Региональное законодательство в правовой системе Российской Федерации

Оглавление

Введение

В российской правовой системе происходят ныне весьма важные изменения. Например, резко возрастает роль закона в системе источников права. Такое положение обусловлено общим духом и смыслом Конституции РФ, провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством, прямым ее указанием на то, что законы имеют верховенство на всей территории РФ (п. 2 ст. 4), а суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акту государственного или иного органа закону, принимают решение согласно закону (ст. 120). Принципиально новым феноменом в истории российской правовой системы является наделение всех субъектов РФ правом издания законов, что приведет к формированию наряду с федеративной нормативно-правовой системой самостоятельных региональных нормативно-правовых систем, а в рамках федеративного права, кроме того, должна сложиться новая подсистема коллизионное право (п. п ст. 71 Конституции РФ). Это значительно усложняет правовое регулирование, но увеличивает приближенность субъекта регулирования к объектам, а также роль правосудия как центра разрешения всевозможных споров и коллизий.

Российская правовая система находится ныне в ситуации глубоких структурных реформ. При этом основным направлением ее развития является построение правового государства на базе развитого гражданского общества, где центральным звеном, высшей ценностью выступали бы права человека, реально обеспеченные, гарантированные и защищенные.

Актуальность выбранной темы работы подтверждена тем, что в настоящее время насущными задачами являются: укрепление правовых основ российского федерализма, обеспечение единства нормативного регулирования в Российской Федерации, создание цельной, сбалансированной системы законодательства в соответствии с современными потребностями развития Российского государства; ликвидация противоречий в законодательстве Российской Федерации, законодательстве субъектов Российской Федерации, массиве нормативных правовых актов местного самоуправления, обеспечение приоритета федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; повышение качественного уровня федерального законодательства, обеспечение наиболее полного его соответствия назревшим потребностям развития российского общества; обоснование мер, нацеленных на совершенствование конституционно-правового регулирования, преодоление неопределенности, противоречивости и пробельности конституционно-правовых норм о принципах и порядке разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов; обеспечение более тесной связи внутригосударственного российского законодательства с международным правом, установление четкого порядка имплементации принципов и норм международного права в российское законодательство.

Объект работы: система государственного и муниципального управления в России.

Предмет: система регионального законодательства, складывающаяся на территории Российской Федерации, а также отношения в сфере регулирования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Цели: изучение института регионального законодательства.

Задачи: исследование монографий, публикаций, нормативно-правовых актов, так или иначе затрагивающих вопросы регионального законодательства.

1. Понятие регионального законодательства

Термин «региональное законодательство» достаточно условен, поэтому рассмотрение вопроса о понятии регионального законодательства уместно начать с терминологического аспекта.

Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Тем не менее использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации. Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане также и часть территории земного шара, включающую несколько государств. И все же, когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают субъекты Российской Федерации. Такая тенденция становится все более отчетливой. Это, кстати, проявляется и в употреблении термина «региональное законодательство», который имеет однозначное толкование (употребление) как «законодательство субъектов Российской Федерации».

Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткое прилагательное применительно к субъекту Российской Федерации, такое же краткое и удобное, как термин «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию). Практика любит краткие удобные обозначения. Лучшего варианта, чем термин «региональный», она не нашла.

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законо дательство республики» — «республиканское законодательство», «законодательство края» — «краевое законодательство», «законодательство области» «областное законодательство», «законодательство города федерального значения» — «городское законодательство», (законодательство автономной области» — «областное законодательство», «законодательство автономного округа» «окружное законодательство».

Самое важное (и трудное) в определении понятия регионального (а равно и федерального) законодательства — установить его состав. Бесспорно, что законодательство вообще и региональное законодательство в частности составляют нормативные правовые акты. Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также и другие виды нормативных правовых актов. Ответ на этот вопрос важен с практической точки зрения, поскольку термин «законодательство» широко используется в нормативных правовых актах, и для правильного применения правовых норм необходимо знать, какие нормативные правовые акты скрываются под этим термином.

Наиболее обоснованным с научной точки зрения было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести по меньшей мере следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, т.е. как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации (в частности, в статьях 5,71, 72).

