Законодательный процесс в Республике Беларусь

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

       Нормотворчество охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом. Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества.

       Динамизм  экономических, политических и социально  культурных потребностей современного общества выдвигает ряд проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

       - исследования различных социальных  факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

       - выявления и тщательного учета  при формировании законов многообразных  интересов социальных и национальных  образований,

       общественных  групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

       - использования в процессе создания  закона соответствующих достижений  науки, техники и культуры;

       - постановки в возможных случаях  специальных экспериментов для  определения оптимального варианта  правового регулирования соответствующих  групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,

       - определения связи, соответствия  и взаимодействия проектируемого  закона с данной правовой системой  в целом и прежде всего с  Конституцией;

       - совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т.д.

       Итогом  законотворчества, его продуктом, выступает  результат — закон. Но этот итог — лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

       Цель: изучение законотворческого процесса, который осуществляется Национальным собранием Республики Беларуси.

       Задачи:

     — Охарактеризовать законотворчество как  вид нормотворчества.

     — Рассмотреть особенности правового регулирования Национального собрания Республики Беларусь.

     — Изучить особенности законотворчества в Республики Беларусь.

       В качестве основных научных методов  в работе применялись исторический, сравнительно-правовой, социологический, логический,  метод системного анализа, а также иные методы.

       Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложения.

ГЛАВА 1. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА НОРМОТВОРЧЕСТВА

       До  недавнего времени белорусская юридическая наука определяла нормотворчество, как специальную деятельность компетентных государственных органов (на референдуме — всего народа) по изданию нормативных правовых актов, в результате которой создаются, перерабатываются или отменяются нормы права.

       В последнее время вместо понятия  «правотворчество» белорусское  законодательство использует понятие  «нормотворческая деятельность», «нормотворческий орган», «нормотворческий процесс» и  т.д. В совокупности эти понятия  аналогичны понятию «правотворчество» или, по крайней мере, заменяют его, наполняя в то же время новым смыслом [10, с. 83].

       Нормотворческая деятельность — научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию) либо отмене нормативных правовых актов.

         Нормотворческий процесс — нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие». [13, с. 128] Из вышесказанного следует, что определяемое ранее понятие «правотворчество» находит в себе такую логическую ошибку, как сужение понятия. Она заключается в том, что субъектом правотворчества может быть не только «компетентный государственный орган», «народ в случае референдума», или «негосударственный орган в случае делегирования ему полномочий», что следовало из определяемого ранее понятия, но также и должностное лицо, наделенное полномочиями издавать нормативные правовые акты. Кроме того, рассматриваемый закон конкретизировал, традиционно использовавшееся ранее понятие «создание» и «переработка» понятиями «подготовка», «экспертиза», «изменение», «дополнение» и «принятие» нормативных правовых актов. Итак, нормотворчество (правотворчество) — это научная и организационная деятельность компетентных государственных органов (должностных лиц), а также негосударственных организаций в случае делегирования им специальных полномочий и народа в ходе референдума по созданию, изменению и отмене норм права путем издания нормативного правового акта.

       Следует также отметить, что наряду с нормами  права, существуют и другие социальные нормы. Законодатель под нормотворчеством понимает создание именно норм права, а не их социальных норм. Однако этого  не следует из самого используемого  понятия. Поэтому понятие «нормотворчество» при детальном рассмотрении находит в себе логическую ошибку слишком широкого определения.

       Законотворчество  является составной частью нормотворчества  и в значительной степени обладает всеми признаками, характерными для  этого процесса. Вместе с тем разработка и принятие законов имеет отличительные особенности, обусловленные их местом и ролью в обществе. В силу большой общественной значимости законов установлена особая процедура их принятия. Она, как правило, регулируется нормами Конституции Республики Беларусь от 15.03.1994 № 2875-XII (далее — Конституция) и других законов. В Республике Беларусь на основе норм Конституции нормотворческий процесс в целом регулируется специальным законом [8, с.582].

       Нормотворчество и законотворчество сильно отличаются по субъектному составу, что лишний раз позволяет убедиться в том, что эти понятия не тождественны и смешивать их не стоит. Так, субъектами нормотворческой деятельности выступают народ, негосударственные организации, компетентные государственные органы. А субъектом законодательной деятельности выступает только Парламент (законодательный орган), который уполномочен принимать нормативные акты высшей юридической силы – законы, поэтому его  деятельность и называется законотворчеством [15, с. 45].

