Законодательный процесс в Республике Беларусь. 3

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ

 

Факультет управления.

 

Кафедра теории и истории государства и права.

                                    (название кафедры, за которой закреплена дисциплина)

 

Специальность государственное управление и право.

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

по дисциплине конституционное право

 

на тему «Законодательный процесс в Республике Беларусь»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Студент 1 курса 5 группы (курс, группа)	__________________        (подпись)	Р.Л. Жолнерович  (инициалы, фамилия)
Руководитель _________________ (ученая степень, звание)	__________________        (подпись)	______________________      (инициалы, фамилия)

 

 

 

 

Минск  2015

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………..…………3

 

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА…5

1. Понятие и принципы законодательного процесса. Соотношение понятий: субъект законотворчества и субъект законодательного процесса………………………………………………………………..5
2. Общая характеристика стадий законодательного процесса……….9

 

ГЛАВА 2 ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ…………………………………………….11

                    2.1 Значение закона и процесс его создания ………………………….11

                    2.2 Планирование подготовки проектов законов …………………….14

                    2.3 Законодательная инициатива………………………………………15

                    2.4 Подготовка проектов законов………………………………………16

                     2.5 Рассмотрение законопроекта в парламенте……………………….20

                     2.6 Принятие законодательных актов………………………………….21

                    2.7 Официальное опубликование………………………………………23

                     2.8 Вступление в силу законодательных актов………………………..24

 

ГЛАВА 3 ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ………………………………...26

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….….31

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………………35

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Политические и экономические реформы, проводимые в Республике Беларусь, требуют интенсивного законотворчества. Большая ответственность возлагается на процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных, конституционно и нормативно, правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.

Необходимо отметить, законотворчество – основное звено правотворчества. Это более узкое понятие, характеризующее процесс создания только законов. Формой реализации законотворческой деятельности является законодательный процесс.

Актуальность данной курсовой работы заключается в том, что законодательный процесс является одним из важных направлений работы любого государства.

Цель данной работы - комплексное изучение и анализ законодательного процесса в Республике Беларусь.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

-раскрыть понятие, сущность и принципы законодательного процесса;

-рассмотреть основные стадии  законодательного процесса в  Республике Беларусь;

-рассмотреть основные проблемы совершенствования законодательного процесса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

 

1. Понятие и принципы законодательного процесса. Соотношение понятий: субъект законотворчества и субъект законодательного процесса

 

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.

Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.

Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень подготовки  формы и содержания нормативного  акта;

2) привлечение широкого спектра  мнений различного рода политических  сил с целью максимальное обеспечения  интересов различных социальных групп;

3) эффективные механизмы контроля  деятельности высших органов  государственной власти в процессе  законотворчества.

Таким образом, законодательный процесс имеет значение не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры).

Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Если соблюдены все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем.

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей.

Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты.

Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством ряда стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном порядке участвующие  в законодательном процессе;

2) участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чьё участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права.

Вторую группу составляют те, чьё участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий (прав  и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и  принятыми в соответствии с  ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного  процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания  закона.

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.

 

1.2 Общая характеристика стадий законодательного процесса

 

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта или  законодательного предложения (законодательная  инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в  палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.

Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, но несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность  которых установлены, как правило, законами и иными принятыми  в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными  субъектами;

3) результатом является создание  акта высшей юридической силы  — закона.

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2

ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

 

2.1 Значение закона и процесс его создания

 

Законодательство Республики Беларусь сегодня представляет собой строгую иерархическую систему нормативных правовых актов. Главенствующее место в правовой системе занимает Конституция Республики Беларусь, обладающая высшей юридической силой. На ее основании принимаются законы и издаются указы, декреты Президента Республики Беларусь. Законодательные акты, в свою очередь, являются предпосылкой для принятия актов Правительства, министерств, иных республиканских органов государственного управления, а также местных Советов депутатов и исполнительных комитетов.

Основными задачами закона являются выявление наиболее важных общественных отношений и закрепление принципов и норм их регулирования. В результате закон становится основным регулятором в определенной сфере общественных отношений. Если взять любую из отраслей законодательства (о здравоохранении, о труде либо жилищное, таможенное законодательство), то в каждой обязательно будут один – два закона (кодекса), определяющие систему правового регулирования соответствующих отношений. Уже в развитие этих законов формируется вся остальная система законодательства.

Значение закона возросло с переходом Беларуси к суверенному этапу развития, когда законотворческий процесс приобрел наибольшую активность. Свидетельством этому служит то, что с 1990 года до настоящего времени в Республике Беларусь только законов было принято более 2000. Как показывает статистика, последние годы характеризуются стабильно высоким уровнем законотворческой деятельности.

Естественно, когда принятие законов стало одним из основных направлений деятельности государства, потребовалось всестороннее правовое и организационное обеспечение законотворческого процесса. Решением данной проблемы виделось создание государственного учреждения, которое взяло бы на себя функции по подготовке необходимых для общества и государства законов и методическому обеспечению нормотворческой деятельности в целом.

Таким учреждением выступил Национальный центр законопроектной деятельности, созданный при Президенте Республики Беларусь в 1997 году. Основная возложенная функция – подготовка проектов законодательных актов.

