Оценка и пути совершенствования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации

Всероссийская государственная  налоговая академия

  Министерства Финансов  РФ 
 
 

Курсовая  работа по дисциплине

«Финансы»  

На тему:  

«Оценка и пути совершенствования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации» 
 

  Выполнил: Газимагомедов А. К.

                                                                      Группа: ФО- 304

                                                            Проверила: Радыгина А. В. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Москва 2010

Содержание: 

Введение. 

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно  новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.  

Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения  между бюджетами различных уровней  в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве. 

Наиболее  значимыми проблемами бюджетной  системы РФ являются:

1) проблема  несоответствия доходов региональных  и местных бюджетов расходным  обязательствам региональных и  местных органов власти;

2) недостаточно  эффективная нормативно-правовая  основа, регулирующая межбюджетные  отношения;

3) чрезмерная  межрегиональная дифференциация  регионов в плане социально-экономического  развития;

4) неэффективная  система распределения финансовой  помощи нуждающимся регионам и муниципалитетам посредством межбюджетным трансфертов, поощряющая иждивенческие настроения и отбивающая у регионов-доноров совершенствовать свою финансово-экономическую деятельность. 

Основными направлениями совершенствования  межбюджетных отношений в России должны стать:

1) укрепление  финансовой самостоятельности субъектов  Федерации;

2) укрупнение  регионов на взаимовыгодной, экономически  целесообразной основе;

3) создание  четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) введение  эффективной дифференцированной  системы выделения трансфертов  нуждающимся регионам в зависимости  от результатов их финансово-экономической  деятельности;

5) обеспечение определенных финансовых преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Что касается дальнейшего развития межбюджетных отношений, то мы, несмотря на сегодняшние  трудности в данном направлении, придерживаемся все-таки оптимистических взглядов.  

Процесс реформирования межбюджетных отношений  в ближайшие 3-4 года будет идти в  следующих направлениях:

1) укрепление  финансовой самостоятельности субъектов  Федерации;

2) создание  стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;

3) создание  стимулов для улучшения качества  управления региональными и муниципальными  финансами;

4) повышение  прозрачности региональных и  муниципальных финансов. 
 
 
 
 
 
 
 

1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. 

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему  страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. 

Межбюджетные  отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами власти местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:

• Сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
• Распределение и закрепление расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы РФ;
• Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• Сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счёт оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
• Равенство бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований; всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а местных бюджетов – с бюджетом соответствующего субъекта РФ;
• Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• Применение в межбюджетных отношениях единых для всех субъектов Федерации методологии и критериев, учитывающих их особенности;
• Наличие ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств, предусмотренных межбюджетными отношениями.

В соответствии с этими принципами отдельные  виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и  доходов между звеньями бюджетной  системы заложен принцип равенства  бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предусматривает использование единой методики расчёта нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчёта финансовой помощи региональным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов. 

Бюджетным кодексом РФ (ст. 48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Для обеспечения  расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе  РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие  доходы. 

Доходы  территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закреплённые на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые  доходы, закреплённые за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определённые нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть  доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы. 

Регулирующие  доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передаёт регулирующие доходы. 

К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты – средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования  территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.

Субсидия  – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов. 

Нужно отметить, что дотация, субвенция  и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая негативные стороны  дотаций, субвенций и субсидий, полностью  исключить их как методы наделения  территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведёт к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий. 

Поэтому не всегда и не везде нужно стремиться к замене дотаций, субвенций и  субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населённых пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и посёлки – курорты, города – исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определённые мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств. 

Помимо  отчислений от государственных доходов  и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной части территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчётов часть средств передаётся из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субсидии, субвенции заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в ещё большую зависимость от вышестоящих бюджетов. 

Основные  подходы к реформированию межбюджетных отношений определены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. В основе реформирования межбюджетных отношений в РФ лежат следующие мероприятия:

• существенное сокращение объёмов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;
• определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;
• постепенный переход к оказанию помощи инвестиционного характера на принципах самофинансирования;
• ведение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

Реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать: повышение эффективности использования  и управления финансовыми ресурсами  бюджетной системы страны; выравнивание возможностей реализации на всей территории РФ минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

Для реализации поставленных задач намечены следующие направления их решения:

1) разграничение  расходных полномочий и ответственности  между органами власти и управления  разных уровней;

2) разграничение  налоговых источников между уровнями  бюджетной системы РФ;

3) выравнивание  бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счёт средств Фонда финансовой поддержки;

4) консолидация  расходов федерального бюджета,  предназначенных для финансирования  капитальных вложений в субъектах  РФ в Федеральном фонде регионального  развития; 

Предполагается  осуществить переход на нормативную  основу определения бюджетных потребностей при оказании помощи на текущие расходы  из федерального бюджета. При этом нормативы  должны базироваться на минимальных  государственных стандартах и социальных нормативов с учётом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учётом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей.

Данные  мероприятия должны обеспечить переход  к формированию новой системы  межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных полномочий по разным уровням управления. 

2. Правовое регулирование межбюджетных отношений  в субъектах РФ. 

