Законодательный процесс в Законодательном Собрании Красноярского края

УНИВЕРСИТЕТ   РОCСИЙСКОЙ   АКАДЕМИИ  ОБРАЗОВАНИЯ

КРАСНОЯРСКИЙ ФИЛИАЛ

Юридический  факультет

Кафедра правовых дисциплин

КУРСОВАЯ  РАБОТА

Конституционное право России

Законодательный процесс в Законодательном  Собрании Красноярского края

КРАСНОЯРСК-2008

Содержание

Введение

Законодательное собрание Красноярского края резко усилило законодательную активность, в целях создания современной, непротиворечивой, отвечающей интересам жителей края системы краевого законодательства. При этом именно в прошедшие годы по инициативе Федерации были запущены целый ряд общенациональных реформ (местного самоуправления, бюджетная, административная), которые потребовали от регионального законодателя увеличения интенсивности законопроектной деятельности, а также четкости и контроля за качеством принимаемых законодательных актов.

Так, Законодательным  собранием края за период с 2002 г. были приняты 715 законов, причем почти две  трети в 2004–2005 гг. В сфере законодательной  компетенции края практически не осталось неурегулированных областей. Система правовых актов Красноярского края охватывает все отрасли, характерные для регионального законодательства, –

о государственном строительстве, муниципальное, финансовое, налоговое, социальное законодательство.

К числу особенностей осуществления законодательного процесса на современном этапе работы Законодательного собрания края следует отнести неравномерность  работы представительного органа (значительная часть нагрузки приходится на последние месяцы года), жесткие рамки принятия краевых законодательных актов, вытекающие из требований федерального законодателя, а также необходимость постоянно вносить поправки в уже принятые законы.

Значительный рост числа  законов, которые вносят изменения и дополнения в ранее принятые правовые акты, не является исключительно региональным явлением. Указанная тенденция (получившая название  «поправочное законодательство») характерна и для федерального уровня. Для края эта тенденция означает выпуск законов недостаточно проработанных, не в полной мере совместимых с ранее принятыми законами, что связано со спешкой при их подготовке (факт   принятия закона важнее его содержания).

Необходимость срочного введения законов края в действие обусловливает и такую проблему, как слабое информирование органов местного самоуправления и населения края о принятых законах. Подчас депутаты местных Советов и муниципальные служащие обращаются с просьбами о разъяснении того или иного закона, который на поверку оказывается отмененным или существенно измененным, о чем на местах не было известно.

Другой негативной тенденцией является неоправданное разрастание  нормативного массива, повторение одних  и тех же правовых предписаний  в разных законах, регулирование  одного и того же вопроса несколькими законами, нестыковки и прямые противоречия как внутри принимаемых законов, так и между разными законами края.

Выбранная тема «Законодательный процесс в Законодательном Собрании Красноярского края» представляется весьма интересной и актуальной, т.к. в последние годы край стал активно развиваться во всех отраслях деятельности, и как следствие, эта деятельность нуждается в полной и четкой нормативной базе.

Проанализируем в работе основные особенности законотворческой деятельности в Законодательном Собрании Красноярского края. 

1. Законодательный процесс в субъектах РФ

Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Как известно, Конституция  РФ закрепляет общие принципы и отдельные  формы нормотворчества субъектов  Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений¹.

Что касается участия  субъектов Федерации в федеральном  законодательном процессе, следует  отметить следующее. Наделение субъектов  Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.

К сожалению, в настоящее  время субъект Российской Федерации  не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования², когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.

Активными формами участия  субъектов в федеральном правотворчестве  могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной  Думы, а также совместная законодательная  инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.

По мнению Анциферовой  О.В., доцента кафедры теории государства  и права и конституционного права  Челябинского государственного университета, кандидата юридических наук, законопроекты, вносимые в порядке законодательной инициативы, до их регистрации законодательным органом субъекта РФ необходимо подвергать внешней комплексной экспертизе. Такую процедуру необходимо закрепить в качестве обязанности субъекта права законодательной инициативы.

Интересен и процесс  взаимодействия законодательных и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Федерации в  процессе правотворчества.

