Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

Содержание

Введение

Глава 1. Развитие местного самоуправления Беларуси

1.1 История местного самоуправления  Беларуси

1.2 Этапы формирования  современной системы местного  управления и самоуправления  в Республике Беларусь

Глава 2. Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

2.1 Система органов местного  самоуправления Беларуси по Закону 1991 года

2.2 Местное управление  и самоуправление Беларуси по  Закону 2010 года

Глава 3. Современное состояние местного самоуправления Республики Беларусь

3.1 Проблемы местного самоуправления  в Беларуси

3.2 Перспективы развития  белорусского местного самоуправления  как структуры гражданского общества

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы исследования. Многогранные функции государства на региональном уровне реализуются органами местного управления и самоуправления - исполнительными и распорядительными органами, местными Советами депутатов, органами территориального общественного самоуправления, а также с помощью отдельных форм непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы) и иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах).

Местное управление и самоуправление - это один из важнейших элементов правового демократического государства и гражданского общества, который является гарантом стабильности и прогресса.

Как свидетельствует практика развитых государств, органы региональной власти призваны решать широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности населения соответствующей территории.

В Республике Беларусь процесс реформирования местного управления и самоуправления испытывает серьезные трудности и протекает сложно. Реформирование местного управления и самоуправления действительно остается на сегодня одной из ключевых проблем развития государственности в Республике Беларусь.

Отечественный и мировой опыт свидетельствуют, что именно местные органы самоуправления способны решать наиболее насущные для населения данной территории вопросы жизни и обустройства. Формирование их эффективной модели представляет собой одну из ключевых задач развития Республики Беларусь, является неотъемлемым критерием демократии, действенным способом привлечения граждан к участию в решении многих дел.

Степень изученности темы. По данной теме имеется ряд разноплановых исследований, опубликованных статей.

Первые белорусские и российские публикации по проблеме становления местного самоуправления Республики Беларусь появились в середине-конце 1990-х гг. Ученые (Д. Доморацкий, Т. Селезнева, Д. Солоцкий, С. Делидович, «Местное самоуправление: теоретические основы, психологические предпосылки, опыт, проблемы и перспективы», а также М.О. Егорова, «Реформирование местного управления и самоуправления как составная часть процесса планирования устойчивого развития») разработали (применительно к 1990-м гг.) вариант периодизации развития белорусского местного самоуправления, с выделением конкретных этапов и характеристикой каждого из этапов.

В.А. Кодавбович в статье «Местное самоуправление в Беларуси: история, опыт, теория» рассматривает проблему в свете политического процесса в Беларуси и перспектив его развития.

В дальнейшем эта тема не была центральной в науке, но и не была забыта.

В середине 2000-х гг. были созданы научные основы изучения местного самоуправления Беларуси. Например, это статья В.В. Акудович «Статус главы местного самоуправления», в которой автор исследует правовое положение и полномочия этого должностного лица.

В конце 2000-х гг. систематический анализ местного самоуправления Беларуси предпринимается в многочисленных научных трудах. Исследователи (Н.С. Березина, Е.И. Широкая «Местная исполнительная власть: формирование организационной структуры», В.Н. Бирило, С.А. Цюга «Местное управление и самоуправление: история и современность», Д.М. Демичев «Местное управление и самоуправление: теория, история и современность», А.В. Егоров «Решения органов местного управления и самоуправления в типологической характеристике национальной системы права») вводят в оборот новые источники и рассматривают проблему развития местного самоуправления Беларуси в контексте поиска его оптимальной модели.

Среди общетеоретических и специальных трудов, посвященных исследуемой проблематике, необходимо выделить работы А.А. Гарбуз. Это его многочисленные статьи, например, «В поиске оптимальной модели: Эффективное взаимодействие между республиканскими и местными органами управления и самоуправления как фактор устойчивого развития Республики Беларусь», «Направления совершенствования функционирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь», в которых автор рассматривает различные аспекты эволюции местного самоуправления Беларуси и перспективы его развития в ближайшие годы.

