Земское самоуправление. 2

Введение

Земство - уникальное явление  в российской политической и социальной культуре, имевшие прочные исторические и социокультурные основания. Оно  возникло на втором витке модернизации России – в период реформ Александра II, в середине XIX века и существовало до 1917 года. Создание земского самоуправления было тесно связано с аграрной реформой, в частности с отменой крепостного права в 1861 году. Аграрная реформа позволяла создать на местах всесословные учреждения – ведь крестьяне получили не только свободу, но и свои органы самоуправления, через сельские и волостные сходы вчерашние крепостные входили в земство. С самого начала земства претендовали на расширение круга своих полномочий и имели тенденцию к вторжению в область политики. В них входили наиболее активные члены общества: крестьяне, самые крепкие из которых и при крепостном праве выходили «в люди»; помещики, самые активные из которых давно поняли непроизводительность крепостного труда; купцы, и пришлые, «гости», и вышедшие из тех же крестьян; разночинцы, то есть выходцы из крестьян и купцов, и из всех остальных сословий (священников, дворян, пр.). Земское самоуправление ведало просвещением, здравоохранением, строительством дорог и т. д. Перед первой мировой войной 1914—1918 гг. земства существовали в 43 губерниях Европейской России. Упразднены земства были в 1918 году декретом Советского правительства.

Предметом исследования в данной курсовой работе является земское самоуправление в Российской Империи.

Целью курсовой работы является анализ процесса становления и развития земского самоуправления, а также попытка найти пути возможного решения проблем, возникших в результате создания земств в Российской Империи.

 Для решения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: оценить состояние местного самоуправления В России до начала реформ; как проходила подготовка реформы; каковы последствия реформы 1861 года; что послужило созданию контрреформ с последующей реорганизацией земских учреждений в Российской Империи;

Хронологические рамки данной работы — 1859-1904 годы. Это время, когда вопросы земского самоуправления постоянно находились в центре внимания либеральной общественности. Именно в эти годы появилось большинство фундаментальных трудов о земстве и были всесторонне разработаны теоретические представления о нем. Источниками, использованными в этой работе, служили научные труды и публицистика. Полный их список приведен в конце работы.

Глава I. Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

Традиции  местного самоуправления были очень  сильны в России еще с XV-XVII веках, когда Русское государство прекрасно совмещало верховное самодержавие Царя с широкой хозяйственной и административной самостоятельностью на местах. Местное самоуправление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственно начальника вверенной ему губернии.

  Следующие по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников. Дореформенная система местного самоуправления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Если  наиболее консервативные представители  дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте  1863 года специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правилах о них.

Круг  вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался  исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В  предложенном комиссией проекте  отмечалось: «земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства. Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму принятого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще могли быть реализованы при посредничестве налогово-фискальных органов государства чрез полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

В 1859 году полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоящему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно – полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

Вывод: Таким образом проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного самоуправления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы.

Глава II. Подготовка реформы и становление земского самоуправления

«История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».(1) Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати еще в 1859 году. Царь 25 марта 1859 года дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему большего единства, большей самостоятельности и большего доверия. Царские Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессловного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была.

Разработка подробных  проектов на основе указанных начал  возлагалось на комиссию, учрежденную  при Министерстве внутренних дел. Она  была образована 27 марта 1859 года, в том  же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому  вопросу. Во главе комиссии был поставлен  Н.А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах «человеком крайних  взглядов». (2)

В программе работ комиссии  определялся  круг   проблем, по которым  необходимо  было  разработать законопроекты.  В их  число  входило учреждение  хозяйственно - распорядительного   управления  в губерниях и в уездах;  положение   об  усилении  власти  губернаторов  в чрезвычайных  случаях. При этом в сфере преобразования  уездного управления   особое   внимания  предполагалось  уделить трём  проблемам: каковы  предметы ведения уездного хозяйственно- распорядительного управления, «как  и  из  кого  образовывать  это  управления», «какую  степень власти ему  предоставить». (2)

В «Краткой  записке по делу  об устройстве  уездного управления»  комиссия  предложила  включить  в  сферу компетенции уездного управления  вопросы, касающиеся  устройства  сельских  обществ, создания  специальных «совещательных  учреждений» для обсуждения  хозяйственных   интересов  местностей, учреждения «для  разбора взаимных  претензий,  возникающих  между  помещиками и  крестьянами».   (2)

Комиссия  разработала  проект  реформы местного  управления, в котором предполагалось  практически всю полноту власти  на  уровне  уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством   уездных начальников,  в ведении которых должны  были находиться  контроль  над  исполнением  правительственных   распоряжений,   наблюдение  за  законностью  и  порядком.  Им   же  подчинялась уездная администрация и   полиция. Проектом  значительно сокращались полномочия  местного дворянского собрания.

Комиссия   разработала  также  «Предположение  об  устройстве   сельских  обществ  в  помещичьих  селениях  и об учреждении  волостей».  В  этом  документе  говорилось  о  том,  что «каждое помещичье  имение  составляет  сельское общество, начальником  которого  признаётся  помещик», несколько  имений  образует  волость,  в  размере  от  10.000  ревизских  душ (3)  «Волостной  начальник  избирается помещиками  имений,  входящих  в  состав  волости,  преимущественно  из  среды  себя, -не  возбраняется  однако   избирать  помещика  в соседской  волости».(3) Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения носил бы временный характер, вызвал резкое противодействие в общественных кругах. После повеления императора 23 октября 1859 года были изменены подходы к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых образованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного представительства в них. Комиссия Н.А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. «Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с  общественною уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий потребностью и  совершенно   своевременно».  (1)

Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н.А. Милютина разработкой  лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций. Н.А. Милютин   не  дал   положительного решения вопросу о том, «какое же именно мерило»(3) следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства – поземельный ценз и куриальную систему – он считал вполне приемлемыми. Но Н.А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.

Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н.А. Милютина, продолжали оставаться под контролем  правительственной и местной  бюрократии.

Несмотря на крупную роль, которую играл Н.А. Милютин в  государственных делах, он не пользовался  доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был  мириться со скромным званием «временно  исполняющего обязанности товарища министра».(3) Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С.С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н.А. Милютин и С.С. Ланской были отправлены в отставку.

Работа комиссии не пошла  быстрее и после назначения ее главой П.А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их коипетенции и о сущности и пределах власти земства. П.А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных  местностей». Вышеизложенное заставляет прийти к следующему выводу. П.А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах. Вопрос о структуре земских учреждений определился в самом начале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Не сумев дать объяснения понятию «земские дела», комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны — желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей. 
В результате «эволюции взглядов» комиссии «в сторону все большего ограничения прав земских учреждений»(3) последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции. 
Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П.А. Валуева на «земство» как на «учреждение государственное»(3). В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью»(3).  
Таков был ход правительственных работ по выработке проекта земских учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа должна была, по мнению П.А. Валуева, «явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам».(3) 
Составленный комиссией проект Положения о земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и Временные правила о земских повинностях в конце марта были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М.А. Корфа. 
Изменения, предложенные М.А. Корфом, касались совсем не «частностей и деталей»(3), а основных положений проекта. Требования М.А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД . При этом он расходился с комиссией и в определении «самого типа» земских учреждений, в которых П.А Валуев хотел видеть органы исключительно хозяйственные, а М.А. Корф предлагал создать органы по управлению местными делами вообще; он считал, что, «дав слишком мало»(3), правительство не успокоит общество, а только вызовет его разочарование и документы вновь поступили в министерство внутренних дел. А уже в мае 1863 года проекты были представлены П.А. Валуевым в государственный совет, который отверг многие из существенных его положений. Проект обсуждался в течение августа, сентября и октября 1863 года. Дело подготовки реформы угрожало затянуться на неопределенный срок. Между тем политическая обстановка в стране продолжала оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину. В результате 1 апреля 1864 года указом Сенату император возвестил, что «признав за благо призвать к участию в заведовании делами, относительно до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население, посредством избираемых от оного лиц, он находит составленные МВД, на указанных им началах, проекты постановления об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений соответствующими своим намерениям»(4).

Вывод: таким образом, подготовка проекта Земской реформы показали всю противоречивость и сложность изменений в сфере местного управления. 
Преобразования Александра II, особенно крестьянская реформа 18661 года, существенно меняли социальную структуру российского общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить ряд мер (в число которых входила и Земская реформа) по уравниванию сословий. Представители политической элиты и царской бюрократии осознали глубокий кризис прежней сословной организации общества, но, естественно, стремились поставить её изменение под свой контроль. Но так или иначе, полная ликвидация сословных пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием своей опоры, социальный взрыв, так как на этот период российское общество ещё не было готово к таким преобразованиям. 
 
 

Глава III. Земская реформа 1 января 1861 года и ее последствия

 
Для страны, большинство населения  которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. 
По «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов – уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ, которые избирались на трёхлетний срок(5). Земские собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100(5). Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились по трем избирательным куриям.

