Основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ

Содержание

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций и задач.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему.

Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Совершенствование механизма правового регулирования налогообложения в условиях рыночной экономики достигается посредством развития конституционных основ налогообложения, установления все более четких условий взимания налогов и иных обязательных платежей, реализации правовых мер по осуществлению налогово-бюджетного федерализма.

Актуальность темы работы обусловлена той  ролью, которую играет бюджеты всех уровней финансовой системы России.

Целью данной работы является – определить преимущества и недостатки методов бюджетирования.

Исходя из поставленной цели можно выделить следующие задачи:

• рассмотреть теоретические основы бюджетирования;
• раскрыть экономическую сущность бюджетирования;
• раскрыть систему бюджетирования в РФ;
• определить особенности составления проекта Федерального бюджета РФ;
• рассмотреть основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ.

Предмет исследования  - основы бюджетирования, система бюджетирования в РФ, основные направления совершенствования системы бюджетирования  в РФ.

В первой главе рассматриваются теоретические основы бюджетирования, предмет, объект бюджетирования, бюджетное планирование, методы бюджетирования.

Во второй главе дается характеристика системе бюджетирования РФ.

В третьей главе рассмотрены направления совершенствования системы бюджетирования РФ.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.

При подготовке и написании работы использовались нормативно-правовые акты, учебная и периодическая литература.

1. Теоретические  основы бюджетирования

1.1. Экономическая  сущность бюджетирования

Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.

Государственный бюджет обеспечивает для органов государственного управления возможность выполнения ими своих функций, включая воздействие на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. Бюджет является инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. С помощью бюджета осуществляется межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансирование социальной политики с учетом долгосрочных интересов страны.1

Таким образом, в бюджете отражаются финансовые взаимоотношения государства с плательщиками налоговых и неналоговых средств в бюджет и получателями бюджетных средств, т.е. взаимоотношения государства с населением и хозяйствующими субъектами по поводу формирования и расходования бюджетных средств.

Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.

При рассмотрении государственных финансов необходимо иметь в виду, что функция сектора государственного управления отлична от функций других секторов экономики и заключается в оказании нерыночных услуг населению, обществу в целом и перераспределении доходов и собственности. Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики также по способам финансирования затрат - с помощью налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.

Бюджетирование — процесс составления и принятия бюджетов, последующий контроль за их исполнением. Одна из составляющих системы финансового управления, предназначенная для оптимального распределения ресурсов хозяйствующего субъекта во времени.

Рыночные условия хозяйствования предполагают свободное движение капиталов и товаров, стихийное формирование отношений между участниками воспроизводственного процесса, натуральных и стоимостных пропорций. При этом частный капитал не в состоянии решить многие проблемы социально-экономического развития. В этой связи государство осуществляет прямое (с помощью законодательных и иных нормативных актов) и косвенное социально-экономическое регулирование.

Косвенное регулирование осуществляется через финансовую и кредитную политику, в реализации которой центральную роль играет государственный бюджет. Рычагами государственного воздействия при налогообложении являются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг.

При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры   производства,

субсидирует  отдельные  отрасли и предприятия, ни государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные и гарантии по банковским ссудам.2

Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования бюджетных ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и принятии, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства и повышения материального уровня и условий жизни населения.

1.2. Бюджетное планирование  на уровне государства: цели и  задачи

Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства и включает составление бюджета на очередной финансовый год и перспективного финансового плана.

В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете на очередной финансовый год, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.

Бюджетное планирование во многом предопределяет распределительные процессы в экономике. В частности, определяются масштабы и пропорции перераспределения чистого дохода предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, оказывается воздействие на размеры их накоплений, доля подоходного налога в доходах населения, доля участия предприятий и населения в формировании поступлений в бюджет.

Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

Перспективный финансовый план в России формируется на три года (включая очередной финансовый год) на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития и содержит прогнозные оценки возможностей бюджета по мобилизации доходов и привлечению средств для финансирования дефицита бюджетов. Составление перспективного плана позволяет увязывать годовое планирование со среднесрочным и, в частности, определять тенденции развития финансово-экономической ситуации, прогнозировать финансовые последствия прогнозируемых реформ, программ, законов, выявлять необходимость и возможность осуществления в перспективе мер по проведению финансовой политики, выявлять негативные тенденции для своевременного их принятия3.

Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению.

Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в котором определены участники бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения; установлен порядок составления, утверждения и исполнения отчета об исполнении и финансового контроля.

Участниками бюджетного процесса являются: президент Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, органы кредитно-денежного регулирования, органы финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие организации, а также кредитные организации, выполняющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Общая продолжительность одного цикла бюджетного процесса составляет два с половиной года, в том числе около года занимают составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение, год - исполнение бюджета и около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, отраслей экономики, а также, составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление и представление проектов бюджетов в законодательные (представительные) органы являются прерогативой правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований. Непосредственными составителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.

Основные документы и материалы, используемые при составлении проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются исходя из действующих на начало разработки правовых норм налогового законодательства, нормативов отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также на основе предполагаемых объемов финансовой помощи (трансфертов) от бюджетов других уровней и видов и объемов расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг разрабатываются и утверждаются федеральными органами на единицу услуг и используются для оценки объема предоставляемых услуг, определяемого в процессе составления бюджета4.

При составлении проекта бюджета учитываются следующие документы:

• бюджетное Послание президента РФ;
• прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
• прогноз сводного финансового баланса;
• план развития государственного или муниципального сектора соответствующей территории.

Бюджетное Послание президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.

Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономического развития за последний истекший год, оценки развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на проектируемый финансовый год. Основными исходными показателями для разработки проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта в проектируемом финансовом году, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции.

Баланс финансовых ресурсов (прогноз сводного финансового плана) представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

План развития государственного или муниципального сектора территории включает сводные планы финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных и унитарных предприятий, программу приватизации (продажи) и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность, сведения о предельной штатной численности государственных и муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, а также план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляется перспективный финансовый план.

Состав показателей проекта бюджета. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления.

В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, международным организациям и иностранным юридическим лицам.

Одновременно с проектом бюджета представляются основные документы и материалы, использованные при его составлении: прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой и бюджетной политики, прогноз сводного финансового баланса и др. Представляются также прогноз консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации), оценка исполнения бюджета текущего года и другие документы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем было бы полезным представление дополнительных материалов, характеризующих эффективность предусматриваемых бюджетом мер, потери бюджета от предоставляемых им льгот, подробную информацию о государственном долге, потребности в средствах на его погашение и обслуживание на несколько лет вперед, задолженность государства по выплате заработной платы, оплате государственных заказов и контрактов, не учтенной в расходах бюджета текущего года, финансовые пороговые значения экономической безопасности и др.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством исходя из Бюджетного кодекса РФ5.

Министерство финансов РФ на основе прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Федеральный закон о бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года, если он не принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года, а также в случае не вступления его в силу до 1 января очередного года по другим причинам. В этих случаях Государственная Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

1.3. Методы бюджетирования

С начала 2005 года в России предприняты первые практические шаги по внедрению в бюджетную систему передового метода осуществления государственных бюджетных расходов - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), ставшему ключевым направлением трансформации бюджетного процесса.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция "бюджетирования, ориентированного на результаты (performance budgeting) в рамках среднесрочного финансового планирования". В ее основу положен принцип распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, суть перехода от затратного метода бюджетирования (input budgeting) к БОР состоит в отказе от затратного ведомственного подхода и переходе к программно-целевому принципу планирования и оценки достижения поставленных целей с позиции соотношения затрат и результатов произведенных бюджетных расходов. Использование данного механизма позволяет оценить и обеспечить эффективность и результативность финансовой поддержки государством аграрной сферы. Сравнительная характеристика методов бюджетирования с позиции принципиального различия форм, методов, объектов контроля и контролирующих органов, представлена в таблице1.  
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

- достичь планируемых  общественно значимых результатов  как на уровне Правительства  РФ в целом, так и на уровне  отдельных федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации;

- более эффективно осуществлять  контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- повысить эффективность  использования ресурсов федеральных  органов исполнительной власти  и органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации.