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть н уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими1 ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт и законодательный, и подзаконньий — должен быть авторитетным и должен исполняться.

В-четвертых, известная условность термина «законодательство» при его широкой трактовке не должна смущать. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узко специальное значении.

Входящие в состав регионального законодательства нормативные правовые акты действуют на всей территории субъекта Российской Федерации и обязательны для находящихся на этой территории органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц. Таким актам следует придавать статус нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (в отличие от внутриведомственных нормативных правовых актов, которые могут признаваться нормативными правовыми актами данного ведомства, а не субъекта Российской Федерации в целом).

В зависимости от состава субъектов права (сторон), совершающих правовой акт и являющихся участниками регулируемых им правоотношений, правовые акты подразделяются на односторонние (властные) правовые акты и двух- или многосторонние правовые акты. Последние и являются правовыми договорами. Соответственно правовое регулирование подразделяется на односторонне-властное правовое регулирование и договорное правовое регулирование.

В традиционном понимании законодательная (правотворческая) деятельность рассматривается как односторонне-властная деятельность по изданию властных нормативных правовых актов. Законодательный (правотворческий) орган своей властью «дает» закон (иной нормативный правовой акт) для подвластных субъектов на своей территории. Поэтому нет ни научных оснований, ни практических предпосылок нарушать установившиеся подходы и традиции и включать договорные нормативные правовые акты в состав законодательства. Законодательство распространяет действие на территорию, находящуюся под юрисдикцией данных правотворческих органов, а действие договора распространяется также и на территорию другой стороны, участвующей в заключении договора.

Итак, нормативные правовые договоры не входят в состав законодательства. Но они являются источником (формой) права и входят в нормативно-правовую систему соответствующего государства, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Вышеперечисленный анализ признаков регионального законодательства позволяет дать следующее его определение.

Региональное законодательство это совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

2. Иерархическая система (структура) регионального законодательства

Иерархическая система (структура) регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, составляющих законодательство. По этому критерию нормативные правовые акты подразделяются на две большие разноуровневые группы. Первый уровень занимают законы, второй — подзаконные нормативные правовые акты. Законы субъекта Российской Федерации имеют более высокую юридическую силу, чем подзаконные нормативные правовые акты.

Сами законы субъектов Российской Федерации также неоднородны по юридической силе. Высшую юридическую силу среди законов и других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации имеет конституция (применительно к республикам) либо устав (применительно к субъектам Российской Федерации других видов).

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации является основным региональным законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Юридическое значение конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона субъекта зиждется на Конституции Российской Федерации, в статье 66 которой установлено, что статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Правовая природа конституции (устава) как основного закона выражается в том, что этот правовой акт в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет статус соответствующего субъекта Российской Федерации, устанавливает систему региональных органов государственной власти, а также закрепляет иные положения, составляющие основу регионального законодательства. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет прямое действие на всей его территории6.

Во многих субъектах Российской Федерации законы принимаются в форме кодексов. Пока количество принятых на региональном уровне кодексов невелико, в среднем по два-три на субъект Российской Федерации. В принципиальном плане право субъектов Российской Федерации принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения. Однако существующая практика принятия в регионах кодексов не вполне безупречна и требует осмысления. В обобщенном виде исходные положения, которые целесообразно было бы иметь в виду при решении вопроса о возможности принятия кодекса, можно сформулировать следующим образом. В форме кодекса субъекта Российской Федерации может издаваться значительный по объему закон субъекта Российской Федерации, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное регулирование определенной сферы отношений, относящихся к предметам ведения субъекта Российской Федерации и (или) предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Не допускается издание в форме кодекса закона субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, если соответствующие отношения регулируются кодексом Российской Федерации.

Подзаконные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подразделяются на иерархически соподчиненные виды. В большинстве субъектов Российской Федерации имеются следующие виды подзаконных нормативных правовых актов:

1) нормативные правовые  акты законодательного (представительного) органа государственной власти  субъекта Российской Федерации  либо его палаты 

2) нормативные правовые  акты высшего должностного лица  субъекта Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации), издаваемые обычно в форме  указов и постановлений;

З) нормативные правовые акты высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (правительства, администрации), издаваемые обычно в форме постановлений;

4) нормативные правовые  акты исполнительных органов  государственной власти, подчиненных  высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу  государственной власти субъекта  Российской Федерации, издаваемые  обычно в форме приказов, постановлений (их можно именовать ведомственными  нормативными правовыми актами).

