ГОСУДАРСТВЕННОЕ  ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО 

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. А.И.ГЕРЦЕНА» 

Факультет управления

Кафедра управления персоналом 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по учебной  дисциплине

«Государственное и муниципальное управление»

на  тему:

«ЗЕМСКОЕ  И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ» 
 

Выполнила:

студентка 4 курса

бакалавриата

Яшина Екатерина Викторовна 

Научный руководитель:

Доктор  исторических наук, профессор кафедры  управления персоналом

Гриднев Валерий Павлович 
 
 
 
 
 
 
 
 

Санкт-Петербург

2010

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ

     На  современном этапе социально-экономического развития Российского общества одной из основных задач является создание эффективной системы местного самоуправления, как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации. Политическое значение этой задачи определяется п.2 ст.3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».¹

     Термин  «самоуправление» в последнее время  приобрел большую популярность благодаря  активному употреблению его в различных областях общественной жизни: политике, специальных науках, таких как история, юриспруденция, экономика, социология, психология и др., причем в первых трех сферах термин «самоуправление» чаще всего употребляется с определением местное, четко очерчивая тем самым круг вопросов, подлежащих общественному обсуждению.

     Важность  данного вопроса в современных  условиях подтверждается принятой в 1985 году Европейской хартией местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году. Согласно ст.З Европейской хартии под «местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».²

     Местное самоуправление имеет достаточно длительную историю развития, как собственно и сама история человека. Даже с возникновением государства система местного самоуправления не исчезала совсем, а часто успешно боролась с попытками установления централизованного контроля органов государственной власти над собой.

     В средневековье и в России, и  в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись»  аристократией этих городов, например, новгородское и псковское вече. В новейшее время, после буржуазных революций,   «третье»   сословие   активно   выступало   за   право   на   местное

самоуправление  и добивалось в этом немало уступок  от традиционного государственного аппарата.

     Однако исторический опыт в области самоуправления, накопленный в России за свою многовековую историю, по-прежнему не востребован в должной мере, что приводит в настоящее время к своеобразной путанице понятий: местное управление и местное самоуправление.

     Местное управление является нижней опорой вертикали государственной власти и, согласно законодательству, выполняет возложенные на него политические функции.

     Местное самоуправление - это своеобразный буфер между обществом и властью. Исторически сложилось, что государство в России либо подчиняло себе уже сложившуюся систему местного самоуправления, либо стремилось слить их воедино, не проводя четкой грани, где еще государственная власть, а где уже самоуправление.

     В настоящий момент в России идет становление системы местного самоуправления, тем ценнее и значительнее опыт, накопленный российскими земствами - органами местного самоуправления - столетие назад. Практически полное забвение, длившееся десятилетиями, сменилось повышенным интересом к земской реформе и ее результатам, прежде всего потому, что именно в начале второй половины XIX в. проведением земской реформы была сделана попытка ввести институт органов местного самоуправления.

     Интересен тот факт, что термин «самоуправление» в XVII-XVIII вв. еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь в XIX веке, несмотря на то, что среди «иных народностей» Государства Российского элементы принципа выборности некоторых органов самоуправления были установлены почти за полвека до земской реформы 1864 года.

     Актуальность. Тема курсовой работы представляется крайне актуальной. На наш взгляд, обратившись к истории развития государственного управления в России, одной из важнейших страниц которой является опыт создания, функционирования земств в условиях трансформируемой России второй половины XIX века, когда были сделаны первые попытки создания «органов самоуправления», можно попытаться найти эту тонкую грань, которая разделяет понятия «управление» и «самоуправление».

     Объектом курсовой работы является история государственного и муниципального управления в России, а предметом - земское и местное самоуправление в России. Хронологические рамки рассматриваемого вопроса с 1864 по 1917гг.

     Цель данной курсовой работы – анализ деятельности земского и местного самоуправления в дореволюционной России. Исходя из цели, определяются следующие задачи:

1. Изучить земские органы самоуправления, их функции, структуру и компетенции;
2. Проанализировать земскую контрреформу и бюджеты земств;
3. Определить развитие и значение земства и городской думы в эпоху войн и революций;

ГЛАВА I. Земские органы самоуправления в  эпоху реформ и  контрреформ (вторая половина  XIX века)

1.1. Земская реформа  1864 года.

