Основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства

ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный аграрный университет»

Факультет ____иту_________

Кафедра  _гму_____________

Специальность _гму________

Форма обучения __очная____

Курс, группа  ___502_______

Галимова Гузель Насгатовна

(Фамилия, имя, отчество студента)

КУРСОВАЯ РАБОТА

Основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства

^{(Муниципальное хозяйство)}

                                                                                      «К защите допускаю»

                                                                           Руководитель:

асс.,к. полит.н.

Хасанов Ф. З.

(Ученая степень, звание)

(Ф.И.О.)

_____________________

            (Подпись) 

                                                                                                           «___»____________2012 г.

Оценка при защите:

____________________

____________________

             (Подпись)

«___»__________2012 г.

УФА 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Тема «Основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства».

Актуальность темы исследования заключается в том, что важнейшим результатом реформ в России стали реальная децентрализация власти, собственности и управления, превращение регионов и территорий в реальные субъекты процесса присвоения. Начался процесс становления принципиально новой формы собственности - муниципальной, аналогов которой не существовало в советский период развития страны.

Объектами муниципальной хозяйства в городах становятся, прежде всего, системы их жизнеобеспечения: водопроводная и канализационная сети, газовое хозяйство, электроснабжение, транспорт, жилищный фонд и т.д. Сосредоточение указанных служб в ведении городских властей дает немало преимуществ, как самим городам, так и населению. Прежде всего, это экономическая выгода - объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам (или как это нередко случалось в нашей стране - по ведомствам). Благодаря упорядочению финансов содержание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле государственному бюджету [8].

Муниципализация способствует становлению той экономической базы, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать условия жизни населения. Муниципалитеты принимают на себя значительную часть затрат на содержание нетрудоспособных членов общества (детей, инвалидов, престарелых), способствуют повышению жизненного уровня населения.

В соответствии с этим, целью моего реферата является детальное изучение основных факторов, определяющих особенности муниципального хозяйства.

В соответствии с данной целью были поставлены следующие задачи:

Рассмотреть понятие муниципального хозяйства;

Изучить особенности муниципального хозяйства;

Рассмотреть управление муниципальным хозяйством.

Объектом исследования работы является система муниципального хозяйства, а также процессы его жизнедеятельности и развития.

Предметом исследования являются основные факторы, определяющие

особенности муниципального хозяйства

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Структура курсовой работы: введение, три главы, заключение, библиографический список.

В данной работе исследованы труды Алтынбаева П. П., Бабича A. M., Кутафина О. Е., Цицина П. Г., Васильева В. И., Котова А. Н., Чернышева Л. Н., Симонова Ю. Ф., Петрова И. С., Конюхова Л. Н.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

1.1 Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений

Под общественным хозяйством принято понимать совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Так, государственное хозяйство любой страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов [25].

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно с одной стороны выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется причина долгих дискуссий по вопросу определения понятия содержания муниципального хозяйства [11].

Одна группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство) и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

Другая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает определенные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.

В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения». Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения этой территории [26].

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

- связь между государством и населением;

- связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью ее решений для населения муниципального образования. Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления сформулированы в книге Л. Велихова «Основы городского хозяйства». Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами она выборна по своей природе.

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, - неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом [2].

Существует множество способов определения предметов ведения того или иного уровня власти.

Один из способов определения предметов ведения местного самоуправления состоит в том, что законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти. Этот принцип получил названия принципа «позитивного регулирования», он соответствует поговорке: «запрещено все, что не разрешено» [27].

Другой, противоположный способ - это когда органы местного самоуправления сами определяют потребности подведомственной территории, и решают те вопросы, которые считают нужным. Законодатель в этом случае определяет лишь круг вопросам, которые не входят в компетенцию органов местного самоуправления, всем остальным они вправе заниматься. Такой принцип называется принципом «негативного регулирования», и он реализует поговорку: «разрешено все, что не запрещено».

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением [3].

При этом особенно важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности. Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в законе.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство с точки зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть, оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой «акционерное общество», участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества [28].

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней. Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности [4].

1.2 Муниципальная собственность как основа муниципального хозяйства

Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом местной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается:

- территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства;

- направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер местного хозяйства.

На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно меньше местного хозяйства. Местное хозяйство традиционно рассматривается как совокупность предприятий, организаций, объектов и структур, расположенных на территории города, ориентированных на местный рынок, обеспечивающих устойчивое функционирование определенной территории и удовлетворяющих потребности населения. Объединять оба эти понятия местное и муниципальное хозяйства нет необходимости. В свое время эта точка зрения была отражена в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства» (1990): «Местное хозяйство состоит из предприятий, объединений, организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы» [29].

Подобный подход объединяет между собой понятия местного хозяйства и муниципальной собственности, но это сравнение не соответствует реальной экономической ситуации в странах с рыночной экономикой, где исключительно на местный рынок в рамках муниципального образования работает значительное количество предприятий частного сектора, то есть местного хозяйства. Поэтому категориально определяющим признаком для местного хозяйства должна быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг, а также уровень подчиненности определенным органам государственного управления.

