Законодательная база формирования бюджетов субъектов Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

 

Кафедра «Экономика»

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа

 

По дисциплине: «Бюджетное планирование и прогнозирование»

 

На тему: «Законодательная база формирования бюджетов субъектов Российской Федерации»

(на пример Республики Бурятия)

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:                    

Проверил:.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Улан-Удэ

2013

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4

1.1 Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы Российской Федерации 4

1.2 Нормативно - правовые основы бюджетного права 11

1.3 Регулирование доходной части бюджетов в рамках налоговых полномочий органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления 18

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ  БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РЕСПУБЛИКЕ БУРЯТИЯ 26

3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИИ 32

4. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 38

4.1 Проблемы совершенствования бюджетного процесса в регионах 38

4.2 Оптимизация расходов местных бюджетов 44

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 52

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 55

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность данной темы обосновывается тем, что в современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий.

Региональный бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства региона.

Объектом исследования выступает законодательная база формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования является правовое обеспечение и  бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации на примере Республики Бурятия.

Целью настоящей работы является характеристика нормативно - правового обеспечения второго уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

- раскрывается  понятия законодательного обеспечения бюджетного процесса в  Российской Федерации;

- показываются основные положения  бюджетного процесса в Республике Бурятия;

- описываются направления совершенствования бюджетного процесса, выявляются проблемы, связанные с расходами бюджетов субъектов РФ, и пути их решения.

 

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

 

Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное устройство - организация бюджетной системы, принципы ее построения. Основными принципами бюджетной системы Российской Федерации являются¹:

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной документации.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системой Российской Федерации. Принцип этот состоит в закреплении Соответствующих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета.
3. Самостоятельность бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством России;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов.

4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе России.

5. Принцип сбалансированности бюджетов. Сбалансированность бюджетов означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Принцип эффективности экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении бюджетов и использовании бюджетных средств уполномоченные органы и получатели средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с определенного объема бюджетных средств.

7. Принцип гласности. Принцип гласности означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

8. Принцип достоверности бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогнозов социально- экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

9. Принцип адресности и целевой характер бюджетных средств.

Принцип адресности и целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей².

Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет в России трехуровневую бюджетную систему (рис. 1.)³:

• первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты.

Каждый из бюджетов на каждом уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. В основе устройства бюджетной системы Российской Федерации лежит административно-территориальное деление. В состав Российской Федерации входят 89 субъектов, на территории которых образованы муниципальные образования. Следовательно, звеньями бюджетной системы являются: федеральный бюджет; региональные бюджеты субъектов РФ - республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты местных административно-территориальных образований - районные бюджеты сельских районов, городские - бюджет городов  (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), бюджеты поселков и сельских населенных пунктов (см. рис. 1)⁴.

 

Рисунок 1 - Схема бюджетной системы Российской федерации

 

Согласно Бюджетного кодекса Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» звеньями бюджетной системы являются: федеральный бюджет и бюджеты, и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе:

• бюджеты муниципальных районов, городских округов;
• бюджеты городских и сельских поселений.

Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса⁵.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России⁶.

Кроме того, за счет средств федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов,  резервов и др.⁷

Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующий год. Структура консолидированного бюджета представлена на рисунке 2 (см. рис. 2).

 

 

 

Рисунок 2 - Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

 

Этот бюджет используется для свода статистических данных и анализа показателей бюджетной системы, а также при установлении нормативов отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты⁸.

Структура консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации представлена на рисунке 3 (см. рис. 3).

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов)⁹.

 

Рисунок 3 - Бюджетная система субъектов Российской Федерации

 

Бюджетная классификация является обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью которой решается проблема кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджета и должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов.

Согласно экономической классификации все затраты разграничиваются в соответствии с предметной ( экономической) структурой бюджета ,т.е. по направлениям расходования (на оплату труда государственных служащих, капитальные вложения в основные фонды , выплату субсидий предприятиям и населению и т.д.¹⁰

1.2 Нормативно - правовые основы бюджетного права

 

Главный источник финансового и бюджетного права - Конституция Российской Федерации (1993 г.), включающая в себя основные принципиальные положения бюджета. Кроме Конституции источниками бюджетного права России являются:

♦ федеральные законы РФ;

♦ правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления;

♦ правовые акты органов управления специальной компетенции (указы Президента РФ), в которых содержатся нормы права в дополнение и развитие Конституции.

Наибольшее внимание Конституция РФ уделяет бюджетной деятельности государства, что объясняется значимой ролью бюджета как центрального звена финансовой системы.

Статья 10 Конституции России предписывает: «Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а)  федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсирования международных договоров Российской Федерации.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Статья 132 Конституции РФ определяет полномочия органов самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В 1998 г. принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ) как бюджетное законодательство, регулирующее в государстве ряд бюджетных отношений.

К бюджетным отношениям относятся:

♦  отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

♦  отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Вместе с тем в Бюджетном кодексе Российской Федерации приведены некоторые нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить Бюджетному кодексу и другим законам. В случае противоречия между Бюджетным кодексом и нормативными актами, подписанными Президентом РФ либо Правительством, за нормативный документ применяется Бюджетный кодекс (закон).

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в части местных бюджетов. Правовые акты органы местного самоуправления принимают также в пределах своей компетенции.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть следующее исключение: международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации или федеральным законом.

Таким образом, к источникам бюджетного права относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах наделенной их компетенции.

Эти правовые акты традиционно классифицируют по юридическим свойствам, выделяя следующие:

1.  Нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные признаки соответствующего вида финансовых отношений.

2.  Финансово-плановые акты, значительный массив которых характерен для бюджетного права, включают в свой состав федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты республик, финансовые планы других финансовых органов и кредитных учреждений, финансовые планы отраслевых министерств и ведомств, сметы учреждений, организаций.