В первую курию – уездных  землевладельцев – входили владельцы  не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий  с годовым оборотом – в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев.

 Во второй курии  – городской участвовали «шеститысячники»(6), купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб.

Имущественный ценз для участия  в выборах по третьей курии  – сельских обществ – отсутствовал.(5) Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных.(5) Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадёжных»(7) гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды. 
Положение устанавливало, наконец, некоторые общие цензовые ограничения для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Поражение в избирательных правах было у лиц, находившихся под уголовным следствием или судом, а также у осужденных. Не допускались к выборам лица, не являвшиеся российскими подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании на съездах. Но женщины, чье состояние отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них избирательных прав могли направить на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным правом пользовались и лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали принятому для земств возрастному цензу.(5) Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные сословия – дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Крепостники возмущались тем, что на одной скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб со своим хозяином».(8) 
Председателем уездного и губернского земских собраний являлись губернский и уездный предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов – управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов.(5) Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своём жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения.

Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ. На практике основная тяжесть налогов  ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80 – 85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.(9)

Земства были лишены каких  бы то ни было политических функций. Земским  учреждениям вверялось в указанном  законом пределах, «заведование делами, относящимися к местным хозяйственным  пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, а именно: 1) заведование  имуществом, капиталами и денежными  сборами земства; 2) устройство и  содержание принадлежащих земству  зданий и других сооружений и путей  сообщения, содержимых на счёт земства; 3)меры обеспечения народного продовольствия; 4) благотворительные заведения и прочие меры призрения…6) попечение о развитии местной торговли и промышленности…9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности…12) представление чрез губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз… и ходатайств по сим предметам, также чрез губернское начальство, и доставление по требованию высочайшего правительства и начальников губерний сведений, до земского хозяйства относящихся…»(5) Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно – административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право, а как обязанность: ранее этим занималась администрация, а теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за пределы своей компетенции.

Однако и в пределах этой компетенции земства находились под контролем местной центральной  власти – губернатора и министра внутренних дел, которые имели право  приостановить любое постановление  земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным  пользам».(5) Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. п.) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств. «По делам своего ведомства они действуют самостоятельно; случаи, в коих их распоряжения подлежат утверждению административных властей, определены законом. Они не могут вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей, ни в дела, другим местным земским учреждениям подведомственные».(5) 
Положением 1 января 1864 года о земских и губернских учреждениях создание земств не предусматривалось в волостях и на всероссийском уровне. Правительство мешало и общению отдельных земств. Введение земских учреждений происходило в 35 губерниях(5), т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях.(10)  
Невзирая на все многочисленные недостатки в своей организации (главным из которых было отсутствие политической власти), земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях; а по тем временам быть земцем-либералом означало «быть искренне заинтересованным в результате своей работы».(10) Под руководством таких деятелей многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это оказывалось невозможным, они засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, «требуя обратить внимание, помочь, выделить средства…»(11) Либеральный состав собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей здесь по найму. В пореформенной России не было недостатка в прекрасных работниках - энтузиастах, горевших желанием служить народу. «Наверное, никогда еще русский интеллигент не трудился так истово, с таким жаром – наконец-то у него появилось свое реальное благое дело».(8) В результате – впервые в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую помощь; в селах появились отлично подготовленные учителя; трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны.

Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские  семинарии, осуществляли ряд экономических  мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному  кредиту, привлекали агрономов и  ветеринаров, заводили ветеринарные и  сельскохозяйственные училища.

Вывод: таким образом, Положение о губернских и уездных земских учреждениях вводило в государственную организацию страны новую систему местных учреждений. Впервые создавались выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. В этом отношении дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства.

 Глава IV. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX века

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену  идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. "Русское  самодержавие,  -писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть  никакой неподчиненной  ему или  не  от  него  исходящей  власти  в  стране,  никакого   государства   в государстве... Самое главное  — устроить на твердых  началах  и  поставить  в правильное  отношение  к  центральному  правительству  земство   и   местное управление".(12)  12  июня  1890  г.  было  опубликовано  новое Положение   о   земских учреждениях,  утвержденное  Александром III,   восстановившее   сословность избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более   усилившее представительство от дворян. По  новому  Положению в первую  избирательную группу  входили дворяне потомственные и личные,  во  вторую   -   прочие избиратели и юридические лица, в третью  -  крестьяне.  Губернские  гласные, как и прежде,  избирались  на  уездных земских собраниях.  В губернское собрание  с 1890  г.  обязательно включались  все   уездные   предводители дворянства и председатели  уездных земских управ.  Реформа 1890  г.  Дала дворянам абсолютное преобладание. Так, состав губернских гласных в 1897  г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники -  89,5%, разночинцы -  8,7%,  крестьяне -  1,8%.  Но,  увеличив  количество  гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было  проведено таким образом:  от  каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен  был иметь не менее двух губернских гласных.(13)

