Законодательный процесс в Российской Федерации. 5

Федеральное агентство по образованию

ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»

Институт права, социального управления и безопасности

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема: «Законодательный процесс в Российской Федерации»

Выполнил студент:

                                                                                                  Заочная форма обучения

Группа ЗС-021100-12

                                                                                                  Медведева Алёна Николаевна

                                                                                                  Научный руководитель

                                                                                                  Бушуева Наталья Владимировна

г.Ижевск

2011г.

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                                                                          3

ГЛАВА 1. Понятие законодательного процесса                                                                      6

ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса                                                                      7

ГЛАВА 3. Особенности принятия федеральных конституционны

законов                                                                                                                                                                        20

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                                                                          24

Список использованной литературы                                                                                                  27

ВВЕДЕНИЕ

Произошедшие за последние годы общественные преобразования в Российской Федерации, в первую очередь, затронули законотворчество, формирующее основы нормативного правового регулирования общественных отношений. Современные общественные отношения нуждаются не просто в новых законодательных актах, а в эффективном нормативном правовом регулировании, что обеспечивается, в том числе эффективностью законотворчества.

Процесс принятия новых законов в Российской Федерации именуется законодательным процессом и именно ему посвящена данная работа.

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных нормативных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает от различных посягательств. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни человека и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных нормативных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы человека и прогресса общества. Современный законодательный процесс в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложно политической обстановке, детерминированной состоянием недостаточно высокого развития экономических и социальных отношений внутри государства. Это, на мой взгляд, и обусловливает особенности законодательного процесса, его основные элементы, свойства и принципы, отличные от западноевропейской и американской законодательной модели. Экономическая и социальная данность заставляет законодателя стремиться к эффективному, адекватному, своевременному регулированию той или иной группы общественных отношений.

Законотворчество, как и другие виды человеческой деятельности, требует соответствующей квалификации лиц, его осуществляющих. Поэтому участники законотворческого процесса должны обладать необходимыми специальными профессиональными знаниями и умениями, включающими эффективное использование методов, правилами и приемами, обеспечивающими высокое качество принимаемых законов. Одной из основных причин низкого качества современных российских законов является недостаточная разработка правил законотворческой техники в Российской Федерации, а также отсутствие навыков их использования субъектами законотворчества.

Всю проблематику подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметных сферы:

1.      проблемы политического характера, законодательной политики;

2.      проблемы регламентного уровня, иначе говоря, проблемы организации законодательного процесса;

3.      проблемы языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - все то, что обобщенно называют «проблемами юридической техники»[1].

На сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развитыми остаются правила, которые должны применяться при разработке концепции закона.

Целью  данной курсовой работы является исследование сущности и содержания понятия «законодательный процесс».

Для достижения указанных целей мною поставлены следующие задачи:

1.      выявить сущность, понятие и значение законодательного процесса;

2.      рассмотреть стадии законодательного процесса и дать им характеристику;

3.      рассмотреть последовательность принятия федеральных конституционных законов в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Теоретической основой курсовой работы послужили научные труды таких ученых, занимающихся или занимавшихся проблемами теории права, как А.С. Пиголкин, Р. Надеев, В.Б. Исаков, А.В. Лукашева, С.К. Магомедов и другие.

Глава 1. Понятие законодательного процесса

Законодательный процесс представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Нарушение консти­туционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально рег­ламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1, ст. 105), говоря нам о том, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком каче­стве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одоб­ряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубли­кует его, законопроект становится законом, т. е. может счи­таться принятым. Однако такое понимание процесса пере­растания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользовать­ся закрепленной в Конституции терминологией.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что поня­тие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к ре­зультату законотворческой деятельности обеих палат и, сле­довательно, отличается от понятия "принятый Государствен­ной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфи­ку отдельных стадий законодательного процесса.

Глава 2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

1) законодательная инициатива;

2) предварительное рассмотрение законопроекта;

3) рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;

5) подписание и обнародование закона Президентом РФ.

1. Внесение законопроекта — законодательная инициатива.
Конституция и законы выделяют круг субъектов, имеющих право на официальное вне­сение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение вне­сенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой[2].

 Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Для внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ, о международных договорах РФ и федеральном бюджете РФ Конституцией предусмотрен иной круг субъектов права законодательной инициативы. Заметим, что по сравнению с предыдущей Конституцией перечень субъектов сокращен. Из него исключены: Генеральный прокурор, общественные организации общероссийского масштаба. Вместе с тем по сравнению с зарубежными правовыми системами5 этот круг продолжает оставаться довольно широким[3]. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы. Опреде­ленные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; это — законопроекты о введении или отмене налогов, освобож­дении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об измене­нии финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Законодательная инициатива — это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерально­го Собрания РФ. Порядок внесения законопроекта в развитие положения ст. 104 Конституции РФ довольно детально урегулирован Регламентом Государственной Думы.
Так, ст. 104 Регламента предусматривает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР; поправок к законопроектам. Здесь имеются в виду субъекты права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также поправок к законопроектам.
Для внесения проектов законов РФ о поправке к Конституции предусмотрен несколько иной круг субъектов права законодательной инициативы. В этой части Регламент Государственной Думы неудачно структурирован, т. к. в его ст. 103 приведен перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к ст. 104 Конституции РФ и не предусматривает субъектов по внесению законопроектов о поправке к Конституции РФ, которые перечислены в ст. 134 Конституции РФ. Поэтому из ст. 104 Регламента необходимо исключить указание о том, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, в т. ч. и о поправках к Конституции, поскольку процедура внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ регламентируется гл. 16 Регламента Государственной Думы. Следует отметить, что ст. 95 предыдущего Регламента Государственной Думы предусматривала возможность внесения, так называемых, законодательных предложений[4]. Решение об отказе от такого вида законодательной инициативы вполне обоснованно, поскольку при столь широком круге субъектов Государственная Дума была бы “завалена” различного рода инициативами.

Статьей 105 Регламента нижней палаты предусмотрено, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъекты права законодательной инициативы должны представить: пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). А законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено его решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направля­ется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. В Регламенте определен момент, с которого законопроект считается внесенным. Это имеет значение, если, например, поступают альтернативные законопроекты, либо в других случаях. Регламент палаты предусматривает обяза­тельную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения ап­парата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступле­ния к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступив­ший законопроект Председатель Государственной Думы направля­ет в соответствующий комитет по предметам его ведения для опре­деления его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и напра­вить его в Совет Государственной Думы. Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы имеет право принять решение о возвращении его инициатору для выполнения необходимых требований. После устранения недостатков законопроект вновь вносится в Государственную Думу (ст. 108 Регламента Государственной Думы). В научной литературе некоторыми исследователями российского парламентаризма высказываются суждения о необходимости принятия федерального закона о реализации права законодательной инициативы. Представляется, что необходимости в издании такого закона нет. Вопросы законодательной процедуры в части внесения законопроектов должны регулироваться Регламентом Государственной Думы. Поэтому нижняя палата сама устанавливает соответствующие правила на основе норм федеральной Конституции. Что касается регулирования права законодательной инициативы государственных органов, то эта процедура должна предусматриваться в правовых актах, регламентирующих их статус.

Отметим наиболее существенные, на наш взгляд, проблемы, связанные с внесением законопроектов в Государственную Думу.

Некоторыми учеными обоснованно отмечается, что число субъектов законодательной инициативы слишком велико, и это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, усложняет саму процедуру их принятия. При этом предлагаются различные варианты решения проблемы. Например, А.Н. Шохин видит выход в том, чтобы путем внесения изменений в Регламенты палат сохранить за парламентариями лишь “коллективное” право вносить законопроекты. Подобные меры, представляется, могут способствовать “отсеиванию” законопроектов, не находящих поддержки определенного числа членов парламента. Между тем нельзя согласиться с довольно радикальным предложением о лишении парламентариев права законодательной инициативы вообще с сосредоточением законотворчества в специально образуемом для этого Федеральным Собранием органе — Государственном законодательном комитете. По мнению И.В. Гранкина, для того, чтобы избежать внесения необоснованно большого количества непродуманных законопроектов со стороны членов парламента, необходимо путем изменения Конституции и иного законодательства предусмотреть создание парламентом некоего Государственного комитета, в обязанность которого и входила бы подготовка законопроектов.
           Законы должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и проявляется их социальный характер.

