении, следующие: № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[6], № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[7].

В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном самоуправлении; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного должностного лица; о муниципальной службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и сходах граждан; о территориальном общественном самоуправлении; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления.

Исходя из рассмотренного нами российского законодательства в области местного самоуправления, формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.

Для того, чтобы не наблюдалось дублирование функций и неравномерная загруженность работников, отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними, не усложнялись процессы информационного обмена, не затруднялось выполнение совместных поручений, что в свою очередь может привести к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга и т.д., требуется четкая организация, регламентация и планирование всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.

Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утверждаемый главой администрации, таблица 1.

Таблица 1

Основные вопросы, регулируемые регламентом местной администрации

Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями. На основе регламента организуются документопотоки, распределяются обязанности, ответственность и права, формируется система единых требований к руководителям.

Также вместе с регламентом работы администрации, имеются административные регламенты по предоставлению конкретной муниципальной услуги, где прописано, где, как в какие сроки и какие документы необходимы для получения того или иного разрешения, документа на имущество и т.д. Например, в администрации г.Чебоксары, на его официальном сайте, имеются такие регламенты как:

­         по предоставлению муниципальной услуги «Выдача уведомления о переводе жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение»;

­         по исполнению муниципальной функции «Начисление арендных платежей за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и осуществление контроля за поступлением данных платежей»;

­         по предоставлению муниципальной услуги «Внесение изменений в Правила землепользования и застройки в г. Чебоксары»;

­         по предоставлению муниципальной услуги «Предварительное разрешение на совершение от имени подопечного сделок в случаях, предусмотренных законом» и т.д.

Наряду с регламентом работы администрации, важную роль в организации ее деятельности играют нормативные документы, регламентирующие деятельность отдельных структурных подразделений и исполнителей. К их числу относятся положения о структурных подразделениях и должностные инструкции работников.

Положения о структурных подразделениях предназначены для нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функций, прав и ответственности в системе управления администрацией. Составлению положений предшествует анализ содержания и объема выполняемых работ. Положения для всех структурных подразделений должны составляться по единой методике и на основе современных технических средств. В соответствии с положениями и профилем своей работы структурные подразделения администрации:

- курируют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений;

- осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в муниципальном образовании;

- готовят необходимые справочно-информационные и аналитические материалы;

- по поручению главы администрации, его заместителя или по собственной инициативе готовят проекты постановлений;

- осуществляют экспертизу проектов постановлений главы администрации по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;

- организуют по профилю своей деятельности консультативную поддержку главы администрации, его заместителей, других структурных подразделений, выполняют иные работы и поручения.

Должностные инструкции разрабатываются на основе положений о структурных подразделениях и с учетом технологического и квалификацион-ного разделения труда. Они должны содержать перечень конкретных обязанностей по каждой муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности. Должностные инструкции призваны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенство-ванию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами. Они должны обеспечить целесообразную специализацию работников, их четкое взаимодействие и достижение намеченных результатов. Должностные инструкции используются также при оценке работы муниципального служащего во время аттестации, при приеме граждан на муниципальную службу.

Система планирования работы позволяет согласовывать во времени все стороны деятельности руководства местной администрации и структурных подразделений. В администрациях принято разрабатывать годовые и квартальные (реже месячные) планы работы, а также недельные оперативные планы. Порядок их разработки должен определяться регламентом работы. Предложения по проекту плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями и сводятся в единый проект аппаратом администрации. Наличие такого плана позволяет организовать работу наиболее эффективно. Примеры планов местной администрации г.Чебоксары приведены в приложениях 1, 2 и 3 к курсовой работе.

Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования. В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.

Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профиль-ные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата. Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами. Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.

Как отмечалось выше, во многих муниципальных образованиях при главе администрации создается коллегия или иной совещательный орган, предназначенный для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов функционирования муниципального образования. В состав коллегии обычно входят: глава администрации (председатель коллегии), его заместители, руководитель аппарата, руководитель финансового органа администрации, руководитель местного органа внутренних дел, и могут входить руководители некоторых предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, а также высококвалифицированные специалисты отдельных сфер муниципального управления. Их участие обеспечивает всестороннее, квалифицированное и объективное решение проблем управления муниципальным образованием.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. На них обычно рассматриваются крупные и комплексные вопросы, в частности:

­         планы и программы социально-экономического развития муниципального образования;

­         предложения к планам и программам, принимаемым органами власти субъекта РФ и затрагивающим интересы муниципального образования;

­         проекты крупных договоров на поставку и приобретение продукции за счет бюджетных средств;

­         программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и реконструкции природоохранных объектов;

­         вопросы деятельности структурных подразделений администрации по исполнению их полномочий;

­         предложения о размещении, развитии и специализации предприятий и организаций различных форм собственности, деятельность которых важна для муниципального образования;

­         сложные (неординарные) ситуации, возникающие в муниципальном образовании и требующие принятия всесторонне продуманных решений.

Перечень вопросов, выносимых на заседание коллегии, зависит от специфики конкретного муниципального образования.

Порядок работы коллегии определяется положением, утверждаемым главой администрации. Решения, принятые на коллегии, оформляются при необходимости постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Закон устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны в течение месяца дать ответ по существу обращений[8]. За нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность[9].

Регламентом работы администрации предусматривается определенная система приема граждан руководителями администрации. Устанавливаются дни и часы приема посетителей каждым руководителем (обычно 1 - 2 раза в месяц), а также порядок записи на прием. Организуются встречи руководителей с населением, в том числе для разъяснения вопросов, наиболее часто поднимаемых в письмах и обращениях.

В приемной все устные и письменные обращения граждан регистрируются, а затем направляются, в зависимости от значимости вопроса, главе администрации, его заместителю либо в структурное подразделение. Приемная также осуществляет контроль (иногда компьютеризированный) соблюдения сроков рассмотрения обращений граждан. В некоторых крупных городах создана сеть общественных приемных в районах, могут создаваться «горячие» телефонные линии.

Для неотложных обращений граждан (например, по поводу аварий в системах жизнеобеспечения) в администрациях создается срочная диспетчерская служба (круглосуточная). В выходные и праздничные дни, а также ночью устанавливаются дежурства ответственных работников администрации. В некоторых местных администрациях начали внедряться прогрессивные технологии работы с клиентами (гражданами и юридическими лицами), целью которых является повышение качества муниципальных услуг, оказываемых структурными подразделениями. К числу таких услуг относится выдача различных справок, разрешительных и согласовывающих документов, ответов на просьбы и обращения и др. Основными компонентами новых технологий являются следующие:

1) Составление перечня (реестра) муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями администрации. Примерами могут быть выдача справок по социальным льготам, справок из архива, согласование выделения земельных участков для различных нужд, согласование архитектурно-планировочной документации, прием заявок на участие в конкурсах на приобретение муниципального имущества, участие в выполнении муниципального заказа и т.д.

2) Разработка информационной карты на каждую услугу, в которой указывается: структурное подразделение администрации, ответственное за решение данного вопроса, с указанием конкретного лица, номера его кабинета и телефона; перечень документов, которые необходимо представить заявителю для решения вопроса; нормативные акты, на основании которых должен быть решен данный вопрос; стоимость предоставления услуги (если она платная) и способ оплаты; место подачи документов; нормативный срок решения вопроса; порядок обжалования решения; другая информация (при необходимости).

3) Разработка технологической карты процесса решения данного вопроса внутри администрации (последовательность процедур). Технологическая карта определяет алгоритм действий работников администрации.