Бюджетное регулирование охватывает практически все сферы деятельности государства. Однако не следует забывать, что Конституция РФ - основной закон страны - определяет полномочия представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, а также предметы совместного ведения этих органов РФ.

Конституцией РФ установлено единство денежной системы в России, которое обеспечивается признанием рубля в качестве законного денежного средства (ст. 75) и Центрального банка РФ - единственным эмиссионным центром. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации ее Конституцией не допускаются.

В процессе деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных государственных денежных фондов и муниципальных финансовых ресурсов складываются определенные бюджетные правоотношения между участниками бюджетного процесса - субъектами бюджетного права.

Субъектами бюджетного права Российской Федерации являются:

государство, государственные и административно-территориальные образования, в частности:

♦   Российская Федерация в целом;

♦  субъекты Российской Федерации - республики, края, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург;

♦ местные административно-территориальные образования (города, районы, села);

государственные и местные органы власти, в том числе:

♦ представительные органы государственной власти и местного самоуправления;

♦  исполнительные органы власти и местного самоуправления.

Субъекты бюджетного права при реализации своих прав и обязанностей вступают в бюджетные правоотношения.

К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе подготовки проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением.

Среди органов государственной власти к реальным (наиболее значимым) субъектам бюджетных правоотношений относятся:

1.  Органы государственной власти и управления относятся к числу субъектов бюджетного права, участие которых обязательно в бюджетном процессе. В круг органов государственной власти и управления входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня.

2.  Органы государственной власти субъектов Федерации.

3. Президент Российской Федерации

4.  Правительство Российской Федерации.

5. Организации - потребители бюджетных средств.

Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска. Информационное обеспечение составляет многообразная информация - финансовая, экономическая, политическая, правовая, статистическая и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее значение.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Реформирование бюджетного процесса сформировало новую модель организации бюджетного процесса, направленную на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

При применении нового метода бюджетирования большую роль играет мониторинг и оценка результатов деятельности участников бюджетного процесса.

В соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основой для составления бюджета служит следующую информационная база:

* Бюджетное послание Президента РФ,

* Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год,

* Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год,

* Прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год,

* План развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов -- прерогатива Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Иерархия бюджетного процесса в РФ выглядит следующим образом (рис. 4)

Рис. 4. Иерархия бюджетного процесса в РФ с 2007 года

 

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов.

Таким образом, бюджет как объект управления является очень сложным и разноплановым явлением, которое требует глубокого и всестороннего изучения. Также для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска.

1.3 Регулирование доходной части бюджетов в рамках налоговых полномочий органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления

 

Основными документами, регламентирующими полномочия субъектов РФ и ОМСУ при формировании доходов региональных и муниципальных бюджетов, выступают Налоговый кодекс РФ (НК РФ), БК РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ и ряд других.

Общие принципы формирования доходов бюджетов всех уровней определяются БК РФ, согласно которому доходы бюджетов формируются в соответствии с законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Собственные доходы бюджетов включают налоговые, неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, за исключением субвенций, получаемых на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных вышестоящими органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Далее остановимся на рассмотрении полномочий органов государственной власти субъекта РФ и ОМСУ по установлению налогов.

Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с НК РФ и законами субъектов РФ о налогах.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ.

Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

В отношении налога на имущество организаций, транспортного налога которые согласно ст. 14 НК РФ являются региональными налогами, регулирование отдельных элементов налога в допустимых пределах осуществляется путем принятия специального закона на уровне субъекта РФ.

Следует отметить, что в большинстве субъектов СФО (за исключением Республики Алтай, Красноярского края, Иркутской области и др.) дифференциации ставок налога на имущество организаций по каким-либо критериям не предусмотрено.

Транспортный налог также вводится на территории субъекта РФ специальным законом, который устанавливает налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога и авансовых платежей по налогу, а также перечень льгот.

Следует заметить, что до 2010 г. законодательные органы власти субъектов РФ были вправе изменять ставки транспортного налога на своей территории относительно ставок, установленных НК РФ, но не более чем в пять раз (в сторону увеличения или снижения). С 2010 г. разрешено увеличивать (уменьшать) ставки, но не более чем в десять раз. Кроме того, допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом количества лет, прошедших с года выпуска транспортных средств, и (или) их экологического класса. Указанные поправки в НК РФ были приняты в конце ноября 2009 года.

Во многих субъектах СФО ставки транспортного налога в большинстве субъектов РФ не были существенно увеличены.

В Республике Бурятия в 2011 году были приняты поправки, устанавливающие ставки транспортного налога в зависимости от мощности двигателя и срока службы транспортного средства. В целом, принятие данных поправок увеличило ставки данного налога в 1,1 раза.¹¹

НК РФ предусмотрено, что законом субъекта РФ ставка налога на прибыль организаций в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта РФ (18%), может быть уменьшена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом указанная ставка не может быть ниже 13,5%.

Указанное право региональных властей реализовано в Республике Бурятия, где для организаций - резидентов особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Республики Бурятия налоговая ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет республики, от деятельности, осуществляемой на территории особой экономической зоны туристско-рекреационного, составляет 13,5 %.¹²

Также для инвесторов, реализующих инвестиционный проект и заключивших инвестиционное соглашения с Правительством РБ - не уплачивается налог на имущество в пределах сумм, зачисляемых в республиканский бюджет, в части стоимости имущества, создаваемого или приобретаемого для реализации инвестиционного проекта, сроком на 5 лет,  а также по налогу на прибыль, зачисляемому в республиканский бюджет - ставка снижается на 4,5 % - в первые 3 года, на 4 % - в 4-м году; на 3,5 % - в 5-м году; на 2 % - в 6-м году.