       Проанализируем  правовое положение субъекта законотворчества — Национального собрания Республики Беларусь

       Статья 90 Конституции говорит о том, что Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь. Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей и Совета Республики.

       Также отметим, что наряду с Парламентом законодательную деятельность осуществляет и Президент Республики Беларусь, который по Конституции имеет право издавать особый вид нормативных актов – декреты, занимающие тот же уровень, что и законы (ст.101) [12, с. 289].

       Как справедливо отмечает Василевич  Г. А. родиной парламентов считается Англия. Позднее парламенты как сословно-представительные учреждения, ограничивающие власть монарха, стали возникать во Франции, Испании. Слово «парламент» происходит от французского parler - говорить [8, с. 652].

       Отметим, что Национальное собрание Республики Беларусь имеет представительный характер, т.е. оно выражает интересы граждан Республики Беларусь. Воля народа является верховной во всех сферах жизни. Конкретным выражением фактического осуществления народного суверенитета является народное представительство посредством образования парламента страны.

       Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей и Совета Республики (ч. 2 ст. 90 Конституции). Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) — нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем десятимиллионным населением, в Палате представителей — 212 членов, в Сенате — 178, Ирландии соответственно — 144 и 50, Нидерландах — 150 и 75, Франции — 487 и 274. Оптимальное соотношение примерно 2:1 или 5:3 [8, с. 653].

       Парламент состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики.

       В составе Палаты представителей 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

       Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Таким образом, избирается по 8 членов Совета республики, а еще 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

       Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

       Членом  Совета Республики может быть гражданин  Республики Беларусь, достигший 30 лет  и проживающий на территории соответствующей  области, города Минска не менее 5 лет.

       Депутаты  Платы представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

     Обычно  срок полномочий парламента 4 – 5 лет. Срок полномочий белорусского Парламента – 4 года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

       Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь  на нерушимых принципах народовластия, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, нерушимые принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции он является законодательным органом. Однако это не исключает право парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

       Отметим, что Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на принципе народовластия. Основная его цель — посредством разумного законодательствования утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции Парламент является законодательным органом. Однако это не исключает право Парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

       Выборы  нового состава палат Парламента Республики Беларусь назначаются не позднее четырех месяцев и  проводятся не позднее 30 дней до окончания  полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

       Формирование  Совета Республики осуществляется на основе демократических принципов: выборы являются свободными, равными для всех депутатов Советов депутатов базового уровня при тайном голосовании. В данном случае также следует вести речь о реализации гражданами косвенного избирательного права: в результате одобрения новой редакции Конституции они делегировали депутатам местных Советов базового уровня и города Минска право избирать Совет Республики.

       Кроме Конституции правовое регулирование деятельности Национального собрания осуществляется в Законе Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» от 08.07.2008 № 370-З, Законе Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь» от 04.11.1998 № 196-З, а также в регламентах палат (например, Постановление Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь «О регламенте Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» от 19.12.2008 № 57-СР4/I).

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПАРЛАМЕНТЕ

       Создание  закона предполагает наличие определенной процедуры, стадий, т.е. существование законодательного процесса. Законодательный процесс является формой реализации законодательной деятельности. По мнению Тихомирова Ю.А., правотворчество и процесс правотворчества – понятия тождественные, однако они отличаются от понятия «законодательный процесс» по своему объему, так как в последнем случае вопрос касается, прежде всего, некоторой сферы этой деятельности, а именно: издания общих норм посредством легислатуры, т.е. деятельности парламента по принятию нормативных актов [17, с. 315].

       Любой процесс, в том числе законодательный, имеет свою схему или систему  согласованных элементов, процедур. Непоследовательность решения этих процедур может неблагоприятно сказаться  как на качестве законов, так и  на их легитимности [9, с.365].

       В литературе называется разное число стадий законодательного процесса. По мнению других авторов, существует две основные стадии: предварительное формулирование воли законодательной власти и функциональное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права [18, с. 317].

       Тихомиров Ю.А. называет, в свою очередь, шесть  таких органически связанных  между собой стадий:

1. прогнозирование и планирование законодательства;
2. внесение предложений об изменении законов;
3. разработка концепции закона и подготовка законопроекта;
4. специальное и общественное обсуждение проекта закона;
5. рассмотрение и принятие закона;
6. опубликование закона и вступление его в силу.

       В Приложении № 1 приведена таблица  стадий законотворческого процесса.

