Законодательный процесс в Российской Федерации. 4

 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

Восточно-Сибирский государственный 

университет технологий и управления

Юридический факультет

Кафедра «Теория и история государства и права. Конституционное право»

 

 

     

                                                           Допущен к защите

        «____»________20   г.

___________________

 

 

 

Курсовая работа

по дисциплине «Конституционное право России»

на тему: « Законодательный процесс в Российской Федерации»

 

 

 

 

 

Дата защиты                                                Выполнил(а): Иванов Влад

«____»_________20  г.                                                  

Оценка:____________                                 Научный руководитель: Намжилова Д.Ц.

___________________                                                       

 

 

Улан-Удэ, 2014

СОДЕРЖАНИЕ    

                                                                                          

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                                          3

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА       5

    1. Понятие и сущность законодательного процесса                                        5

1.2. Субъекты законодательного  процесса                                                              12

1.3. Стадии законодательного  процесса                                                                  15

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ                                                                                        26

2.1. Основные проблемы  законодательного процесса в  РФ                                  26

2.2. Законодательный процесс  в субъектах Российской Федерации                    29

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                                  33

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ                          35

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Законодательный процесс (законотворчество) — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы.

Законодательный процесс в Российской Федерации – деятельность по созданию закона и совершенствованию его в процессе реализации путем внесения изменений в ходе работы с законопроектом. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Законодательному процессу характерен ряд юридически значимых признаков: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы – закона. Таким образом, цель законодательного процесса - создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности – закона.

Цель данной работы - проанализировать теоретические основы законотворческого процесса и показать их практическое применение.

Задачами работы являются:

- раскрыть понятие, сущность  законодательного процесса;

- изучить себъекты законодательного процесса;

- рассмотреть стадии законотворческого  процесса;

- раскрыть проблемы законодательного  процесса в Российской Федерации.

Предмет исследования – конституционно-правовая концепция законодательного процесса в Российской Федерации.

Объект исследования – нормы конституционно-правового характера, научная литература, посвященная вопросам взаимодействия палат Российского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

В ходе исследования были использованы методы анализа, синтеза, дедукции, индукции, аналогии, а также исторический и формально-логический.

Данная работа состоит из введения, двух глав, включающие пять параграфов, заключения и списка использованных источников информации. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

    1. Понятие и сущность законодательного процесса

 

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении1. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества2.

Говоря о законотворческой деятельности государства, следует обратить внимание на то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, - пишет В.Н.Кудрявцев, - что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения»3.

Закономерно было бы рассматривать законодательный процесс как часть процесса правообразования. Законотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы4. Говоря о законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных право образующих общественных отношений, направление и характер регулирования.

Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам. Законотворчество – основное звено правотворчества. Правотворчество начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.

Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Правотворчество - одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений. Правотворческий процесс основывается на определенных принципах:

Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшей функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум5.

Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Законность правотворчества. Вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего Конституции РФ. Содержание правовых актов не должно быть антиправовым, а призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, нормам международного права.

Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Требования этого принципа в том, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни6.

С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: правотворчество государственных органов; санкционированное правотворчество; народное правотворчество (референдум).

Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Результатом правотворчества могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы президента, постановления Правительства)7.

Санкционированное правотворчество - это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц и некоторых негосударственных организаций, результатом которой являются исключительно подзаконные акты.

Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

Таким образом, «правотворчество» представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества8.

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов), их систематизации.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и право, реализующая практика.

Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

Итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений9.

Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Наиболее оптимальным является следующее определение законодательного процесса — это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:

- федеральные законы;

- федеральные конституционные  законы;

- законы РФ о поправках  к Конституции РФ.

Федеральные законы составляют основной законодательный массив, над которым работают парламентарии. Они принимаются простым большинством голосов.

Федеральные конституционные законы впервые были закреплены в конституционном законодательстве Конституцией РФ 1993г. Их исчерпывающее число и предмет регулирования прямо установлены Конституцией РФ. К ним относятся законы: об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории РФ или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменениях в составе РФ (ст. 65, 66, 137) и т.д. Для того чтобы принять ФКЗ требуется квалифицированное большинство голосов парламентариев — не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и ⅔ от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом РФ10.

Законы о поправках в Конституцию РФ имеют целевое значение по изменению Конституции РФ. Порядок их принятия аналогичен порядку принятия федеральных конституционных законов.11

Регламент Государственной Думы развивает и конкретизирует положения и  нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся законодательного процесса, его основных стадий.

Регламент же Совета Федерации выделяет процессуальные моменты, характеризующие участие Совета Федерации в законодательном процессе: несмотря  на то, что Совет Федерации не создает, не принимает федеральных законов,  его участие в законодательном процессе чрезвычайно важно, так как без него  немыслим сам законодательный процесс.

Участие в законодательном процессе должно рассматриваться в качестве одного из приоритетных  направлений деятельности правительства любого государства, ориентирующегося на соблюдение принципов демократии и законности12.

Основными логико-хронологическими структурными компонентами организационно-процессуальной деятельности в ходе разработки законопроекта и продвижения его от замысла до того качественного состояния, которое позволяет считать проект закона собственно законом, вступившим в силу, являются этапы, стадии и процедуры13.

Этап - совокупность логически связанных мероприятий, которые составляют содержание деятельности, позволяющей решать стратегически значимые задачи законопроизводства.

Стадия - составная часть этапа; образующие ее содержание мероприятия имеют характер тактических действий и решений, формирующих качества будущего закона.

Процедура - элементарное процессуальное действие, представляющее собой конкретные оперативные приемы и средства, которые обеспечивают выполнение тех задач, которые необходимо решать для достижения целей на соответствующих стадиях и этапах.

Таким образом, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы – закона.

 

1.2. Субъекты законодательного  процесса

 

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов законодательного процесса.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

- в обязательном порядке  участвующие в законодательном  процессе;

- участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те субъекты, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования14. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании15.

Вторую группу составляют те субъекты, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса.

Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

1) участвуют в этом  процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией  и принятыми в соответствии  с ней иными законами;

2) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, т.е. действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость  и целесообразность только при  завершении всего процесса в  целом;

3) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые  последствия;

4) действуют с целью  создания закона.

Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.16

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса, в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108)17 Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они, могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.18

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ")19.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения. 

 

1.3. Стадии законодательного процесса

 

Законодательный процесс представляет собой особую процедуру принятия законов, состоящую из нескольких самостоятельных стадий20.

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью21.

Традиционно первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 114 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит:

- Президенту РФ;

- Совету Федерации;

- Государственной Думе;

- Правительству РФ;

- законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Это право принадлежит также:

- Конституционному суду  РФ;

- Верховному Суду РФ;

- Высшему Арбитражному  Суду РФ по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетентными рамками. Во вторую же группу этих субъектов входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

К этому следует добавить, что согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 16) право законодательной инициативы имеет также группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы22.

Конституция РФ (ст. 104) устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Согласно Регламенту Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных  конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятия данного законопроекта: предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат23.