Муниципальное же хозяйство представляет совокупность предприятий и учреждений, которые осуществляют на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, и являются объектом муниципальной собственности, либо предприятий и учреждений, в уставном капитале которых участвуют органы местного самоуправления. Важнейшим критерием разграничения муниципального и других видов хозяйства, помимо участия в собственности, становится направленность хозяйственной деятельности на удовлетворение общественных потребностей данного территориального образования путем производства общественных благ.

Элементами муниципального хозяйства можно считать также бюджетный процесс на муниципальном уровне, классификацию доходов и расходов местного бюджета, а также муниципальный кредит.

Для решения всех вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории, содержанием инженерной и социальной инфраструктур муниципального хозяйства финансовая автономия местного бюджета должна составлять не менее 70-75%. В качестве примера, необходимо отметить: доля финансовой автономии местного бюджета в ряде европейских стран составляет около 85%. Способность к расширенному воспроизводству муниципального хозяйства определяется высокой степенью автономии местного бюджета [5].

Муниципальное хозяйство, являясь комплексным по сути, то есть, включая в себя многие общественные отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, не обладает, как правило, гармоничной структурой. Каждое муниципальное образование представляет собой хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные отрасли - те, на которых специализируется муниципальное образование. С этими отраслями связана и инфраструктура муниципальных образований. Различия состоят в размерах территории, в ресурсном обеспечении, в составе населения, все это играет существенную роль при управлении муниципальным образованием. В то же время структура муниципального хозяйства должна быть достаточно разнообразной и должна включать различные хозяйственные и социальные комплексы, необходимые для всестороннего развития территории: это сферы промышленности, строительства, агропереработки, торгово-сервисного, жилищно-коммунального и культурно-бытового хозяйства. Поэтому одной из главных задач в рамках муниципальной экономики является повышение комплексности в развитии экономики каждого муниципального образования. Получается, что проблема повышения эффективности управления муниципальной экономикой должна рассматриваться в рамках концепции совершенствования местного самоуправления в целом. Поэтому разработка концепции развития муниципальной экономики является необходимой основой решения многих задач на уровне муниципального образования [30].

Под управлением муниципальной собственностью понимается осуществление от имени и в интересах населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а так же разработка механизмов всестороннего социально-экономического регулирования сферой муниципальной экономики. Характеризуя муниципальную экономику, необходимо отметить, что она включает в себя два сегмента:

1) хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые блага;

2) экономический, рыночный комплекс, способный к расширенному воспроизводству и тем самым готовый приносить муниципальному образованию доход.

Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора и нацеленного на производство общественно значимых и социально-приоритетных продуктов, а также нестоимостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.

Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения эффективности использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы унитарных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели:

1) получение дополнительных доходов в местный бюджет;

2) производство товаров и услуг, в которых нуждается население.

Применительно к каждому предприятию эти цели могут ставиться одновременно или независимо друг от друга [6].

В производстве товаров и оказании услуг на уровне местного хозяйства возможны две ситуации. В одной ситуации в рамках муниципального образования отсутствуют предприятия данного профиля или объем их производства недостаточен, следовательно, одной из главных задач является заполнение этой экономической ниши рынка на местном уровне унитарными предприятиями. В другой ситуации предприятия данного профиля существуют и в достаточном объеме наполняют рынок, а унитарное предприятие создается для регулирования уровня цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности [31].

Анализируя возможные источники существования муниципальных предприятий и учреждений, необходимо отметить, что в качестве финансирования могут выступать средства:

- местного бюджета;

- внебюджетных фондов, органов местного самоуправления;

- немуниципальных фондов, образованных с участием органов муниципального управления;

- независимых фондов образованных без участия органов муниципального управления;

- финансово-кредитных организаций;

- средства муниципальных предприятий при использовании самофинансирования и взаимного финансирования, а также привлеченные средства от юридических и физических лиц.

Субъектами финансовых отношении при этом являются:

- местный бюджет: представительный орган муниципального управления;

- муниципальные внебюджетные фонды: муниципальные органы управления фондами, в некоторых случаях в лице представительного органа муниципального управления или главы муниципального образования;

- немуниципальные фонды, образованные с участием органов муниципального управления: органы управления фондов (правления) с участием представителей органов местного самоуправления;

- независимые фонды: органы управления (правления) фондов;

- финансово-кредитные организации: органы управления (правления и советы директоров) этих организаций;

- муниципальные предприятия: руководители муниципальных предприятий, органы местного самоуправления (в соответствии с уставами предприятий);

- другие юридические лица: их органы управления (советы акционеров, советы директоров, правления, директора, владельцы);

- физические лица, то есть граждане.

Поведение тех или иных субъектов финансирования в отношении муниципальных предприятий и учреждений определяется условиями наличия экономических интересов или административной обязанности в отношении данной территории [7].

1.3 Основы муниципального управления хозяйственной деятельностью

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц. Можно рассматривать местное сообщество в целом как представительный «квазиорган», имея ввиду, что существуют процедуры принятия решений в формах прямого волеизъявления (местный референдум, сход).

Сход для небольших сельских поселений, где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы, может быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно [32].

Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом, текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда можно четко разделить эти задачи.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо «объективные» основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования [8].

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством воспользуемся классификацией их по следующим основаниям: способу образования; назначению (степени специализации): предметам ведения; способу принятия решений: типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), но основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным или местным (устав муниципального образования) [33].

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения, понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления, а под органами специального назначения - «отраслевые» органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер [9].