       Многие  вопросы, относящиеся к законодательному процессу, в силу их значимости регулируются в законодательстве, в том числе в Конституции. Специальными актами, которые наиболее подробно регламентируют эти вопросы, является Регламент (вначале это был временный Регламент Верховного Совета, а в настоящее время – регламенты палат Парламента).

       Хотелось  бы отметить, что законодательный  процесс регулируется не только Конституцией и регламентом. В некоторых случаях  ранее Парламент принимал специальные  акты, которые в наибольшей степени  способствовали достижению необходимого результата. Наиболее наглядно это видно на примере постановления Верховного Совета от 5 февраля 1993 года о завершении работы над проектом Основного Закона на завершающей стадии. Так, депутатам предлагалось формулировать свои предложения к проекту в виде редакции конкретных статей, а сами предложения подавать в Конституционную комиссию не позднее, чем за 30 дней до начала рассмотрения вопроса о проекте новой Конституции. Хотя это было в какой-то мере ограничением прав, закрепленных во Временном регламенте ,однако все депутаты старались его придерживаться.

       Национальное  собрание, являясь законодательным органом, представительный орган государственной власти выражают государственную волю народа Республики Беларусь и придает ей общеобязательный характер. Оно принимает решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимает меры к исполнению своих решений и осуществляет контроль за их реализацией. Решения законодательного органа обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

       Поэтому рассматривая роль Национального собрания в государственном управлении, мы должны остановиться на характеристике законодательного процесса в Республике Беларусь. Такая необходимость обусловлена тем, что основной функцией Парламента является издание законов, по средствам этого он осуществляет государственное управление.

       Законы  в Республике Беларусь принимаются в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Национального собрания.

       В Республике Беларусь правотворческий процесс состоит из нескольких стадий.

1. законодательная инициатива;
2. предварительное рассмотрение законопроектов в Палате Представителей;
3. принятие закона Палатой Представителей;
4. рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации;
5. рассмотрение и подписание законопроекта Президентом Республики Беларусь;
6. обнародование закона.

       Первой  стадией является законодательная инициатива. Вопрос о понятии права законодательной инициативы постоянно вызывал интерес как у ученых-правоведов, так и у практиков. Некоторые исследователи полагают, что право законодательной инициативы — это не что иное, как лишь возможность вносить проекты законов на рассмотрение Парламента, другие — дополнительно включали и право вносить предложения о разработке или принятии новых законов, отмене либо совершенствовании действующих [8, с. 661].

       В Регламенте Палаты представителей раскрывается сущность права законодательной инициативы. Она осуществляется посредством внесения проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь; законов о толковании Конституции и законов  и постановлений Палаты представителей; законов об изменениях и дополнениях, отмене, а также признании утратившими силу законодательных актов, принятых ранее Верховным Советом и его органами. Таким образом, законодатель понимает под правом законодательной инициативы внесение проектов, предложение о необходимости его разработки или принятия не относится к праву законодательной инициативы. Данный подход является справедливым, так как в зависимости от того, будет ли эта работа над проектом или предложением о его принятии, различен механизм их реализации и его результаты.

       Конституция закрепляет лишь круг органов и лиц, обладающих правом законодательной  инициативы (ст. 99). Им обладают Президент, депутаты Палаты представителей, Совет  Республики, Правительство, а также  граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. При этом необходимо учитывать следующие особенности. Конституционный Суд вправе вносить предложения в Парламент о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов. Такие предложения рассматриваются Парламентом в порядке, им установленном. В Основном Законе выделен особый уровень законодательной инициативы, который касается изменения или дополнения Конституции (ст. 138). Круг таких субъектов значительно уже нежели тот, который указан в ст. 99 Конституции.

       Приоритетному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты законов, непосредственно  направленные на реализацию положений  Конституции Республики Беларусь.

       Первоочередному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты, подготовленные на основе нормативных правовых актов, принятых Парламентским Собранием Союза Беларуси и России и имеющих статус законодательной рекомендации.

       Законопроект  или проект постановления Палаты представителей, внесенный субъектом права законодательной инициативы в соответствии с законом и правилами, установленными Регламентом, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

       Согласно  Регламенту субъект права законодательной  инициативы информируется Секретариатом Палаты представителей о регистрационном номере внесенного проекта и головной комиссии по подготовке заключения по проекту, который сохраняется на всех этапах рассмотрения проекта в Палате представителей и ее органах.

       Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

       Как отмечалось, в юридической литературе под правом законодательной инициативы понимают право специально указанных  в Конституции или законе субъектов  на внесение проекта закона либо другого вопроса, которому соответствует обязанность Парламента рассмотреть и принять по нему решение, основанное на законе.