     Новая реформа местного самоуправления в  России пришлась на годы «оттепели» 1860-х гг., и это не случайно. Реформаторы из окружения Александра II (1855—1881 гг.) понимали, что отмена крепостного права должна сопровождаться целой серией реформ, затрагивающих самые разные стороны жизни России. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовились реформы местного управления и суда. Земская реформа или реформа местного самоуправления была одной из наиважнейших среди всех реформ 60-х-70-х годов XIX века. Необходимость этой реформы осознавалась многими государственными и общественными деятелями. Не случайно существовало несколько проектов такой реформы. Немалая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформ принадлежала министерству внутренних дел, где в то время работали известные либеральные деятели Ланской и Милютин, бывший министром внутренних дел до апреля 1861 года. Они предлагали сделать местное управление самостоятельным в решении вопросов, относящихся к его компетенции (самоуправлением), бессословным и выборным. Правда, оно не могло выходить за рамки чисто хозяйственных вопросов.

     После отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерваторов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел П.А.Валуев ( министр внутренних дел в 1861-1868 гг.) не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но существенно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих. Его программа предусматривала преобразование Государственного совета вверху и создание представительных органов по местным хозяйственным делам внизу. Валуев предлагал призвать в Государственный совет представителей земств от местных земских учреждений с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, относящихся к государственному хозяйству. Предлагалось также включить в совет по 2-4 человека от губернии. Выбираемые губернскими собраниями лица составили бы при Государственном совете отдельное собрание, называемое «съездом государственных гласных». Новое устройство Государственного совета обеспечивало бы, по мысли автора проекта, неприкосновенность верховных прав самодержавной власти, а земства удовлетворяли бы притязания дворянства на расширении его прав в управлении в качестве вознаграждения за потерю вотчиной власти с отменой крепостного права.

     Но  и эти проекты были отклонены  Александром II и узким кругом его приближенных.

       Откровенно консервативное предложение было выдвинуто издателем «Московских ведомостей» М.Н.Катковым, проект которого крайне ограничивал избирательные права, права участия в самоуправлении значительных слоев населения³. А известный публицист И.С.Аксаков, наоборот, не верил в способность бюрократии и правительства организовать народное самоуправление до тех пор, пока народ сам его не организует, отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствии гласности. Он был сторонником бессословного земства, выступая против ограничений избирательного права цензом, но признавая необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

     Множественность проектов реформирования системы управления в России свидетельствует о множестве  проблем, возникших перед властью  после отмены крепостного права, а именно:   каковы будут права дворянства;  как сохранить его привилегированное положение в обществе;  каковы   будут    полномочия    новых органов   управления,    их взаимоотношения с административными органами; и, наконец, на какие средства будут существовать органы местного самоуправления.⁴

     Ответы  на все эти вопросы должны были быть получены в ходе самой реформы.

     Сама  реформа началась с принятием «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 января 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и подписания Александром II, получил силу закона. Согласно этому закону, введение земского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерниях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханская, Оренбургская губернии и Сибири Учреждение земств носило постепенный характер: за первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 г. — в 9, за последующие 10 лет — еще в 6 губерниях⁵.

     В положении « О губернских и уездных земских учреждениях» можно выделить три главных принципа: всесословное начало формирования земств; независимость земств  от государственной администрации, хотя и ограниченная законом; принципиально новое административно-территориальное деление государства, когда губерния  и уезд стали  административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными.

     Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Таким   образом,   впервые   в   истории   государственного   управления   России земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами. Губерния     и     уезд     стали    административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным - с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы управления на местах.

     И, наконец, впервые,  в стране   создавалось   самоуправление   граждан:   система земского   представительства   основывалась   на   всесословности,    а   не   на корпоративности.   В   данном   законодательном   акте   получили   закрепление начала   выборности   всех   гласных,   зависимости   избирательного   права   от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных, что нашло свое выражение в устройстве земств.

1.2. Структура, компетенция  и функции  земств

     Согласно  положению «О губернских и уездных  земских учреждениях» структура земских учреждений предусматривала наличие распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и губернских земских управ.

     Собрания  избирались на 3 года. Их члены именовались  гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском — от 15 до 100).

     Система выборов в уездные земские  собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.

      Первая курия — землевладельческая, В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15 тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10десятинами (или 10 крестьян с 20 десятинами и т. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.

       Вторая курия называлась городской. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с торговым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномоченные, представлявшие интересы различных юридических лиц.

      Третья  курия была курией сельских обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно также, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая — купеческой), но избираться от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, затем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщиков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно «гласных» от третьей курии ( депутатов).

      Число гласных одной курии не могло  превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян — 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% — крестьян), в губернских земских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губернских земских управах — 90% дворян (1,5% — крестьян)⁶.

     Председатели  земских собраний и в уезде, и  в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто срывался), Гласные не получали жалованья, но если они проживали в другом населенном пункте, им выплачивались командировочные, суточные и прогонные, Земские управы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200— 300 человек конторских служащих (например, в Казанской — 182 человека), Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, санитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.