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной  инициативы, определен для республик  в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Законодательные и исполнительные органы субъекта Федерации взаимодействуют  между собой в установленных  федеральными законами и законами субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшее должностное лицо субъекта, органы исполнительной власти направляют принятые ими правовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта. Законодательный орган субъекта, в свою очередь, вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в эти акты либо об их отмене. Он также может обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ (конституционный, уставный суд субъекта) с запросом об их соответствии Конституции РФ (конституции или уставу субъекта).

Высшее должностное лицо субъекта вправе обратиться в законодательный орган субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления этого органа либо об их отмене. Оно может также обжаловать указанные постановления в судебном порядке.

Конечно, проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа субъекта Федерации был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии, прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого акта.

Согласно п. 4 ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что "проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях". В приведенной норме также выражена важность и необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности.

Законодательный орган  субъекта направляет высшему должностному лицу субъекта планы законопроектной работы и проекты законов субъекта. На заседаниях законодательного органа субъекта и его органов могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, уполномоченные указанными руководителями. На заседании органов исполнительной власти субъекта вправе присутствовать депутаты либо (по поручению законодательного органа субъекта или его председателя) работники аппарата законодательного органа.

Законодательный орган  субъекта может принимать участие  в формировании его высшего исполнительного  органа, в утверждении или согласовании кандидатур, выдвигаемых на должности  отдельных должностных лиц высшего  исполнительного органа субъекта. Он имеет право участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законодательный орган субъекта вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) и (или) законом субъекта.

Законодательный процесс  является формально юридическим  выражением законотворческой функции  государства. Он "отвечает" за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сфере начинает действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества³.

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации можно разделить следующим образом:

Первая стадия - подготовка проекта закона.

Эта стадия включает в  себя следующие этапы (подстадии):

1) планирование законодательной  деятельности;

2) формирование рабочей  группы по подготовке проекта  закона;

3) разработка концепции  закона;

4) подготовка предварительного  текста закона;

5) согласование и обсуждение  проекта закона с заинтересованными  государственными органами и  организациями, а также возможное  общественное обсуждение проекта; 

6) подготовка окончательного  текста закона, а также сопровождающих его документов и приложений.

Вторая стадия - принятие закона.

Эта стадия включает в  себя следующие этапы:

1) внесение законопроекта  на рассмотрение законодательного  органа на основании права  законодательной инициативы;

2) экспертиза проекта закона;

3) обсуждение и доработка  проекта закона в законодательном  (представительном) органе;

4) голосование по проекту  закона.

Третья стадия - обнародование  закона.

Эта стадия включает в  себя следующие этапы (подстадии):

1) подписание закона главой исполнительной власти или отклонение им закона (наложение вето);

2) в случае отклонения  закона - процедура повторного рассмотрения; 3) официальная публикация закона  и вступление его в силу.

Рассмотрим далее особенности  законодательного процесса в Красноярском крае.

2. Законодательный  процесс в Красноярском крае

Государственным органом, осуществляющим законодательный процесс  в Красноярском крае, является Законодательное  Собрание Красноярского края.

Законодательное собрание Красноярского края

Законодательная власть края осуществляется однопалатным выборным коллегиальным органом, именуемым как Законодательное Собрание Красноярского края и состоящим из 52 депутатов, представляющих население края.

Законодательное Собрание Красноярского края является представительным и законодательным органом власти Красноярского края. Как представительный (законодательный) орган государственной власти края — Законодательное Собрание Красноярского края было образовано 4 ноября 1993 года. Выборы депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва состоялись 27 марта 1994 года, второго созыва — 7-21 декабря 1997 года и третьего созыва — 23 декабря 2001 года.

15 апреля 2007 года состоялись  выборы депутатов Законодательного  Собрания объединенного Красноярского края 1 созыва. Компетенция Законодательного Собрания Красноярского края определена Уставом Красноярского края, принятым 29 февраля 1996 г.

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы установлены  Регламентом Законодательного Собрания Красноярского края.

Законодательное Собрание Красноярского края правомочно принимать  Законы Красноярского края, Постановления, Резолюции, Обращения и Заявления. Сессии Законодательного Собрания Красноярского  края проводятся ежеквартально, таким  образом, чтобы их начало приходилось на вторую половину марта, июня, сентября и декабря.