Ряд российских ученых изучает проблему в контексте принципа разделения властей; среди этих работ особое место занимают статья В.А. Кодавбович «Принцип разделения властей в системе местного управления и самоуправления Беларуси».

Большое влияние на развитие местного самоуправления Беларуси оказывает ряд исторических проблем, прежде всего, развитие самоуправления в прошлые исторические периоды. Среди исследователей, занимающихся данными вопросами, следует выделить имена Е.И. Эсмантович («История развития местного самоуправления на территории Республики Беларусь»), Н.В. Мисаревич («Интеграционные процессы в области самоуправления: нужно ли учитывать исторический опыт?»), И.И. Закревская («Правовые основы организации и деятельности органов городского самоуправления в Беларуси в 50-60-е гг. ХIХ в.»).

Экономические аспекты местного самоуправления Беларуси исследуются В.А. Абрамчик («Сущностная и содержательная характеристика экономической основы местного управления и самоуправления»), Ю.В. Криворотько («Управление активами в местном финансовом управлении Беларуси: особенности централизованной модели»).

Вместе с тем, рассматриваемая проблема во многих материалах представлена спектром мнений, зачастую полярных. Кроме того, современная система органов местного самоуправления Беларуси, ввиду в целом закрытости политической системы этой страны, остается темой, недостаточно освещенной в российской политической и исторической науке. Недостатком является также отсутствие монографических исследований по вопросу местного самоуправления Беларуси.

Цель работы - рассмотреть процессы развития местного самоуправления Беларуси с 1991 г. по настоящее время.

Из цели работы вытекают следующие задачи:

- кратко рассмотреть исторический  процесс развития местного самоуправления  Беларуси до 1991 г.;

- определить этапы формирования  современной системы местного  самоуправления в Республике  Беларусь;

- проанализировать законодательное  регулирование местного самоуправления  Беларуси в 1991 - 2012 гг.;

- охарактеризовать систему  и полномочия органов местного  самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.;

- выявить проблемы развития  местного самоуправления Беларуси;

- выработать предложения  по совершенствованию местного  самоуправления Беларуси.

Объектом исследования является система местного самоуправления Республики Беларусь.

Предметом исследования выступают факторы развития местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.

Источниковая база. Для раскрытия темы привлечен широкий круг разнохарактерных источников.

Всю источниковедческую базу работы можно условно разделить по характеру на ряд групп:

1) нормативно-правовые акты  Беларуси;

2) статистические материалы (в основном, экономического характера), представленные Государственным  комитетом статистики Беларуси;

3) материалы специализированных  сайтов в сети Интернет:

- сайты, где представлено  законодательство Беларуси;

- новостные сайты, из материалов  которых можно почерпнуть данные  о различных событиях, происходящих  в сфере местного самоуправления  Беларуси («В Гомеле прошел семинар  «Местное самоуправление в Беларуси - состояние и перспективы», «Захар  Шибеко прочтет лекцию о городской цивилизации» и т.д.);

- сайты, на которых представлены  мнения экспертов по вопросам  местного самоуправления Беларуси, интервью официальных лиц.

Хронологические рамки исследования охватывают 1991 - 2012 гг. Нижняя хронологическая граница - это распад СССР - важнейшее национальное событие, приведшее к становлению Беларуси как суверенного государства. При этом реализация целей и задач работы диктовала иногда необходимость выхода за нижнюю хронологическую границу.

Методологической основой исследования служит комплексный, системный анализ факторов экономического, политического, социального, географического характера, влияющих на эволюцию местного самоуправления Беларуси.

Практическая значимость. В исследовании проведен анализ достаточно обширного материала, который может быть использован в дальнейшем при анализе развития местного самоуправления Беларуси. Выводы, сделанные автором, представляют определенную пользу в деле разработки конкретных решений при формировании концепции развития местного самоуправления Беларуси.