     Таким образом, «Положение...» предусматривало двухуровневую (территориальную) структуру земских учреждений: на уровне уезда и на уровне губернии. С точки зрения функциональных обязанностей земские учреждения делились на избирательные, распорядительные и исполнительные органы.

     Итак, в систему земских учреждений входили:

     избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав корпуса уездных гласных;

     губернские  и уездные земские  собрания, которые представляли собой распорядительные органы;

     губернские и уездные земские управы, которые являлись исполнительными органами.

     В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере — сословное начало.

     Согласно  «Положению» 1864 года, в компетенцию земств входили:

• устройство и содержание местных путей сообщения;
• забота о развитии местной торговли и промышленности;
• народное продовольственное дело (борьба с голодом);
• земская почта;
• земские школы, больницы, богадельни и приюты;
• ветеринарная и агрономическая службы;
• взаимное страхование;
• постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

     В пределах этой компетенции земства  жестко контролировались администрацией (губернатором и министерством внутренних дел). Она имела право отменять любые постановления земских собраний, если возникали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено сообщаться друг с другом⁷.

     Губернские  и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решением земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.⁸

     Самостоятельность земских учреждений, провозглашенная  в «Положении..» , на деле носила во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.

     Положение о земских учреждениях содержало  нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).

     Уже с 1867 года земства были поставлены под политический надзор губернаторов, в результате - к началу XX века усилился государственно-административный контроль за деятельностью земств, обострилось полицейское вмешательство в дела местного самоуправления. Такое положение совершенно не устраивало видных земских деятелей, и они стали стремиться к наделению земств политическими функциями. При самом положительном исходе это привело бы к «сращиванию» органов местного управления с системой местного самоуправления, что, по сути , противоречило идее самоуправления.

     Что касается функций земских учреждений, то они были достаточно широки. Прежде всего, на земские учреждения возлагалось общее заведование местными хозяйственными делами:

     -забота  о народном продовольствии и  ветеринарии;

     -медицинская  помощь населению;

     -содействие  развитию начального народного  образования и общественного  призрения;

     -строительство  и благоустройство дорог;

     -открытие  ярмарок;

     содействие  промыслам, торговле, промышленным предприятиям;

     -раскладка  государственных сборов;

     -содержание земской полиции и пожарной части;

     -развитие взаимного земского страхования и т.п.

     Например, в качестве конкретного примера  деятельности земств можно привести меры, предпринятые ими для борьбы с голодом. История свидетельствует о случавшихся в последние десятилетия прошлого столетия голодных годах: 1873 (Самарская губерния), 1880-1881 (Юго-восточные и южные губернии); 1891-1892 (всероссийское бедствие). «Земства вплотную занимались продовольственной проблемой уже с 80-хгодов... Хлопоты земцев вынудили правительство снизить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк. ...Немалую помощь земледельцам оказывала Земская агрономическая организация, которая к началу XX века насчитывала более полутора тысяч человек и тесно сотрудничала с кооперативным движением».⁹

     Большую роль сыграли земства и в становлении  кооперации: «В самих земствах кооперативы  привлекали, прежде всего, агрономов, считавших эти организации «опорным пунктом агрономической работы». Кооперация активно проявила себя и в деятельности земских касс мелкого земельного кредита, которые   возникли   с   1904   года  в  ряде   губернских  и  уездных  земств....

Кооперативные объединения создавали  благоприятные условия для расширения хозяйственной деятельности земств».¹⁰

     Такой широкий спектр задач, исполнение которых  было возложено на земские учреждения, привел к тому, что земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических  функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур.

     Деятельность  управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением  и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

     Земства способствовали развитию местных кустарных  промыслов, поддерживали кооперацию, создали  сеть кредитных товариществ для  крестьян.

     Положительные результаты дала и земская статистика, возникшая и развивающаяся в  силу практической необходимости, в частности для потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении величины земского сбора.¹¹

     Осуществление земской реформы затянулось на целый  десяток лет. В 1865 г. земства были созданы только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. - еще в 9, и только к 1876 г. земства работали в 34 губерниях¹².

     Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число  людей: гласными стали 14 тыс. человек. В  среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъеме 60-х годов в земства устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.

     Постепенно  земское движение стало выступать  за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от собственно земской системы к либерально-демократической.

     Невозможность резкого обособления земского и  государственного управления очень  скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, основанном на противопоставлении правительственного и земского начал, в связи, с чем появилась необходимость возложения на земства отдельных функций государственной власти, что было сделано осуществлением мероприятий в ходе контрреформ 80-90 гг. XIX в., когда над земствами был усилен контроль государства.

ГЛАВА II.  Земская контрреформа и бюджеты земств