Депутаты Законодательного Собрания Красноярского края избираются жителями Красноярского края на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании.

Депутатом Законодательного Собрания края может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и обладающий избирательным правом. Срок полномочий депутатов Законодательного Собрания края пять лет.

Численный состав депутатов  Законодательного Собрания края — 52 человека. 26 депутатов Законодательного Собрания избираются на основе мажоритарной избирательной системы в одномандатных (двухмандатных) округах. 26 депутатов Законодательного Собрания избираются на основе пропорциональной избирательной системы по единому общекраевому избирательному округу. Законодательное Собрание Красноярского края является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 депутатов от установленного численного состава.

Полномочия, организация  Законодательного Собрания края, правовое положение депутатов Законодательного Собрания края, иные вопросы, связанные с деятельностью Законодательного Собрания края, регулируются  ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Красноярского края, Законом Красноярского края «О Законодательном Собрании Красноярского края», Регламентом Законодательного Собрания края и другими правовыми актами Красноярского края.

Виды актов Законодательного Собрания:

В соответствии со ст. 22 Регламента Законодательного Собрания Красноярского  края Законодательное Собрание края по вопросам, входящим в его компетенцию, компетентно принимать законы и постановления. Законы края как нормативные акты Законодательного Собрания принимаются по вопросам, определенным п. 1 ст. 29 Устава края, а также в иных случаях, прямо предусмотренных Уставом края или законами Российской Федерации. Законами края могут утверждаться программы, регламенты, положения и правила.

В случаях, предусмотренных Уставом края и законами края, а также федеральными законами, устанавливающими общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Законодательное Собрание принимает постановления.

Законодательное Собрание края может принимать не содержащие юридических предписаний заявления и обращения, а также в случаях, указанных в Уставе края, резолюции, в которых может быть дана официальная оценка деятельности Губернатора края, Совета администрации или отдельных членов Совета администрации, а также высказаны пожелания относительно этой деятельности.⁴

Детально рассмотрим Законодательный процесс в Законодательном  Собрании Красноярского края.

2.1. Подготовка законопроекта

Первой стадией законодательного процесса выступает подготовка проекта закона.

Данный этап имеет  свою правовую регламентацию, что придает  ей официальный характер, порождая соответствующие правоотношения между  субъектами, участвующими в ней.

 Идея принятия нового  закона порождается осознанием определенных общественных и экономических потребностей. Иначе говоря, сама жизнь требует принятия нового закона. Однако довольно часто идея принятия нового закона и постановка вопроса о его подготовке возникает в сознании определенной социальной группы (например, группы предпринимателей), стремящихся посредством принятия данного закона улучшить условия своей сферы производства (деятельности, существования). Носителями идеи о принятии нового закона (изменении действующего) могут быть ученые. В этом случае идея является результатом их профессиональной деятельности и соответствующих теоретических разработок. Авторами такой идеи могут выступать и практические работники, видящие в своей повседневной деятельности недостатки действующего законодательства. Наконец, носителями идеи и авторами предложения по разработке закона могут выступать граждане, озабоченные условиями своего существования либо движимые гражданским долгом.

Необходимо на данном этапе определить, что является нормативно правовым актом. В соответствии с п. 2.1. ст.2 Указа Губернатора Красноярского Края № 19-уг от 27 февраля 2006 года «Об утверждении порядка подготовки  проектов  Губернатора края и Совета администрации» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти края, должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом

Согласно ст. 139 Устава Красноярского края субъектами права законодательной инициативы являются:

депутат Собрания или группа депутатов Собрания,

Губернатор края,

Правительство края,

граждане в порядке народной инициативы,

представительный орган муниципальных образований,

Федерация профсоюзов Красноярского края — по социально-трудовым вопросам,

Краевая комиссия по почетным наградам и званиям — по вопросам ведения комиссии,

Избирательная комиссия края — по вопросам организации и проведения краевых и местных выборов и референдумов.

В целях повышения эффективности  и качества подготовки проектов правовых актов был разработан Порядок  подготовки нормативных правовых актов, где отмечаются требования к оформлению проектов правовых актов, их порядок опубликования и вступления в силу, а также процедура признания правовых актов утратившими силу.