       Неправомерно  расширять круг органов и лиц, обладающих правом законодательной  инициативы в законах, если они определены в Конституции. Данный вопрос тесно связан с более глубокой проблемой о возможности расширения некоторых положений Конституции, когда они, например, имеют закрытый перечень. Представляется, что в этом случае Парламент не вправе  расширять перечень, закрепленный в Конституции, путем принятия обычного закона.

       Опыт  свидетельствует, что в других странах  правом законодательной инициативы обладает обычно весьма узкий круг органов и лиц. Так, во Франции  право законодательной инициативы принадлежит Премьер-министру и членам Парламента, в США - депутатам обеих палат, Италии - правительству, членам Палаты депутатов и Сената, органам и институтам, которые будут наделены таким правом конституционным законом. Таким образом, в парламентарных государствах правом законодательной инициативы обладают как исполнительная власть, так и депутаты. В президентских республиках исполнительная власть иногда таким правом не обладает. У нее имеются другие, весьма сильные полномочия для воздействия на законодательный процесс. Например, обращение президента с посланиями к парламенту, право вето на принятый закон. Во многих государствах вне зависимости от формы правления повестка дня сессий обычно формируется по инициативе исполнительной власти. В Великобритании она предлагается в тронной речи, подготавливаемой Кабинетом Министров, в США — в президентском послании [8, с. 663].

       Совершенно  новым для нас явлением стало  закрепление в Конституции народной инициативы: определенное число граждан, обладающих избирательным правом, может  внести предложение о принятии закона или даже о внесении изменений или дополнений в Конституцию. Подобное положение свидетельствует о демократичности Основного Закона, о создании реальных возможностей для участия граждан в решении общегосударственных вопросов.

       Выше  уже обращалось внимание на существование как бы двух уровней права законодательной инициативы:

       1) в связи с предложением о  принятии обыкновенного законодательного  акта;

       2) об изменении Конституции.

       Конечно, процедура изменения Основного  Закона должна быть более сложной, весомой, а круг инициаторов достаточно оптимальным с тем, чтобы обеспечить взвешенный подход уже на стадии постановки самого вопроса об изменении Конституции. Поэтому правильным является сокращение числа субъектов, имеющих право предлагать изменения и дополнения  Конституции: такой инициативой обладают Президент, а также не менее 150 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом.

       Более жестко подходят к изменению Конституции  и в других государствах. Так, во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит только президенту, действующему по предложению премьер-министра, а также членов парламента.

       В нашей республике согласно Конституции  и сложившейся практике правом законодательной  инициативы пользуется каждый депутат. Реализуя его, он нередко исходит из популистских или местнических интересов. Искоренить подобную практику могло бы введение такого правила, согласно которому для внесения законопроекта в Парламент необходима поддержка хотя бы не менее пяти депутатов. Такой подход позволил бы уже на начальной стадии проводить апробацию этих проектов, изучать возможность их положительного рассмотрения в Парламенте. Учитывая, что по Конституции указанным правом пользуется каждый депутат Палаты представителей, можно было бы в Регламенте закрепить указанную норму, которая носила бы рекомендательный характер.

       С принятием Закона Республики Беларусь «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь» от 27.02.1991 № 651-XII можно назвать еще одно ограничение в реализации права законодательной инициативы: не допускалось принятие совместных актов органов государственной власти и общественных объединений, поэтому общественное объединение в лице ее республиканского органа, не вправе настаивать на принятии совместного акта.

       В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10.01.2000 № 361-З также предусмотрена возможность принятия (издания) нормативного правового акта несколькими нормотворческими органами, если только Конституцией не предусмотрено иное. При этом согласно ст. 11 этого Закона не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц). Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими (издавшими) их государственными органами (должностными лицами), если иное не предусмотрено названным Законом.

       Следующая стадия законопроектной деятельности — рассмотрение проекта закона.

       Каждая  статья, глава, раздел или иная структурная  часть проекта ставятся на голосование  отдельно. Если по законопроекту не имеется никаких замечаний и  предложений, Палата представителей может  принять решение о голосовании по законопроекту в целом. Поправки, не принятые комиссией, голосуются при обсуждении соответствующей статьи, главы, раздела, иной структурной части проекта. На голосование ставятся только поправки депутатов Палаты представителей и других субъектов права законодательной инициативы, представленные в письменной форме. Для обоснования поправки слово предоставляется депутату Палаты представителей, субъекту права законодательной инициативы или его представителю.