В целях подготовки успешной реализации нового метода бюджетирования необходимо обеспечить:

- создание и внедрение  комплексной системы ведомственного  и межведомственного планирования  и проектного управления по  целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов  между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;

- разработку ключевых  измеримых показателей эффективности  и результативности деятельности  органов исполнительной власти  по основным направлениям их  деятельности в соответствии  со стратегическими целями государства;

- внедрение технологий  и процедур целеполагания, обеспечивающих  привязку целей к конкретным  исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить  степень достижения поставленных  целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения  этих целей;

- разработку и внедрение  управленческого учета, позволяющего  распределять ресурсы по поставленным  задачам, а также обеспечивать  контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;

- разработку и внедрение  системы внутреннего аудита, позволяющей  оценивать эффективность деятельности  структурных подразделений и  должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

- внедрение системы регулярной  оценки рисков, препятствующих достижению  намеченных целей;

- внедрение механизмов  управления подведомственными органам  исполнительной власти организациями.

Таблица 1.

Методы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета

В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования предстоит решить задачи по их методическому обеспечению и плотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов, для чего предусматривается создание соответствующей типовой нормативно-правовой и методической базы для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.

Необходимым условием для перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является составление реальных среднесрочных бюджетных планов и прогнозов экономического развития страны.

Отметим, что бюджетирование, ориентированное на результат различает два понятия экономической эффективности бюджетных расходов:

- экономическую эффективность (Efficiency) - критерий, использующийся для мониторинга и оценки программы, который рассчитывается как соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление. Экономическая эффективность тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах;

- социальную эффективность (Effectiveness) - критерий, используемый для мониторинга и оценки программы, который выражает степень достижения социально-значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставленных услуг, т.е. социальная эффективность программы тем выше, чем больший эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема.

Поэтому с точки зрения перехода к методу бюджетирования, ориентированного на конечный результат, проводимая за годы реформ аграрная политика представляет собой богатый и незаменимый эмпирический источник, который позволит учесть многие полезные наработки. По меньшей мере, Министерство сельского хозяйство обладает достаточными предпосылками для относительно быстрого и безболезненного перехода на новый метод бюджетирования.

Теперь, при оценке эффективности бюджетных расходов гораздо в меньшей степени можно будет оперировать прилагательными "хороший", "плохой", "правильный", "неправильный", и в гораздо большей - числительными, определяющими количественные результаты реализации бюджетных программ. Например, субсидирование процентных ставок по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, на такую-то сумму позволило увеличить за счет привлеченных заемных средств производство сельхозпродукции на такой-то объем, что, в свою очередь, увеличило занятость в сельском хозяйстве на столько-то процентов, а также реальные доходы фермеров на такую-то сумму.

Кроме формирования четких конечных целей по количественному и качественному параметрам, а также денежных фондов и системы мониторинга достижения этих целей, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает более высокий, законодательный уровень ответственности за результат. Если раньше министерство само ставило перед собой конкретные цели и, как бы само перед собой, либо перед Правительством отчитывалось за результаты поставленных задач, то теперь оно отчитывается не перед вышестоящим исполнительным органом, а перед органом законодательной власти. Кроме того, если раньше законодательная власть контролировала, чтобы все выделенные из бюджета суммы были потрачены в полном объеме на указанные статьи, не вникая каков эффект от понесенных расходов, то при новой системе формирования бюджета спрос с Минсельхоза на законодательном уровне будет касаться должной и конкретной реализации поставленных задач.