Земское и городское самоуправление в России

Введение

    Местное самоуправление в своем развитии проходило множество стадий, и  как институт в разных странах  оформилось по-разному.

    Как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, самоуправление характеризуется  тем, что оно не входит непосредственно в структуру органов государственной власти. Однако это не означает, что государственные органы в пределах своей компетенции не вправе давать им указания по вопросам, связанным с их деятельностью, ибо грань между государственным управлением и местным самоуправлением регулируется государственными органами.

    Взаимоотношения государственных органов, решающих местные вопросы, и органов местного самоуправления определяются широкими формулами, позволяющими давать относительно вольную трактовку вопросам местного значения. Главное здесь в том, что никакой орган государственной власти не вправе вмешиваться в решения местным самоуправлением вопросов его исключительной компетенции, если, конечно, его деятельность осуществляется в соответствии с требованиями законности.

    Государственные органы не вправе приостановить или  отменить по мотивам нецелесообразности решение самоуправленческого органа. Но этот орган, как и любой субъект  права, обязан исполнять волю государства.

    Организация местного самоуправления строится на признании государством его автономии. Население вправе самостоятельно решать вопрос о том, кто именно будет представлять его в органах местного самоуправления. Органы государственной власти не могут образовывать органы местного самоуправления или назначать должностных лиц местного самоуправления. Население или его представители самостоятельно определяют структуру органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

    Согласно  Конституции Российской Федерации, управление в нашей стране осуществляется на различных уровнях – централизованном и местном. В Конституции прописаны и разграничение сфер управления на этих уровнях, при Государственной Думе создан Комитет по вопросам местного самоуправления. Однако, как показывает практика, не всегда еще местное самоуправление обеспечивает реализацию возложенных на него задач. С другой стороны, местное самоуправление часто очень зависит от центральной власти.

    Закономерен интерес к историческому опыту  земских учреждений в России. Вольно или невольно представители правящей элиты фетишизируют опыт и наработки западных демократий, искусственно пересаживая на отечественную почву часто чуждые ей формы местного самоуправления. Поиск путей реформированного государства настоятельно требует обращения не только к западноевропейскому, но и российскому опыту местного самоуправления.

    Органы  городского самоуправления дореволюционной  России являлись, наряду с земствами, одним из наиболее своеобразных институтов существовавшей тогда в стране политической системы. Они представляли собой попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал с жестким централизмом всего государственного аппарата. Элементы централизма особенно заметно сказались на деятельности органов городского самоуправления после принятия в 1892 г. нового Городового положения, что явилось частью проводимых в стране так называемых контрреформ, которые представляли кардинальный поворот в государственно-правовом развитии России. Эти правительственные мероприятия должны были нейтрализовать связанные с реформами 60—70-х гг. XIX в. неблагоприятные для самодержавия последствия. Именно контрреформы определили в конечном итоге меру уступок старого класса новому, величину шага, совершенного Россией по пути от монархии феодальной к монархии буржуазной. Указанные изменения в политической системе предопределили государственно-правовое развитие страны, по крайней мере, до первой российской революции, а органы местного самоуправления в том виде, какой они приняли в результате осуществления контрреформ 80-90-х гг. XIX в., просуществовали вплоть до 1917 г.

    Отсюда, вполне понятно, что изучение указанной  проблемы как на общероссийском, так  и региональном материале представляет значительный интерес в научном  плане. Исследование истории городского самоуправления позволяет выявить как общие, так и специфические черты в его организации и деятельности в дореволюционный период.

    Интерес к истории городского самоуправления связан не только со стремлением историков  более глубоко взглянуть в  прошлое, но и с сугубо практическими потребностями. На современном этапе российской истории не сняты проблемы поисков более рациональной организации местного самоуправления не только из-за недостатков, присущих нынешней системе, но и вследствие развития процессов урбанизации и усложнения задач, вставших перед муниципальными учреждениями. Поэтому исключительно актуальным является вопрос оптимизации деятельности органов местного самоуправления. Необходимо также с учетом современных реалий по-новому взглянуть на уже известные факты и события, чтобы преодолеть старые мифы и заблуждения и предотвратить рождение новых. Все сказанное выше - показатель актуальности и научной значимости темы.

    Целью этой работы является исследование сущности, становления и особенностей городского и  земского самоуправления в России.

    Объект  работы - Российская Федерация. Предметом  работы являются органы городского самоуправления. 
 