Структура работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Развитие местного самоуправления Беларуси

1.1 История местного самоуправления  Беларуси

Ещё на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев). Однако нужно учитывать, что в юридической и исторической литературе этот институт власти часто относится к органам самоуправления Демичев Д.М. Местное управление и самоуправление: теория, история и современность / Д.М. Демичев // Местное управление и самоуправление: история и современность. - Минск: БГЭУ, 2009. - С. 3., а его деятельность анализируется преимущественно через призму взаимоотношений с княжеской властью, которая рассматривается в качестве государственного начала в государствах-княжествах Доморацкий Д., Селезнева Т., Солоцкий Д., Делидович С. Местное самоуправление: теоретические основы, психологические предпосылки, опыт, проблемы и перспективы // Res Nova. - 1997. - №1. - С. 19.. Между тем, анализ функционирования института вече в государствах-княжествах, которые существовали на территории Беларуси в Х-ХІІІ вв., а также в Великом Новгороде, Пскове, Киеве и других городах позволяет утверждать, что институт вече имел «двойную» природу. С одной стороны, вече действовало как классический орган государства, который имел довольно широкие властные полномочия: решение вопросов войны и мира, законодательства, заключения договоров, осуществления правосудия. С другой стороны, по характеру своей деятельности, по порядку организации, по своих полномочиях вече сохраняло «классические» элементы самоуправления, которые были характерны родоплеменной организации власти первобытного общества Мисаревич Н.В. Интеграционные процессы в области самоуправления: нужно ли учитывать исторический опыт? // Проблемы интеграции правовой системы Республики Беларусь в европейское и мировое правовое пространство. Материалы междунар. науч. конф., 26-27 окт. 2001 г. - Гродно, 2002. - С. 229..

Вече существовало в Витебске, Друцке, Полоцке, Турове. Собиралось оно обычно на торговой площади, возле собора и в иных значимых местах по инициативе князя, княжьей рады или группы свободных людей. Все решения на вече принимались большинством голосов, о чем можно было судить по силе возгласа «Любо» или «Не любо» Никитина М.А. Развитие местного самоуправления в Республике Беларусь // Гуманитарно-экономический вестник. - 2002. - №2. - С. 75..

Полномочия вече никогда не были определены точно и однородно. Они то расширялись за счет властных полномочий князя, то сужались, когда княжеская власть в зависимости от обстоятельств внешнего и внутреннего характера «перетягивала» на себя часть государственно-властных полномочий вече. Но вече решало и много других вопросов жизнедеятельности наших предков, которые не имели государственно-правовой природы, а касались исключительно внутренних вопросов славянской общины и обеспечивались традиционными «общинными» методами и средствами, финансировались не из государственной казны, а путем объединения материально-финансовых средств членов общины. К этим вопросам относились ремонт и строительство новых дорог, мостов, других мест и средств общего пользования, торговые дела и т.д. Именно при решении этих вопросов вече и действовало как орган самоуправления в современном его понимании.

Развиваясь и приспосабливаясь к новым социально-экономическим и политическим условиям, вечевая форма правления просуществовала в некоторых землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в., уступив место более современной форме самоуправления, организованного на основе магдебургского права Новосяд В. Развитие местного самоуправления в Республике Беларусь // Вестник самоуправления. - 2007. - №2. - С. 2..

Учитывая относительно слабый характер государственной власти в то время и тот факт, что государство практически ассоциировалось с центральными органами государственной власти, можно утверждать, что основная масса вопросов жизнедеятельности, земли княжества решалась органами (институтами) самоуправления.

В начале становления Великого княжества Литовского в нем сохранялись и действовали традиционные для восточных славян формы самоуправления в городах. Продолжало действовать городское вече, которое имело большое значение, особенно в городах восточной Беларуси - Полоцке и Витебске.