В последние  годы наиболее актуальной проблемой  в области государственных финансов является проблема реформирования межбюджетных отношений с учетом принципа бюджетного федерализма. При этом происходит процесс формирования правовой базы межбюджетных отношений. В научной литературе высказано мнение о выделении в системе бюджетного права правового института, регулирующего межбюджетные отношения.  

Федеральное законодательство, регулировавшее бюджетные отношения до принятия Бюджетного кодекса РФ, состояло из законов, закрепляющих наиболее существенные положения бюджетных отношений в РФ. Формирование полноценного законодательства требовало разработки специальных законов, которые бы конкретизировали нормы рамочных законов. В отсутствие соответствующих федеральных правовых норм многие субъекты РФ шли по пути разработки и принятия собственных нормативных правовых актов, в том числе в отдельных субъектах РФ действовали "специальные" законы, регулирующие бюджетные отношения между субъектом РФ и муниципальными образованиями (Владимирская область, Псковская область, Свердловская область и др.). 

Бюджетный Кодекс (БК) РФ содержит ряд важных положений, касающихся отношений, возникающих  между субъектами РФ и муниципальными образования в ходе осуществления бюджетной деятельности (ст. 8, 48, 58, 85, 86, 87, 130, 139, 140 БК РФ). Принятие БК РФ вызвало процесс реформирования бюджетного законодательства субъектов РФ. В настоящее время нормы, регулирующие межбюджетные отношения, содержатся в следующих региональных законах: 1) приблизительно 50 % субъектов РФ в региональные законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе включили специальные главы о межбюджетных отношениях; 2) в отдельных субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие межбюджетные отношения (Владимирская область, Тульская область, Иркутская область и др.); 3) во всех субъектах РФ соответствующие нормы включены в законы о бюджете субъекта РФ на очередной год; 4) в отдельных субъектах РФ нормы о межбюджетных отношениях включены в законы о финансовых основах местного самоуправления (Пензенская область, Краснодарский край и др.).  

Анализируя  содержание норм регионального законодательства, можно сделать следующие выводы: 1) о нестабильности правового регулирования межбюджетных отношений; 2) о несистематизированности бюджетного законодательства субъектов; 3) о неполном законодательном регулировании межбюджетных отношений.  

Региональное  регулирование межбюджетных отношений  будет развиваться в следующих направлениях: 1) законодательное закрепление методологии бюджетного выравнивания; 2) законодательное закрепление методики определения нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов; 3) разработка "специальных" региональных законов, регулирующих межбюджетные отношения. 

Развитие  региональной правовой основы межбюджетных отношений зависит, прежде всего, от развития федерального законодательства в этой области. В настоящее время  в Государственной думе РФ находится  на рассмотрении проект федерального закона № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В проекте закреплена новая модель бюджетных отношений внутри субъекта РФ, "зеркально" отражающая отношения между федеральным и региональными бюджетами. Проект предусматривает обязанность субъектов РФ разработать ряд региональных законов в области межбюджетных отношений. Например, в форме закона должен быть установлен порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

3. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов. 

Современное состояние межбюджетных отношений  в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, как они  складываются между федеральным  центром и регионами.

Наиболее  сложная проблема в бюджетном устройстве – бюджетный федерализм, т.е.бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы РФ должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов. 

Основными задачами бюджетных взаимоотношений  между центром и регионами  является:

- ликвидации  несоответствия между объемом  расходных обязательств субфедеральных  органов власти и величиной  закрепленных за бюджетами данных  уровней доходных поступлений;

- сдерживание  и сокращение уровня дифференциации  регионов в плане социально-эконономического  развития с целью сбалансированного  экономического развития, не допускающего  сильной межрегиональной социальной  напряженности; 

- стимулирование территориальных «налоговых усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;

- ориентация  бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.

- устранение  недостатков налоговой системы. 

Все эти  задачи решаются с помощью механизма  межбюджетного выравнивания.

Основным  инструментом механизма межбюджетного  выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами (также как между регионами и муниципалитетами), как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.  

Межбюджетные  трансферты из федерального бюджета  бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются  в форме: 

1. дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности  субъектов РФ, которые распределяются  между субъектами РФ в соответствии  с единой методикой, утверждаемой  Правительством РФ в соответствии  с требованиями БК РФ.

Индекс  налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере. 

Индекс  бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг  в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс  бюджетных расходов применяется  для сопоставления уровней расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов  Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Проект и  методика распределения дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое касается субсидий и субвенций. 

2. Совокупность  субсидий бюджетам субъектов  РФ из федерального бюджета  образует Федеральный фонд софинансирования  расходов. В составе федерального  бюджета могут предусматриваться  субсидии бюджетам субъектов  РФ на выравнивание обеспеченности  субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. 

3. Совокупность  субвенций бюджетам субъектам  РФ из федерального бюджета  образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ 

4. иных  межбюджетных трансфертов бюджетам  субъектов РФ, которые предусмотрены  федеральными законами и принятыми  в соответствии сними нормативно  правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты. 

Крупнейшим  каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР.