Особенности проведения муниципальных выборов в России

Особенности проведения муниципальных выборов в России

Оглавление

Введение

Актуальность выбранной темы обусловлена важностью органов местного самоуправления для любого жителя России. Именно эта система организации способна обеспечить населению возможность самостоятельно решать ряд вопросов местного значения исходя исключительно из интересов жителей муниципального образования.

 Совершенствование  основ местного самоуправления  является одной из важнейших  задач, поскольку существующие недостатки  организации могут негативно  отражаться на состоянии общества. Вместе с тем, недостатков у местного самоуправления не может не быть, поскольку наша страна находится в стадии накопления опыта по формированию данного института. Именно этим и подчеркивается актуальность изучения местных выборов.

Объект исследования – муниципальные выборы.

Предмет исследования – особенности муниципальных выборов в Российской Федерации.

Целью работы является изучение особенностей проведения муниципальных выборов в Российской Федерации.

Исходя из цели, были поставлены следующие задачи:

• раскрыть понятие муниципальных выборов;
• проанализировать основные функции муниципальных выборов;
• проанализировать уровни правового регулирования муниципальных выборов;
• выявить роль муниципальных выборов в механизме муниципальной демократии.

Тема проведения муниципальных выборов в отечественной литературе раскрыта достаточно широко. Исследованиями в данной области занимались отечественные исследователи в области права, такие как Авакьян С.А., Гранкин И.В.,  Кутафин О.Е., Захаров И.В. и многие другие.

Теоретической базой работы стали нормативно-правовые акты Российской Федерации и акты субъектов Федерации.

Структура работы обусловлена ее целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка использованной литературы. Изложена работа на 37 страницах.

1. Понятие и функции муниципальных выборов в формировании органов местного самоуправления

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 30.01.2014г.) определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определяет государственные гарантии его осуществления. В соответствии со ст. 1 данного закона, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Европейская хартия определяет местное самоуправление как осуществляемую под свою ответственность деятельность населения по самостоятельному решению вопросов местного значения. Муниципальный уровень публичного управления в наибольшей степени приспособлен к использованию форм прямой демократии, которые, однако, обретают некоторые специфические особенности, преломляясь через конституционные принципы организации местного самоуправления. Насущная потребность в отражении своеобразия муниципальных выборов в избирательном законодательстве делает актуальным наличие теоретически обоснованных предложений о направлении развития правовых норм, регулирующих формирование органов местного самоуправления непосредственно населением. Некоторые выводы могут быть сделаны на основе характерных черт, проявляющихся в функциях муниципальных выборов.1

Первой функцией выборов называют определение персонального состава органов местного самоуправления. В ходе выборов формируются представительные органы муниципальных образований, замещаются выборные должности – глав муниципальных образований, иные выборные муниципальные должностные лица, члены образуемых в соответствии с уставом муниципалитета иных выборных органов.

В зарубежной государственно-правой доктрине в отношении муниципальных выборов сложилась убеждение об их технологическом, а не политическом характере. Муниципальные выборы рассматривают не как политический акт, а всего лишь как юридический способ, позволяющий эффективно подобрать руководителей местных публичных служб.

Несмотря на существующий альтернативный способ замещения муниципальных должностей по конкурсу, применяемый широко в настоящее время для назначения глав местных администраций, выборы по востребованности намного опережают данные способы определения персонального состава органов местного самоуправления за счет иных своих свойств.

Среди отечественных и зарубежных правоведов доминирующим является мнение о том, что любая альтернатива конституционным выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка и вытеснению граждан и их объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима политического господства государства над обществом.

Отсюда можно сделать вывод о том, что вторая основная функция выборов заключается в легитимации власти. Выборы представляют собой, воплощение народовластия и принципа демократического государства, провозглашенных основой организации государственной власти в РФ. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Содержание категории «демократическое» государство предполагает обязательное использование института выборов.

Избирательное право – всеобщий институт, применяемый практически во всех странах мира. Даже в тех случаях, когда нет парламента в государстве, могут проводиться выборы в органы местного самоуправления. Существуют страны, где выборы начали проводиться только в новейший период истории.2

Третья функция выборов состоит в содействии реализации принципа разделения властей путем ограничения воздействия на избранный народом бюрократический аппарат исполнительной власти. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое.