Земское и городское самоуправление в России в дореволюционной России

    Местное самоуправление, как самостоятельное  явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начиная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

    Оптимизация деятельности органов местного самоуправления является важным направлением развития современной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, которые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные модели искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной терминологией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т. п.

    Весь  ход событий свидетельствовал о  попытке приживить западную модель управления или, по меньшей мере, ее отдельные атрибуты к тому устройству власти, которое к настоящему времени изжило себя, — Советам народных депутатов.

    Между тем в тени остается тот факт, что в России в течение столетий эффективно действовали разнообразные  системы местного самоуправления, в  том числе в такой форме, как земство, которое отразило специфику российской действительности. Оно появилось в период гигантского общественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправления, ее децентрализацию.

    Говоря  языком либеральной публицистики прошлого века, земства стали "цитаделью  оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.

    В последние годы в России стал возрождаться интерес к земской системе  самоуправления. В ряде изданий были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движение, организовать земства и землячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и общественные деятели, например А. Солженицын, считают, что это даст возможность объединиться, использовать свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа — показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.

    Местное самоуправление в нашей стране имеет  глубокие корни, которые уходят в  догосударственные образования  восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Византийский историк VI в. Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим". Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства  производства,  жилище  и добываемую  пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были  производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б. Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины — концы, улицы, с другой — сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества".

    В Древней Руси (дохристианский период) определились общие контуры местного самоуправления, его основы, формы, признаки, некоторые параметры взаимоотношений с центральной властью (старшие города, князья). Применительно к данному периоду Н. В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решении центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения.

    Согласно  теории "неолитической революции" — одной из концепций происхождения  и сущности государства и права  — самоуправление уже в первобытные  времена стало приобретать иерархический  структурированный характер. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь — сельская община, о которой упоминает Русская Правда — древнейший памятник права.

    Русские летописи отмечают традиции вечевых  собраний в древнейших городах. Так, в "Повести временных лет" указывалось, что восточные славяне сохранили  одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления — избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города — князя. С особым вниманием описали механизм функционирования веча авторы Новгородского "Начального свода".

    Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции второй половины XIX в. был идеалом демократии. Так, русский поэт середины XIX в. А. К. Толстой, автор известного романса "Средь шумного бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".

    Именно в верховном органе власти — вече, в котором на равных основаниях участвовали все свободные жители города, нашел выражение демократизм Новгородской республики. Все существовавшие тогда органы — посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет — наделялись полномочиями по решению веча, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча. Жители города были политически активны и реально причастны к управлению. Сохранение древнего вечевого строя, институтов народного самоуправления даже и при том искажении их существа, которое явилось следствием феодальных порядков, и утверждение фактического господства боярско-купеческой верхушки, — справедливо подчеркивает О. В. Мартышин, — содействовало высокому развитию материальной, духовной и политической культур, воспитывало чувство свободолюбия и гражданственности и представляет собой неоценимый вклад Новгородской земли в историю государства и права нашей страны.

    Вечевая структура соответствовала структуре  административно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И. Д. Беляева, был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром.

    Раскрывая вопрос о соотношении местного самоуправления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное самоуправление можно рассматривать в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входило как органическая часть единого целого.

    Другой  исследователь, К. С. Аксаков, указывает  на то, что "община соблюдала себя, не смешивалась с государством, хотя признавала его необходимость".

    Итак, X—XII вв. характерны дальнейшим становлением институтов городского самоуправления. Наиболее развитой формой городского самоуправления в России стало корпоративное (сословное) самоуправление. Оно являлось вольностью, которой пользовались в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. В Новгороде возникла одна из первых купеческих организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов в Древней Руси (а их в домонгольской Руси насчитывалось более 300) представляли собой мощную силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их деятельности определяли уставы. Устав Ивановской организации (Новгородское купечество) провозглашал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Купеческие гильдии сохраняли свою внутреннюю автономию.

