Законодательный процесс в Россиии

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Камчатский государственный университет имени Витуса Беринга»

 

2013 – 2014 учебный  год

 

 

                                 Кафедра юриспруденции

 

 

                                  КУРСОВАЯ РАБОТА

 

по дисциплине «Конституционное право»

 

 

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ

 

 

Выполнил(а) студент(ка): социально-экономического факультета, направления подготовки «Юриспруденция» по профилю «Гражданское право» заочной формы обучения, 1 курса, группы Юзв(б)-13

 

 

 

                    Проверил преподаватель:

                                        Завьялова Светлана Валерьевна,

                                        доцент кафедры юриспруденции

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Петропавловск-Камчатский, 2014г.

 

АННОТАЦИЯ  

 

Представлен текст курсовой работы - «Законодательный процесс в России» по дисциплине «Конституционное право».

Ключевые слова: законодательная власть, законодательный процесс, законодательная инициатива, Конституция, Государственная Дума, Совет Федераций.

В первой главе курсовой работы раскрыто понятие законодательного процесса и рассмотрены его этапы (стадии).

Во второй главе курсовой работы дана подробная характеристика стадий законодательного процесса: подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу, обсуждение законопроекта в Государственное думе с последующим принятием, либо отклонением его; одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона, либо отклонение его; подписание закона, либо отклонение его Президентом РФ.

 

ANNOTATION

 

Here is the introduction the text of the coursework “A legislative process in Russia” on the academic discipline “Constitutional Right”.

Descriptive information: legislative power, legislative process, legislative initiative, Constitution, State duma, Council of the Federation.

The conception of the legislative process and its stages is disclosed in the first chapter of this coursework.

In the second chapter of this coursework we can see a detailed description the stages of the legislative process: making the draft bill and entering it in the State Duma, discussion the bill in the State Duma with its future approval or refusal; acceptance or refusal of the Council of the Federation adopted bill by the State Duma; subscription the law or its refusal by the president of the Russian Federation.

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                          3

                                                                                                   

1. Понятие законодательного процесса                                         6
2. Законодательный процесс и стадии принятия законов        10

 

2.1  Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение        10

2.2 Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой                                                                                                                 12

2.3 Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой                                                                                                            15

2.4 Конституционные способы устранения разногласий в законодательном процессе                                                                                                        17

2.5 Заключительная стадия законодательного процесса                           20

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                 23   

                                                                              

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК                                                         27                                              

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В настоящее время вопросы законодательной деятельности, как важнейшие формы правотворчества являются одними из самых широко обсуждаемых в конституционном праве и всегда вызывают живой энтузиазм не только у ученых правоведов, политиков, но и у широкой общественности.

Законодательный процесс в Российской Федерации – деятельность по созданию закона и совершенствованию его в процессе реализации методом внесения изменений в ходе работы с законопроектом. Законодательному процессу свойственны следующие признаки: состоит из структурных составляющих организационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы – закона.

Перечень проблем присущих законодательному процессу в Российской Федерации позволяет говорить об актуальности темы, выбранной для исследования.

Таким образом, цель законодательного процесса - создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности – закона. Этот процесс чрезвычайно сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти.

На взгляд Исакова В., всю проблематику подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметных сферы:

• проблемы политического характера, законодательной политики;
• проблемы регламентного уровня, иначе говоря, проблемы организации законодательного процесса;
• проблемы языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - все то, что обобщенно называют "проблемами юридической техники» [5, c. 72].

Значимым недостатком в законодательном процессе является то, что зачастую не соблюдаются требования, предъявляемые к законопроектам, хотя эти требования достаточно подробно разработаны в общей теории права, в их числе: точность и определенность формулировок, выражений отдельных определений (понятий); четкость и доступность языка закона, система построения закона.

Законодательная власть несет ответственность за то, насколько полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах государства. Жизненно необходимо, чтобы законы соответствовали потребностям общества.

Курс на ускорение реформ для становления демократического правового государства с эффективной экономикой вынуждает стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию публичных отношений. Это воздействует на качество закона, его системность, стабильность правовой системы, уровень правовой защищенности граждан.

Объект исследования – нормы конституционно-правового характера и взаимодействие палат Российского Парламента, процедуры принятия законов в РФ.

Предмет исследования – конституционно-правовая концепция законодательного процесса в Российской Федерации.

Цель данной работы является исследования сущности и содержание законодательного процесса в Российской Федерации.