Указом Президента Республики Беларусь от 13 декабря 2007 г. № 630 «О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права» на базе Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь путем присоединения к нему государственного научного учреждения «Институт государства и права Национальной академии наук Беларуси» был создан Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь.

Среди основных задач созданного Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь – повышение эффективности правотворческой деятельности и усиление роли правовой науки в обеспечении социально-экономического и общественно-политического развития республики.

Налаживание механизма по подготовке законов и в целом нормативных правовых актов невозможно без создания соответствующей правовой базы. Сегодня действует ряд нормативных документов, регулирующих нормотворческий процесс, и можно сказать, что сложился самостоятельный институт белорусского законодательства – законодательство о нормотворческой деятельности. В число основополагающих актов входят:

-Конституция Республики Беларусь;

-Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»;

-Закон Республики Беларусь от 8 июля 2008 года «О Национальном собрании Республики Беларусь»;

-Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359;

-Декрет Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2014 г. №3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь»;

-Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;

-Регламент Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;

-Регламент Совета Министров Республики Беларусь.

Указанные акты систематизируют и унифицируют требования к подготовке законопроектов, определяют все стадии законотворческого процесса, роль каждого государственного органа в нем. Практическая значимость этих актов заключается в повышении качества законов и других нормативных правовых актов, в обеспечении стабильности законодательства в целом.

Процесс создания законов достаточно сложный и трудоемкий. Достаточно сказать, что более двух лет требуется для прохождения всех стадий подготовки законопроекта. К числу основных стадий относятся:

- планирование подготовки проектов законов;

- законодательная инициатива;

- подготовка проектов законов;

- рассмотрение проектов законов палатами Национального собрания Республики Беларусь;

- подписание законов Президентом Республики Беларусь;

- включение законов в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

- опубликование законов.

 

2.2 Планирование подготовки  проектов законов

 

Определение планирования подготовки проектов законов в качестве исходной и обязательной стадии процесса создания законов можно считать значительным достижением белорусской правовой политики. Начиная с 1998 года подготовка законопроектов осуществляется на основании планов, ежегодно утверждаемых Президентом Республики Беларусь.

Планирование позволяет обдуманно подойти к решению вопроса о необходимости разработки законопроекта, своевременно оценить возможные последствия, избежать принятия импульсивных и несогласованных решений. Упорядочение процесса подготовки проектов законов позволяет также своевременно объединить силы государственных органов, научных учреждений при решении актуальных нормотворческих задач.

В ежегодных планах подготовки законопроектов указываются названия проектов законов, наименования ответственных за их подготовку государственных органов, сроки подготовки и внесения законопроектов в Палату представителей, а также субъекты права законодательной инициативы. Например, на основании текущего плана законопроектных работ на 2015 год Правительство выступило с инициативой по 36 законопроектам.

В Республике Беларусь наиболее активными инициаторами законотворческого процесса являются Президент Республики Беларусь и Совет Министров Республики Беларусь.

 Определение уже на стадии планирования субъекта права законодательной инициативы позволяет ему осуществлять контроль над ходом подготовки законопроекта, принимать решения по спорным вопросам. При необходимости законопроект, разработанный уполномоченным государственным органом, после его внесения субъекту права законодательной инициативы может им подвергнуться доработке.

Ежегодные планы подготовки законопроектов являются правовой основой для перехода на следующую стадию законотворческого процесса – стадию подготовки законопроектов.

 

2.3 Законодательная инициатива

 

Согласно Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит [1]:

- Президенту Республики Беларусь;

- Депутатам Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;

- Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь, Правительству Республики Беларусь;

- Гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в палате представителей.

Также необходимо отметить, что законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Что касается вопроса об объявлении рассмотрения проекта закона срочным, то Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить соответствующие предложения в Палату представителей и Совет Республики, которые должны рассмотреть его в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение. Палату представителей и Совет Республики могут принимать решения на своих заседаниях  (по требованию Президента либо, с его согласия, Правительства) голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены ими.

 

2.4 Подготовка проектов  законов

 

Сегодня к качеству законов и в целом нормативных правовых актов предъявляются особые требования.

Прежде всего, закон должен регулировать действительно важные и, главное, реальные, а не придуманные кем-то общественные отношения, он не должен превращаться в заурядную инструкцию. Читая закон, ни у кого не должно возникать сомнений, что вопросы, урегулированные в нем, нельзя регламентировать иначе как на уровне закона.

Закон должен учитывать общегосударственные, а не узковедомственные интересы, обеспечивать оптимальный баланс государственных и частных интересов.

Закон должен быть подчинен принципу дебюрократизации, в нем должны отсутствовать сложные, зарегулированные процедуры принятия тех или иных решений.

При принятии закона нужно обеспечивать его простоту и понятность адресатам правовых норм. Требование простоты и ясности относится как к языку изложения, так и к структуре законодательного акта. Если закон касается широких слоев населения, значительных социальных групп, он должен быть понятен всем, а не только юристам и узким специалистам.

Необходимо стремиться к комплексному регулированию, избегать множественности правового регулирования одних и тех же общественных отношений на уровне различных нормативных правовых актов.