Разработка проекта правового  акта возможна в виде подготовки:

нового правового акта;

изменений в текст правового  акта, т.е. внесения в текст действующего правового акта новых положений  или замены прежних предписаний  новыми, изменяющими, уточняющими, расширяющими либо сужающими содержание правового  регулирования.

Подготавливаемые правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Красноярского края, законам края; в случае подготовки проектов правовых актов Совета администрации края - также Указам Губернатора края.

Перед составлением текста проекта правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации и Красноярского края, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о передаче части полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, и иных судов Российской Федерации.

Основными стадиями подготовки проектов правовых актов являются:

анализ проблемной ситуации, определение  целей;

поиск стратегии разрешения проблемы, постановка управленческих задач;

выработка решения - поиск, оценка, выбор  альтернатив;

оформление в письменном виде проекта  правового акта и его визирование  исполнителями;

согласование проекта правового  акта;

доработка проекта правового акта (в случае подготовки проекта правового  акта с замечаниями).

Подготовка окончательного текста законопроекта должна соответствовать основным требованиям юридической техники: точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов; ясность и доступность языка правового акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие; конкретность регулирования, четкость определения всех его необходимых элементов; максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность правовых формул; унификация, единообразие формы и структуры правовых актов, способов изложения мысли автора проекта правового акта.

Проект правового акта должен состоять из содержательной части и реквизитов, образующих текст правового акта.

Также, должны быть подготовлены сопровождающие документы и приложения к законопроекту для внесения его субъектом права законодательной инициативы в Законодательное Собрание Красноярского края:

а) пояснительная записка  к законопроекту, содержащая предмет  законодательного регулирования и  правовую оценку предлагаемого законопроекта, обоснование необходимости принятия данного закона, характеристику решаемых им целей и задач;

б) перечень законов и  иных нормативных правовых актов края, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона края;

в) финансово-экономическое  обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует дополнительных материальных затрат);

г) электронная версия указанных документов (на магнитном  носителе).

Вносимый в Законодательное  Собрание законопроект должен быть изложен  в виде правовых предписаний. В одном  и том же вносимом в Законодательное  Собрание законопроекте не должны содержаться предписания, различные по характеру.

Проекты законов края, вносимые на рассмотрение Законодательного Собрания, представляются его председателю⁵.

Следующая стадия законодательного процесса будет рассмотрена далее.

2.2. Принятие правового акта

Подготовка  законопроекта к рассмотрению:

Председатель Законодательного Собрания по каждому проекту закона определяет этапы его подготовки к рассмотрению и ответственный  за подготовку комитет.

В Законодательном Собрании Красноярского края образуются следующие комитеты и со следующими вопросами ведения в сфере законотворчества:

1. Комитет по бюджету  и налоговой политике:

- рассмотрение проектов  краевого бюджета, бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов  и отчетов об их исполнении, краевых целевых и инвестиционных программ;

- рассмотрение законопроектов, предусматривающих использование  бюджетных средств, и вынесение  заключений по ним.

2. Комитет по экономической  политике:

- участие в формировании  среднесрочных и долгосрочных  программ социально-экономического развития Красноярского края, в предварительном рассмотрении и анализе основных направлений и прогнозов социально-экономического развития края;

- участие в формировании  программ и нормативно-правовом  регулировании в области энергетической политики, государственного заказа, предпринимательства, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, внешнеэкономической деятельности и мобилизационной подготовки экономики края.

3. Комитет по делам  села и агропромышленной политике:

- участие в проведении  региональной политики, направленной  на повышение устойчивости обеспечения  края продовольствием и сельскохозяйственной  продукцией;

- создание экономических  условий для производства и  предпринимательства в аграрном  секторе экономики края, эффективного механизма государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей края, в том числе, с помощью правовых актов.

4. Комитет по природным  ресурсам и экологии:

- участие в разработке  и осуществлении государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, использования и воспроизводства минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсов;

- участие в создании  условий, обеспечивающих сохранение, воспроизводство и комплексное использование минеральных и лесных ресурсов, контроль за использованием особо охраняемых природных территорий;

- участие в формировании  и проведении краевой политики  в области градостроительной  деятельности.