Новое земское Положение  фактически  отрицало  всякую  связь  с  идеей местного самоуправления.  По  Положению  1890  г.  избирательных  прав  были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества,  крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица,  имевшие  купеческие  свидетельства, владельцы  торговых  и  промышленных  заведений,  а  также  иудеи.  Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные  назначались  губернатором  из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был  по  существу  уничтожен принцип  выборности  управ,  вводился  порядок  утверждения  не  только  для председателя управы, но и  для  всех  ее  членов,  причем  земские  собрания

лишались  права  обжаловать  неутверждение.  Председатели  и   члены   управ числились состоящими на государственной службе  (ст.  124),  в  председатели управ не могли быть избираемы лица,  не  имеющие  права  на  государственную службу.  Последнее  обстоятельство  особенно  отозвалось  на  окраинах,  где председателями  управ  были,  как  правило,  крестьяне  или  купцы.  Ст.  87 Положения   предоставила   губернатору   право   останавливать    исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений  закона,  но и тогда, когда он  усмотрит,  что  данное  постановление  "не  соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы  местного населения" (принцип целесообразности).(14)

Из  положительных  приобретений,  привнесенных  Положением  1890   г., необходимо  отметить:  а)  расширение  круга  лиц,  подлежавших  избранию  в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные,  но  и  вообще лица, имеющие  избирательный  ценз);  б)  некоторое  увеличение  компетенции земств, перечня предметов, по которым земства  могли  издавать  обязательные постановления (ст. 108);  в)  восстановление  почти  в  полном  объеме  прав земств на бесплатную пересылку  корреспонденции.  К  ограничительным  мерам, направленным на  уменьшение  самостоятельности  земских  органов,  относится лишение  уездных  собраний  права   непосредственных,   помимо   губернского земства,  ходатайств  перед  правительством.  Прежний  порядок   возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.(15)

Участь  земских  учреждений   в   1892   г.   постигла   и   городское самоуправление.   Городовое   Положение   1892   г.   значительно    урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа  избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения).  Сокращено  было  и  число гласных (примерно  в  2  раза). 

  Если  Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок,  который  существовал  в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг.  внесли  такое  ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны  администрации,  каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально  действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные  "Московские  Ведомства"  тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим  мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а  местное 'благоустройство только выиграет  от  изъятия его из  цепких  рук земских дельцов".(17)

      Однако  нельзя не признать, что к концу  70-х  годов  XIX  в.  Наступил кризис  земских  учреждений.  Лишенные  инициативы,  задушенные   произволом администрации, земства  работали  как  бы  по  инерции.  Многие  из  гласных настолько утратили интерес к  своей  общественной  обязанности,  к  тому  же довольно  обременительной,  что   перестали   посещать   заседания   земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного  контроля со стороны гласных принимало все более  формальные  рамки,  не  связанные  с решением реальных нужд населения. Земства быстро  превращались  в  еще  одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет  дополнительных  поборов с населения.

      К концу  XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х  годов были забыты, формальное земство  демонстрировало  "верноподданичество",  крестьянский  мир,  ведомый земскими  участковыми  начальниками,  заменившими   в   1889   г.   Разнобой деревенского  самоуправления,  был  освобожден  от  "тягот"  не  прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней  мере  так казалось царскому двору и хотелось правительству.  Тем  более  что  источник "смут и потрясений" - местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского  и городского самоуправления, расширении его  прав  и  демократизации  вряд  ли было плодотворным.

ГлаваV. Реорганизации земств в начале XX века

      Неожиданный  для властей общественный  подъем  1904-1905  гг. поставил вопрос о  преобразовании  всего  государственного  строя  на  конституционных началах. 6 августа 1905  г.  было  издано  Положение  о  законосовещательной Государственной Думе, а 17  октября  Высочайшим  манифестом  Николая  II  на правительство была возложена задача  "установить,  как  незыблемое  правило, чтобы никакой закон не мог воспринять  силу  без  одобрения  Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность  действительного участия  в  надзоре  за  закономерностью  действий   поставленных   от   Нас властей".(12)