Охранный механизм принципа разделения властей проявляется и на местном уровне. Чем больше должностей является выборными в муниципальном образовании, тем шире возможности у гражданина получить защиту у депутатов или должностного лица, которые связаны мнением избирателей.

Четвертую функцию выборов видят в определении направлений социально-экономической политики публично-территориального образования. Избирательный процесс нацеливает электорат определять кандидатов на выборные должности, исходя из предлагаемых ими идеологических программ и установок в отношении целей и методов муниципального управления. В условиях ограниченных бюджетных ресурсов необходимо определить цели и объемы финансирования местных нужд. С точки зрения обеспечения непосредственной жизнедеятельности населения выбор места размещения земельного участка для кладбища, строительства объездной дороги, сохранение парка, березовой рощи, пожалуй, представляет не менее важный интерес, чем выбор на федеральном уровне между альтернативными программами поддержки отечественного автопрома и снижением ввозных таможенных пошлин на импортные автомобили.

Пятой функцией выборов является включение граждан в политический процесс. Социальную ценность рассматриваемого института видят в его способности активизировать гражданские инициативы населения, что содействует формированию полноценного гражданского общества. Чтобы привлечь население, особенно сельское к участию в муниципальных выборах законодателю следует идти по пути упрощения норм, регулирующих муниципальные выборы.

Таким образом, муниципальные выборы представляют собой полноценный общественный институт.

2. Уровни правого регулирования муниципальных выборов

Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется на всех уровнях публичной власти в государстве: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. Кроме того, нельзя забывать, что правовую основу местного самоуправления, принципов его организации и деятельности, формирования органов местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, определяющие международные избирательные стандарты, важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, учитываемые в практике правого регулирования муниципальных выборов.3

На федеральном уровне правового регулирования закрепляются основные принципы организации и проведения муниципальных выборов, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах органов и должностных лиц

местного самоуправления. Рассмотрим их ниже.

В ст.32 Конституции РФ закрепляется право граждан РФ избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закрепляет с учетом международных избирательных стандартов гарантии прав граждан:

• на назначение муниципальных выборов;
• при регистрации избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов и участков,
• при выдвижении и регистрации кандидатов,
• на получение и распространение информации о муниципальных выборах, на ведение предвыборной агитации,
• при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов муниципальных выборов,
• на обжалование нарушений избирательных прав граждан.

Кроме того, данным законом определяются порядок формирования и статус избирательных комиссий, организующих и проводящих муниципальные выборы, порядок финансирования муниципальных выборов.

Указанный закон регулирует также вопросы, связанные с ситуацией, когда законодательная база организации и проведения муниципальных выборов, формируемая субъектами Российской Федерации, в силу разных причин оказывается недостаточной для осуществления тех или иных избирательных действий.

Так, если срок полномочий органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение закона субъекта Российской Федерации не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган местного самоуправления в части положения закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе данного федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.4

Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996г № 138-ФЗ.

Данный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в следующих случаях, если:

• законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
• представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
• в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;
• полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
• законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных
• образований;
• истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
• отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
• органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
• в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Необходимо отметить, что данный закон имел особое значение в период становления и развития местного самоуправления, осуществляемого на основе Конституции РФ и Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 года, когда в ряде субъектов Российской Федерации отсутствовала необходимая законодательная основа местного самоуправления, а во многих муниципальных образованиях – представительные органы, а также уставы, в которых должна устанавливаться структура органов местного самоуправления, срок их полномочий, численный состав и т.д.

В последующие годы роль этого Закона в правовом регулировании муниципальных выборов в целом снизилась в силу развития законодательной базы местного самоуправления, необходимого организационно-правового оформления статуса муниципальных образований и т.п. Кроме того, была расширена система гарантий избирательных прав граждан, включая гарантии избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, закрепляемая Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».5

Так, статья 83 указанного закона устанавливает дополнительные гарантии осуществления соответствующих избирательных действий в муниципальном образовании в тех случаях, когда в нем отсутствует глава местной администрации и уставом муниципального образования не определено лицо, уполномоченное совершать указанные действия (осуществляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или по его поручению иным должностным лицом).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит ряд положений, касающихся организации и проведения муниципальных выборов: о назначении муниципальных выборов представительным органом муниципального образования, об организации и проведении выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и т.д.