Вместе с тем, начиная с конца ХVI в., в городах и местечках Беларуси начинает формироваться качественно новая форма самоуправления - на основе так называемого «магдебургского права». Первым городом на Беларуси, который получил право на самоуправление на основе магдебургского права, было Берестье. 15 августа 1390 г. Великий князь Литовский и Король Польский Ягайло выдал берестейцам Привилей на самоуправление. В 1391 г. такой Привилей получил город Гродно. Золотым веком свободных белорусских городов стала вторая половина XVI и первая половина XVII в. Интенсивность наделения правами самоуправления снижается на рубеже XVII - XVIII вв. В этот период окончательно формируется структура управления «магдебургским» поселением Орепук Л.А. Самоуправление в средневековой Белоруссии // Вестник Молодежного научного общества. - 2001. - №2. - С. 40..

Магдебургские города освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост, в них приостанавливалось действие «права русского и литовского», создавались самостоятельные, избираемые гражданами органы самоуправления - рада или магистрат, оформляются его атрибуты - печать и герб. Всего на этнических землях Беларуси функционировало около 120 свободных магдебургских поселений.

В целом под магдебургским правом в юридическом смысле можно понимать совокупность норм права, которые регулируют жизнедеятельность граждан и жителей местечек. Оно не представляло собой некой одной универсальной для всего государства системы норм права, так как вводилось путем отдельных Привилеев (юридических документов) на самоуправление обычно за подписью Великого князя для отдельных городов и местечек.

В разных городах и местечках были общие моменты в организации самоуправления, общие свободы и вольности. Однако каждый из городов и каждое местечко, которые имели Привилеи на магдебургское право, владели только для них свойственными, отличительными правами и вольностями. Это обусловлено рядом самых разных факторов - экономических, социальных, демографических и даже географических. В качестве примера можно привести Привилей на магдебургское право от 1497 г., который получил город Гродно. В соответствии с данным Привилеем гродненцам разрешалось построить на реке Нёман мельницу, молоть зерно и собирать чинш при этом чинш с каждого лица за услуги Гавриленко В.Г. Местное управление и самоуправление. - Мн.: Право и экономика, 2005. - С. 16..

С получением привилея на самоуправления населенный пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу которого становился автономной юридической единицей в государстве. По магдебургскому праву мещане освобождались от феодальных повинностей, им гарантировалось свободное занятие ремеслами, торговлей, земледелием, выборы своих органов власти. Ремесленники образовывали свои профессиональные объединения - цеха. Существенным было то, что магдебургское право ликвидировало сословную и иную духовную, светскую, замковую юрисдикцию на территории города и прилегающих местностей, интегрируя регион в единый территориально-хозяйственный комплекс.

Главным органом управления являлся магистрат, состоявший из двух коллегий: рады и лавы, возглавляемых бургомистром и войтом. Бургомистр, который назначался из числа ратных войтом и утверждался в должности Великим князем, представлял центральную государственную власть и выступал одновременно в качестве высшей судебной инстанции. Рада выполняла функции представительной, а бургомистр - исполнительной власти. Таким образом, обеспечивалось сочетание интересов центра и местного населения.

Практика реализации магдебургского права подтверждает, что развитие самоуправления не только не ослабляет центральную власть, а, напротив, является важнейшим условием обеспечения действенного централизма. Центральная власть выступала гарантом становления и упрочения самоуправления, а самоуправление было заинтересовано в укреплении положения Великого князя. Рациональное взаимодействие центральной власти с местным самоуправлением позволяло обуздать бюрократическо-чиновничий произвол. Местное самоуправление было выражением гражданских свобод и консолидации общества Эсмантович Е.И. История развития местного самоуправления на территории Республики Беларусь // Известия Гомельского государственного университета имени Ф. Скорины. - 2006. - №2. - С. 102..

С включением белорусских земель в состав сверхцентрализованной Российской Империи возможности городского местного самоуправления последовательно ограничивались вплоть до окончательной отмены магдебургского права в 1830-1840 гг.

После присоединения белорусских земель к Российской Империи произошли значительные изменения в правовом положении городского населения и жителей белорусских местечек. На городское население было распространено «Жалованная грамота городам» Екатерины ІІ от 1785 г., а правовое положение жителей тех белорусских местечек, которые потеряли магдебургское право, было приравнено к правовому положению крестьян Российской Империи Шайков В.И. Белорусская модель самоуправления в контексте европейских традиций и ценностей // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2005. - №1. - С. 72..