2. Предварительное рассмотрение законопроекта. Порядок прохождения законопроекта в Государственной Думе урегулирован Разделом 3-м Регламента этой палаты. В нем предусмотрено, что рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении он рассылается вместе с сопутствующими материалами в Совет Федерации, Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и инициатору не позднее трех дней до заседания палаты.
            Отличительной чертой первого чтения является то, что законопроект рассматривается концептуально, с позиции соответствия основных его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
Слушание начинается с доклада законопроекта субъектом права законодательной инициативы, внесшего его в Государственную Думу. Представитель ответственного комитета участвует в качестве содокладчика. Предусмотрена процедура ответов на вопросы депутатов, выступлений представителей депутатских объединений, представителей Президента РФ, Правительства РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ при рассмотрении тех законопроектов, в которых предусматриваются расходы за счет средств федерального бюджета.

Предусмотрена также возможность принятия законопроекта, исключая процедуру второго и третьего чтений, но это допустимо лишь в тех случаях, когда по законопроекту у депутатов не возникло замечаний и при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Таким образом, уже в стадии первого чтения Государственная Дума может принять закон. Отметим, что такой вариант исключается при принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете.

По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может также отклонить его либо принять в первом чтении. В последнем случае постановление Государственной Думы вместе с законопроектом направляется субъектам права законодательной инициативы с тем, чтобы предоставить возможность вносить поправки, а в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — лишь по вопросам их ведения. В законодательные (представительные) органы субъектов Федерации постановление и законопроект направляются лишь в случае принятия решения по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Суть второго чтения состоит в том, что после принятия концепции законопроекта с учетом его значения и актуальности, рассматриваются уточняющие и конкретизирующие его поправки. Второму чтению также предшествует работа с ним в ответственном комитете. При этом по Регламенту Государственной Думы этот комитет подготавливает три таблицы поправок:
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решение.

Кроме того, ответственным комитетом подготавливаются текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых им к принятию, и проект постановления Государственной Думы по законопроекту. Все документы вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы.

Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово предоставляется представителю Президента РФ, представителю Правительства РФ. Следующим выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель. После обсуждения поправок проводится голосование по предусмотренной регламентом процедуре.

Законопроект во втором чтении может быть отклонен, если по результатам голосования не будет набрано необходимое количество голосов. При наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертиз, законопроект может быть принят в целом, т.е., исключая процедуру третьего чтения.

В соответствии со ст. 124 Регламента Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для окончательного редактирования.

В третьем чтении законопроект голосуется с тем, чтобы принять его уже в качестве закона. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных его разделов, глав и статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

              4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государствен­ной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государст­венной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.

              5. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законода­тельного процесса. Президент РФ обладает правом вето, которое может быть преодолено парламентом. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонить его. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией и Регламентами палат порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента будет преодолено, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При таких обстоятельствах федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство. Как должен поступить Президент РФ, если при рассмотрении закона были допущены нарушения процедуры, предусмотренной Конституцией? С одной стороны, у главы государства имеется возможность, подписав такой закон, обратиться в Конституционный Суд РФ с тем, чтобы тот проверил его конституционность по порядку принятия. Но, с другой стороны, зачем подписывать закон, принятый с явным нарушением процедуры принятия?

По этому поводу, на мой взгляд, обоснованное решение принял Конституционный Суд своим Постановлением от 6 апреля 1998 г.[5]. В соответствии с данным Постановлением Президент РФ может возвратить парламентариям неподписанный им федеральный закон по мотиву неконституционности его принятия. Однако, если при этом Совет Федерации и Государственная Дума не согласятся с таким мнением, Президент обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему в дальнейшем обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ федерального закона, в том числе и по порядку его принятия.

Одобренный обеими палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент обязан подписать в течение 14 дней и обнародовать.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы (обычные) подлежат официальному опубликованию в соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Международные договоры, которые ратифицированы парламентом, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Особого внимания заслуживает процедура принятия закона о федеральном бюджете. Бюджетные полномочия — это одно из исторически первых полномочий парламента. Он, образно говоря, обязан своим возникновением необходимости финансового контроля за расходованием королем средств из государственной казны. В современных парламентах финансовые полномочия также продолжают оставаться одними из основных.

Особенностью принятия бюджета в современной российской правовой системе является то, что закон о федеральном бюджете как основной финансовый закон государства подлежит рассмотрению в первоочередном порядке, нижней палатой — в четырех чтениях, причем, исключая возможность пропуска процедуры какого-либо из чтений (в отличие от иных обычных федеральных законов). Регламентированы и сроки между чтениями. Кроме того, Государственная Дума после отклонения законопроекта о федеральном бюджете может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.