Ряд положений, касающихся организации и проведения в том числе муниципальных выборов можно найти в других федеральных законах «О политических партиях», «О средствах массовой информации», Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и других.

Важную роль в обеспечении единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» играет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения. Так, указанный закон предусматривает возможность голосования избирателей по почте на муниципальных выборах в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Порядок голосования в этом случае должен определяться федеральным законом, однако до урегулирования данного вопроса порядок голосования по почте

определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Временный порядок голосования по почте утвержден Постановлением Центральной избирательной комиссией Российской Федерации от 7 августа 2003 года №20/144-4). В условиях отмены досрочного голосования на муниципальных выборах, представляется, что данный вопрос требует к себе более пристального. Обобщая избирательную практику, ЦИК России разрабатывает предложения, направленные на совершенствование правового регулирования выборов (в том числе муниципальных).

Также для совершенствования избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы, важное значение имеет судебная практика по вопросам избирательного права, включая практику Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Таким образом, является неоспоримым факт увеличения объема правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов на федеральном уровне. И многие исследователи в области муниципальных выборов поддерживают это. Однако необходимо отметить, что имеется и иная позиция. Так, Кудилинский М.Н. считает, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» регулирует три блока вопросов, относящихся к правовому регулированию муниципальных выборов:

а) в рамках исключительного ведения Российской Федерации устанавливает основы избирательной системы Российской Федерации и закрепляет основные электоральные права граждан Российской Федерации;

б) в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов содержит нормы направленные на защиту электоральных прав граждан Российской Федерации, а также устанавливающие общие принципы организации системы органов местного самоуправления;

в) осуществляет правовое регулирование иных аспектов подготовки и проведения муниципальных выборов, то есть вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, нарушая, тем самым, Конституцию Российской Федерации.6

По мнению данного автора, название «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отражает лишь попытку включить закон в конституционную систему распределения предметов ведения. Законодатель выбрал самый простой в юридико-техническом смысле вариант закона, закрепляющего электоральные права граждан Российской Федерации и основные формы их защиты – избирательный закон, содержащий некоторые пробелы, восполняемые при осуществлении правового регулирования соответствующих выборов.

Исполнение могло быть принципиально иным: последовательное формулирование прав, а также требований к избирательным процедурам, гарантирующим и защищающим данные права. Законодатель же применил схему правового регулирования, свойственную предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обозначив тем самым магистральное направление развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. С этого момента и по настоящее время избирательное законодательство субъектов Российской Федерации развивалось в рамках, определяемых федеральным законодателем.

По поводу отнесения всего комплекса вопросов регулирования региональных и муниципальных выборов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сложился своего рода конституционный обычай.7

У субъектов Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не вызвал серьезных возражений хотя бы потому, что существенно облегчил им задачу по созданию собственного избирательного законодательства. Задача сводилась лишь к некоторому дополнению положений федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Наиболее рациональным способом приведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации является расширение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.8

Федеральный законодатель вправе предусматривать меры законодательной защиты прав и свобод в процессе подготовки и проведения региональных и муниципальных выборов. Однако защита прав не должна представлять из себя исчерпывающее правовое регулирование тех или иных вопросов, поскольку в этом случае также происходит вторжение в сферу общественных отношений, подлежащую регламентации на региональном уровне. Федеральное регулирование региональных и муниципальных выборов должно носить рамочный характер, полностью исключающий навязывание субъектам Российской Федерации правовых норм, не столько гарантирующих избирательные права граждан, сколько отражающих представление федерального законодателя.9

Субъекты РФ на основе федерального законодательства принимают собственные законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов. Как уже было отмечено выше, на федеральном уровне за последние годы значительно увеличен объем правового регулирования вопросов организации и проведения выборов, включая и муниципальные. Все это не могло не отразиться на развитии законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах: нередко законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в значительной мере, по сути, дублируют то, что уже урегулировано на федеральном уровне.