«Жалованная грамота» потребовала, чтобы все горожане были записаны в «городские обывательские книги», которые должны были вестись во всех городах Российской Империи. «Обывательская книга» делилась на шесть разделов (частей). В первый раздел книги заносились фамилии «настоящих обывателей», к которым принадлежали самые богатые и знатные горожане. Во второй раздел должны были быть записаны купцы трех гильдий с капиталом от 1 до 50 тысяч рублей. Третий раздел - «цехи» - содержал сведения о цеховых мастерах и их учениках. Четвертый - об иногородних и зарубежных гостях. В пятый раздел - «именитые граждане» - записывались лица с академическими и университетскими дипломами, банкиры, художники, бургомистры, которые выбирались на должность и др. Шестой, последний раздел книги был посвящен посадским людям, «кто промыслом, рукоделием или работой в том городе кормится», а также другим горожанам, которые не вошли в предыдущие разделы.

Становлению местного самоуправления в Российской Империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром ІІ Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Таким образом, новые органы управления и самоуправления создавались в губерниях и уездах, но отсутствовали на нижнем уровне административно-территориального деления - в волостях. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система основывалась на принципах организационной автономии, что отличало ее от иерархически соподчиненного государственного аппарата. Земская реформа проводилась в соответствии с «Положением о земских учреждениях 1864 года».

В составе земских учреждений, как на уровне уезда, так и в губернии в качестве представительных органов имелись земские собрания, а исполнительных - земские управы. Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых волостными и уездными избирательными собраниями. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица Закревская И.И. Правовые основы организации и деятельности органов городского самоуправления в Беларуси в 50-60-е гг. ХIХ в. // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. - 2003. - №1. - С. 126..

Земства в Беларуси не вводились более 40 лет. Главным препятствием было недоверие царского правительства к Беларуси. Первая попытка частично осуществить земскую реформу в Беларуси была предпринята только в 1893 г. в Минской, Витебской и Могилевской губерниях. Для трех белорусских губерний предусматривалось ограниченное самоуправление. 14 марта 1911 г. царь Николай ІІ подписал указ, в соответствии с которым земства окончательно создавались в Витебской, Минской и Могилевской губерниях на основе выборов по национальным куриям - «русской» и «польской» - с тем, чтобы обеспечить преобладание в органах земского управления русскому (православному) населению Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М.: Наука, 1993. - С. 75..

За непродолжительное время своей деятельности (1911 -1917 гг.) земства в Беларуси сыграли знаменательную роль в развитии местного хозяйства, в повышении культуры земледелия и животноводства, в охране здоровья населения, в развитии народного образования. Земства внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет историческую перспективу Кодавбович В.А. Местное самоуправление в Беларуси: история, опыт, теория // Современный политический процесс в Беларуси и перспективы его развития. Материалы межд. науч. конф. (26-27 мая 1994 г.): В 2 ч. Ч. 1. - Мн.: БГЭУ, 1994. - С. 87..

После Октябрьской революции 1917 г. была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления новая власть связывала, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых, с переходом власти в руки трудящихся, в-третьих, с привлечением народных масс к управлению делами общества и государства. Такая концепция самоуправления, обогащенная и переработанная относительно разных периодов развития общества, лежала в основе становления системы органов самоуправления в период существования СССР Борко А.И. Органы городского самоуправления в Западной Беларуси (1921-1939 гг.) // Вести института современных знаний. - 2006. - №3. - С. 33..

Социалистическое самоуправление отражало все черты и особенности исторического этапа развития советского общества. Характеризуя сущность социалистического самоуправления, подчеркивалось, что это власть всего советского народа, которая не знает ограничений.

Деятельность местных Советов в период существования СССР всегда рассматривалось в тесной связи с Коммунистической партией. В системе самоуправления народа партия действовала как политический руководитель, представляя ядро, жизненный центр. Об этом говорилось в Конституции БССР 1978 г.