Задачами данной работы является рассмотрение следующих вопросов:

1. Определение понятия законодательного процесса
2. Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение
3. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой
4. Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой
5. Конституционные способы устранения разногласий в законодательном процессе
6. Официальное опубликование федерального закона

В российской научной литературе проблемы законодательного процесса в Российской Федерации рассматриваются в монографиях, диссертациях, статьях, учебниках. За последние три года опубликовано большое количество статей, посвященных исследованию сущности, содержанию и проблемам законодательного процесса в Российской Федерации. Исследованием данной продлемы являются как известные ученые-правоведы, так и начинающие авторы. Свой вклад в исследование внесли Баглай М.В., Барханова Е.Ю., Пиголкин А.С. и другие.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Понятие законодательного процесса

 

Понятие законодательный процесс, включает в себя порядок или процедуры принятия, обсуждения и опубликования федеральных законов, урегулированные Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Понятия законодательного процесса и законотворчества не тождественны, так как законотворчество является деятельностью представительного (законодательного) органа государственной власти, которая напрямую связана с выявлением потребности в принятии законов и по принятию законов.

Законодательный процесс представляет собой совокупность предусмотренных законодательством последовательных процедур, состоящий из разработки, внесение на рассмотрение; принятии и вступлении в действие законов. В законодательном процессе главную нагрузку принимают на себя субъекты права законодательной инициативы и в частности  федеральный орган законодательной власти, а также его структуры - палаты, комитеты, согласительные комиссии, правовые управления аппаратов палат.

Считается, что Конституция Российской Федерации содержит неточное понимание «принятия» федеральных законов, и создается впечатление, что законы принимаются Государственной Думой и на этом законодательный процесс заканчивается. В действительности Государственная Дума только утверждает законопроекты, которые впоследствии передаются Совету Федерации, и он вправе одобрить или не одобрить его. Только после того, как президент РФ подпишет законопроект, опубликует и обнародует его, законопроект  становится законом и может считаться принятым. Однако в нашей конституционной системе отсутствует такое понимания трансформации законопроекта в закон, и в виду этого приходится пользоваться закрепленной в Конституции терминологией.

В одном из своих решений Конституционный Суд РФ определил, что такое понятие "принятый федеральный закон" содержащееся в Конституции РФ относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон". Различие в данных понятиях отображает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

А.С. Пиголкин определяет законодательную технику как систему "основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) оформления наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства" [5, c. 235].

Законодательный процесс состоит из ряда этапов, называемых стадиями законодательного процесса. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Пренебрежение какой-либо из стадий, игнорирование процедурных правил означает нарушение законности в законотворчестве. Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса (схема №1):

1. подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);
2. обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);
3. одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
4. подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ.

Наряду с основными стадиями выделяются и дополнительные, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона, повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона. 
Схема №1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

В первой главе рассматривается понятие законодательного процесса, это порядок или процедуры принятия, обсуждения и опубликования федеральных законов, урегулированные Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. В ней также выделяются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта в Государственной Думе и принятие или непринятие его; одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона; подписание или отклонение президентом РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Законодательный процесс и стадии принятия законов

 

2.1 Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение

 

Стадия законодательного процесса, состоит в предусмотренном законом праве определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить с предложениями о необходимости принятия, изменения, отмены действующих законов.

Право законодательной инициативы представляет собой возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению [2, c. 103].

Законодательная инициатива определят конституционную возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и «обычных», а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, как и о признании определенных законов недействующими, утратившими силу.

На юридическом языке регистрация права законодательной инициативы означает возникновение конституционно-правового отношения между органом законодательной власти и субъектом права законодательной инициативы. Поэтому в отличие от простого обращения в парламент право законодательной инициативы автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта по процедуре. Соответственно, на этой стадии происходит официальная передача субъектом права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Законопроекты, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 104), вносятся в Государственную Думу.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в палату, об этапах его прохождения в палате и т.д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требованиям ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. В Совете Государственной Думы подлежат выяснению следующие обстоятельства:

• обладает ли субъект, вносящий законопроект, правом законодательной инициативы;
• отвечает ли форма реализации права законодательной инициативы нормам Регламента палаты;
• соблюдены ли все требования, которые законодательство предъявляет к законопроекту.

В случае если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям Регламента, он может быть возвращен его инициатору для выполнения последним всех необходимых юридических формальностей. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц [10, c. 248].

Субъектами права законодательной инициативы (т.е. правом вносить в Государственную Думу законопроекты либо выступать с законодательными предложениями) являются Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по предметам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

Законодательство предусматривает формы реализации права законодательной инициативы. Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 104) право реализуется в форме законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных, в том числе конституционных, законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, а равно о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; предложений о поправках и пересмотре федеральной Конституции.

 

2.2 Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой

 

Чтение является организационно-правовой формой обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в 3-х чтениях. Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое проводится в четырех чтениях.

Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты. При обсуждении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект (либо его представителя), и содоклада представителя ответственного комитета. По решению палаты может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов по существу законопроекта, после чего заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, иных лиц, приглашенных на заседание палаты. По результатам первого чтения Государственная Дума может принять одно из следующих решений: 1) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон. Кроме того, на данном этапе палата может вынести законопроект на всенародное обсуждение. В случае принятия законопроекта Государственная Дума может установить срок подачи поправок и вынесения его на второе чтение. Принятый в первом чтении законопроект в обязательном порядке направляется всем субъектам права законодательной инициативы в течение 5 дней. 
            В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по предметам совместного ведения - не менее 30 дней) субъекты права законодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету поправки, т.е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. При этом предоставляется возможность выступить (до 3 минут) авторам таких поправок, их оппонентам, после чего ставится вопрос о принятии (отклонении) такой поправки. Если у депутатов нет возражений против рекомендаций ответственного комитета об отклонении поправок, то все поправки, рекомендованные для отклонения, отклоняются. При наличии возражений в отношении таких поправок проводится голосование. Если палата поддерживает поправку, она вносится в текст законопроекта. В последнюю очередь проводится голосование по тем поправкам, по которым ответственным комитетом не было принято решений. При этом палата может как поддержать, так и отклонить такие поправки. По окончании голосования по поправкам и по предложению председательствующего на заседании проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В этом случае если большинство депутатов не проголосовало за такое предложение, то законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта по нему вновь проводится голосование. Если и в этом случае за принятие законопроекта во втором чтении не будет подано необходимое число голосов (большинство голосов от общего числа депутатов), то законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Дальнейшему обсуждению такой законопроект не подлежит.

Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект порядка работы палаты. Перед вторым чтением ответственный за данный законопроект комитет Государственной Думы обобщает все поправки, поступившие на законопроект, составляет таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. При обсуждении законопроекта во втором чтении после выступлений докладчика от ответственного комитета, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании, представителей инициатора законопроекта и Правительства РФ проводится голосование об одобрении или отклонении поправки. При рассмотрении возражений против поправок проводится голосование о принятии проекта за основу. При утверждении палатой рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения противоречий и редакционной правки.

Третье чтение законопроекта - это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В случае если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов палаты, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Регламент Государственной Думы допускает проведение голосования по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении. Это возможно: а) при наличии окончательного текста законопроекта и б) при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта. Одобренный в третьем чтении законопроект именуется федеральным законом [8, c. 305].

 

2.3 Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой

 

Стадия законодательного процесса, связана с обсуждением принятого Государственной Думой закона в Совете Федерации, в результате которой данный закон получает одобрение или отклоняется. После принятия федерального закона он в течение 5 дней направляется для одобрения в Совет Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

Обязательному рассмотрению подлежат федеральные законы по следующим вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ; е) войны и мира, а также федеральные конституционные законы.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению обеими палатами Федерального Собрания, а значит, и Советом Федерации. Рассмотрение всех других законов зависит от усмотрения Совета Федерации. Согласно Регламенту Совета Федерации ответственный за рассмотрение федерального закона комитет (ответственный комитет) вправе рекомендовать Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) отклонить такой закон, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель принимает одно из следующих решений: а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой закон на рассмотрение Совета Федерации; б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации закон, принятый Государственной Думой. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. На практике встречаются ситуации, когда Совет Федерации пропускает установленные Конституцией сроки для одобрения федеральных законов. Конституционный Суд РФ по этому поводу специально указал в своем решении, что в случаях пропуска 14-дневного срока для рассмотрения закона несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, фактически заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. Одобренный Советом Федерации закон считается принятым и должен быть в течение 5 дней направлен для подписания Президенту.

Необходимость повторного рассмотрение такого закона возникает в случае отклонения федерального закона верхней палатой. Государственная Дума должна обсудить закон по процедуре третьего чтения. На этой стадии законодательного процесса преодолеваются возникшие между палатами Федерального Собрания разногласия по принятому федеральному закону. С этой целью палаты могут создать согласительную комиссию, и закон будет подлежать повторному рассмотрению Государственной Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложения согласительной комиссии и выразила свое согласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае он считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105 Конституции РФ). Одобренный федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не был рассмотрен в течение 14 дней, он направляется Президенту для подписания. 

2.4 Конституционные способы устранения разногласий в законодательном процессе

 

В законотворческой практике существуют случаи, при которых Совет Федерации может не одобрять принятый Государственной Думой закон или принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон отклоняется главой государства. Возникающий таким образом конфликт требует своего разрешения. В законодательном процессе выделяются факультативные, или дополнительные, стадии, связанные с преодолением возникших между палатами Федерального Собрания, а равно между палатами и Президентом РФ разногласий по принятому федеральному закону. На этой стадии применяются специфические конституционные средства разрешения возникшего спора - согласительные процедуры.

В частности, в случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не принимает предложения согласительной комиссии и выразит свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае он считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Как отмечалось ранее, одобренный федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Конституцией и регламентными нормами предусмотрен порядок (процедуры) рассмотрения палатами закона, в отношении которого Президентом применено право вето.