Практика правового регулирования выборов субъектами Российской Федерации показывает, что в одних случаях субъекты Российской Федерации принимают один закон о муниципальных выборах, в котором определяется порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Томской области принят Закон от 14 февраля 2005 года № 29-ОЗ «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. 24 июня 2010 года). В Ленинградской области принят Закон от 13 октября 2006 года № 113-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области». Подобная практика характерна для целого ряда субъектов РФ.

Вместе с тем в других случаях субъектами РФ принимаются отдельные законы о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, а также о выборах глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем есть субъекты Федерации, которые пошли по пути кодификации избирательного законодательства, принимая избирательный кодекс, в котором регулируются порядок проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок проведения регионального и местного референдумов, отзыва депутатов разного уровня.

До недавнего времени в законах некоторых субъектов Российской Федерации, посвященных муниципальным выборам, в ряде случаев устанавливались не только порядок избрания глав муниципальных образований непосредственно населением, но и порядок выборов глав муниципальных образований представительными органами из своего состава, что не может быть предметом закона о муниципальных выборах, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, определяющие порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, в том числе избирательных комиссий муниципальных образований.

В связи с необходимостью обеспечить проведение выборов в органы местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления законами субъектов РФ регулировались также вопросы:

1. о порядке избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статусе указанной должности в структуре органов местного самоуправления;

2. об установлении  численности депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроков их полномочий, а также сроков полномочий глав этих муниципальных образований;

3. о назначении  даты выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления первого созыва городских, сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов;

4. о сокращении  срока полномочий отдельных глав муниципальных образований в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Законами субъектов могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан, дополняющие гарантии, установленные данным федеральным законом. Расширение прав одних неизбежно повлечет за собой сокращению прав других, а согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.  В правом регулировании организации и проведения выборов немаловажное место занимают уставы муниципальных образований. В уставе муниципального образования определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с законом субъекта РФ уставом муниципального образования определяется избирательная система, которая применяется в муниципальном образовании, а также регулируются иные вопросы, связанные с организацией и проведением муниципальных выборов.

3. Местные выборы в механизме муниципальной демократии

Как уже упоминалось выше, Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Действительно, в демократическом государстве народ источник власти, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть.

Именно местное самоуправление призвано обеспечить эффективное управление местными делами с участием населения, однако процесс народоправства не осуществляется автоматически и в идеальных формах. Предшествующий опыт становления местного самоуправления в России выявил много негативных элементов в отношениях органов местной власти и населения, а также и в порядке формирования органов местного самоуправления. Общественный контроль за деятельностью депутатов и должностных лиц местного самоуправления практически отсутствует.

На формирование кризисных проявлений в современном местном самоуправлении в Российской Федерации оказывают влияние различные факторы: напряженная социально-экономическая ситуация во многих муниципальных образованиях из-за нерешенности злободневных проблем жизни населения; не всегда продуманные, многочисленные изменения федерального законодательства о местном самоуправлении; слабое материально-финансовое обеспечение отнесенных к ведению муниципальных образований вопросов местного значения; не разрешаемые и потому усиливающиеся противоречия между интересами населения как субъекта муниципальной власти и местной властвующей элиты в лице органов и должностных лиц местного самоуправления.

Набирающая силу тенденция усиления политизации деятельности представительных органов местного самоуправления привносит новые и нередко конфликтообразующие факторы в процесс осуществления муниципальной власти. Все чаще реальные запросы и потребности избирателей отходят на второй план после партийных, личных и групповых приоритетов в деятельности депутатов.

Недостаточная развитость демократических традиций, политической и правовой культуры приводит к тому, что при осуществлении местного самоуправления многие органы местной власти, должностные лица в практической деятельности не испытывают необходимости в применении и развитии предусмотренных законом форм прямой демократии, чем сводят конституционно установленную учредительную власть населения лишь к возможности один раз в четыре – пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение муниципальной демократии. При этом технология организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени, что итоги голосования чаще всего оказываются заранее известными и именно такими, как того хотят организаторы муниципальных выборов.