Советы народных депутатов (по Конституции БССР 1978 г.) названы главным звеном социалистического самоуправления народа. Народ осуществляет государственную власть через представительные органы - Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу БССР.

Выборы в Советы рассматривались как одна из форм непосредственной демократии, проявление народного самоуправления.

Советы рассматривались как органы «настоящего народовластия». Поэтому деятельность Советов должна была осуществляться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Однако, говоря о Советах, об истории развития этой формы самоуправления с 1917 г., необходимо отметить тот факт, что Советы не могли действовать в полную силу, не могли целиком реализовать идею самоуправления, идею участия широких народных масс в жизни общества. Это происходило из-за того, что ведущей силой социалистического самоуправления была Коммунистическая партия СССР Малиновский, Н.Л. Изучение генезиса местного самоуправления на территории Беларуси в контексте совершенствования этого института в Республике Беларусь / Н.Л. Малиновский // Местное управление и самоуправление: история и современность. - Минск: БГЭУ, 2009. - С. 93..

Итак, местное самоуправление Беларуси прошло долгий путь развития. Время и своеобразие того или иного отрезка истории очевидно сказывались на местном самоуправлении. В советский период развития местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР, обладая несомненными положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.

1.2 Этапы формирования  современной системы местного  управления и самоуправления  в Республике Беларусь

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с 9 апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР» sites.google.com. (далее - Закон 1990 г.). Этот Закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - №36. - Ст. 4466.. Закон 1990 г. ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня Жевнерович С.А. Концепты современной теоретической модели правотворчества органов местного самоуправления и управления // Правовое государство: теория, проблемы, перспективы: материалы Международной научно-практической конференции, Барановичи, 2-3 ноября 2006 г. - Барановичи: БарГУ, 2006. - С. 72..

Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. Но союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении Гарбуз А.А. Направления совершенствования функционирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // Евразийский юридический журнал. - 2009. - №19. - С. 78 Гарбуз А.А. Направления совершенствования функционирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // Евразийский юридический журнал. - 2009. - №19. - С. 78..

В декабре 1990 г. был принят Закон «О собственности в БССР» sites.google.com.. Государственная собственность была разделена на два вида: республиканскую и коммунальную. Закон определил, что коммунальная собственность принадлежит соответствующему административно-территориальному образованию. Распоряжение ею осуществляется уже не от имени государства (всего народа), а от имени населения той или иной административно-территориальной единицы самостоятельно в рамках закона. Таким образом, было декларировано, что местное население (территориальное сообщество) выступает как субъект права коммунальной собственности. Несомненно, это был шаг вперед по пути деэтатизации, социализации собственности, в признании автономии местных интересов и их определяющей роли в управлении коммунальной собственностью Булавко В.Г. Некоторые проблемы местного самоуправления: дискуссионные аспекты // Проблемы управления (РБ). - 2001. - №1. - С. 20.. Тем не менее, она все же признавалась в рамках прежней экономико-правовой парадигмы формой государственной собственности подобно тому, как местное самоуправление вводилось как институция государственной власти Веленто Л.И., Сафаревич Д.З. Феномен местного самоуправления Беларуси в свете европейских стандартов // Проблемы интеграции правовой системы Республики Беларусь в Европейское и мировое правовое пространство: материалы международной научной конференции (26-27 октября 2001 г.) / под редакцией Н.В. Сильченко. - Гродно: ГрГУ, 2002. - С. 238..

Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие 20 февраля 1991 г. Закона Республики Беларусь №617-XII «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР» Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2008. - №14. (далее - Закон 1991 г.). Согласно этому Закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления (подробнее о построении системы и компетенции органов местного самоуправления Беларуси по Закону 1991 г. - ниже). Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 Закона 1991 г. предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты Кодавбович В.А. Принцип разделения властей в системе местного управления и самоуправления Беларуси // Юридический журнал. - 2006. - №3. - С. 26..