    В качестве субъекта городского самоуправления формируется объединенная торгово-промышленная аристократия. Согласно договору князя  с городом за последним сохранялось  право использовать эталоны торговых мер и весов, городу передавались полномочия взимать отдельные пошлины. За представителями городского торгово-ремесленного населения закреплялось право на участие в управлении двумя новгородскими церквями как хозяйственными и политическими учреждениями. Должностными лицами самоуправления были сотские — руководители городских организаций ремесленников, мелких торговцев и земледельцев; старосты — руководители купеческих организаций. Наряду с купеческими гильдиями возникали ремесленные организации. В наиболее завершенном виде вече, посадник, тысяцкий, сотские, старосты как субъекты самоуправления оформились в Новгороде и Пскове. В условиях феодальной раздробленности институты самоуправления трансформировались в государственные органы аристократической боярской республики.

    Крестьянское  самоуправление постепенно приобрело  сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось  как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило решение вопросов о податях и повинностях, выборы старосты. Староста как главное должностное лицо развертывал подати и повинности по крестьянским домам, раздавал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, собирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую землю от захватов и притязаний и интересы общества в целом.

    После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной  государственной власти. Российская государственность в этот период определяется как сословно-представительная монархия. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному выражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная политическая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство". По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, земель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских соборах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ведающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Земской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми местными делами.

    Положение верховной власти оставалось незыблемым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от исторических условий, положения сословий. Зачастую в истории России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тесным образом связано с уездами (провинциями) как частями административно-территориального деления. Следует отметить неравенство уездов и их различные наименования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь областями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные единицы — станы, трети, четверти.

    Местное самоуправление приобрело новое  значение в период становления и  развития Русского централизованного  государства (XV—XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой  острой политической борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика".

    Правовую  основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого — "добрые" или" «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной, администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось, прежде всего, рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

    Эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных  единиц — сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о  развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост".

    Широкое распространение губных органов  зафиксировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Судебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. — в 226 городах.

    Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам.

    Губные  и земские избы являлись зачаточными  формами местного территориального самоуправления. Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные права" городам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.

    Новоторговый  устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил  купечеству и торговым людям право избирать из своей среды "гостя с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц царской администрации — в отношении торговых людей.

    Дальнейшее  оформление торгово-ремесленного и промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

    Более крупный прорыв был осуществлен  реформой городского самоуправления 1718—1724 гг. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы — города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Как общегородские органы магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

    Формирование  сословных (прежде всего дворянских и городских) органов местного самоуправления во второй половине XVIII в. проходило в обстановке подготовки и обсуждения многочисленных проектов государственного переустройства. Среди них — "Представление учреждений законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" профессора Московского университета С. Е. Десницкого (1768). Необходимо отметить его вклад в развитие муниципальной теории: была сделана попытка определить функциональное содержание и компетенцию местного самоуправления. Среди субъектов местного самоуправления особая роль отводилась купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств".

    Раскрывая соотношение самоуправления и государства  в период 1497—1785 гг., исследователи  отмечают, что оно не имело устойчивого характера, так как отсутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уделяла внимания восстановлению былой мощи земщины.

    "Государственные  деятели, — отмечает Э. Н.  Берендтс, — слабо представляли  себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а опять-таки жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов".

    Местное самоуправление все больше формируется  сверху. Централизованная политика осуществлялась через Земский собор, впервые  созванный в 1549 г. В него входили  Боярская дума, Освященный собор —  представители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти входили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

    Значительный  ущерб местному самоуправлению нанесла  опричнина, введенная Иваном Грозным  в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтожения самостоятельности  и инициативы граждан в решении местных дел.

    В период "великой смуты" именно городские и сельские общины сыграли  решающую роль в освобождении земли  Русской от самозванцев. Неслужилые люди, отодвинутые прежней централизацией на задний план, теперь опять выступили  вперед и приняли непосредственное участие в делах государственного управления; голос общества снова занял свое место в общем деле государства. "С 1613 г., во всепродолжение царствования Михаила Федоровича, — пишет И. Д. Беляев, — все важные государственные дела решались по указу государства и по соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, почти постоянно присутствовавшей на земских соборах в Москве в лице своих выборных людей".

    В последующем, при царствовании Петра I, наблюдается подчинение местного самоуправления администрации, что вновь привело к разрыву государства и общества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие государства и местного самоуправления.

    Какого-либо системного нормативного акта, регулирующего  местное самоуправление, в тот  период издано не было. И только в  конце XVIII в. местное самоуправление впервые получило свое закрепление  в специальном законодательстве.

    Правовую  основу развития дворянского и городского самоуправления определили "Грамота  на права вольности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем царской власти в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.