В ряде субъектов Российской Федерации в состав законодательства не включаются ведомственные нормативные правовые акты, что делает законодательство более авторитетным и обозримым. Ведомства в таких случаях могут издавать нормативные правовые акты, но они имеют только внутриведомственное действие (значение), т.е. юридически обязательны только для органов, организаций, подразделений, должностных лиц, работников соответствующего ведомства.

3. Региональное законодательство  в правовой системе Российской  Федерации

Региональное законодательство — новый правовой феномен. Поэтому и с теоретической, и с практической точек зрения важен вопрос о месте регионального законодательства в правовой системе Российской Федерации.

На территории субъектов Российской Федерации действуют самые разнообразные правовые акты.

Нормативно-правовая система Российской Федерации имеет три иерархических уровня:

1) федеральный (образуемый  нормативными правовыми актами  Российской Федерации, или, иными  словами, федеральным законодательством);

2) региональный (образуемый  нормативными правовыми актами  субъектов Российской Федерации, или, иными словами, региональным законодательством);

3) муниципальный (образуемый нормативными правовыми актами муниципальных образований).

Нормативные правовые акты перечисленных иерархических уровней различаются по своим юридическим характеристикам, прежде всего по предмету регулирования, сфере действия и по юридической силе. Нормативные правовые акты каждого из уровней занимают свое место в нормативно-правовой системе и имеют между собой сложные иерархические связи.

Соотношение регионального и федерального законодательства характеризуется следующими основными положениями.

Конституция и законы Российской Федерации, другие федеральные нормативные правовые акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории субъектов Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным нормативным правовым актам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если закон или иной правовой акт субъекта Российской Федерации полностью или частично противоречит федеральному правовому акту, принятому по предмету ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то действует федеральный правовой акт.

Федеральное законодательство подлежит применению на территории субъекта Российской Федерации независимо от ссылки на него в законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.

Федеральные нормативные правовые акты, принятые по предметам ведения субъектов Российской Федерации, действуют на территории субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Соотношение регионального законодательства и муниципальных правовых актов характеризуется прежде всего тем, что муниципальные правовые акты по общему правилу должны соответствовать региональному законодательству (как и федеральному законодательству). Исключение из этого правила должно быть прямо предусмотрено или определенно следовать из федерального или регионального законодательства. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), не означает, что на муниципальные образования, органы местного самоуправления не распространяется государственное законодательство, включая региональное. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит многочисленные положения о необходимости соответствия муниципальных правовых актов (правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления) законам субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации могут оказать реальное регулятивное воздействие и на муниципальное правотворчество, которое федеральным законодателем во многом дано на откуп органам местного самоуправления, которые на практике не всегда обеспечивают должный уровень регламентации в этой сфере.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», иными федеральными законами относятся:

1) обеспечение единообразия  при определении муниципальными  образованиями наименований и  видов правовых актов муниципальных образований;

2) установление на основании  федеральных законов общих правил  о правотворческих полномочиях  муниципальных образований;

3) установление правовых основ правотворческого процесса в муниципальных образованиях, в том числе определение общих требований к порядку принятия и вступления в силу нормативных правовых актов муниципальных образований;

4) установление порядка  регистрации уставов муниципальных образований;

5) наделение органов местного  самоуправления отдельными правотворческими  полномочиями субъекта Российской  Федерации, необходимыми для реализации  муниципальными образованиями переданных  им субъектом Российской Федерации отдельных своих полномочий;

6) иные вопросы в соответствии с федеральными законами.

Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований осуществляются путем принятия законов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и региональными законами, также других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не должны ограничивать установленные федеральными законами права муниципальных образований в сфере их правотворческой деятельности.

Заключение

Всеобщем понимании данного вопроса и даже наличии соответствующих норм, регламентирующих данную стадию нормотворческого процесса, на практике разработчики сталкиваются с рядом препятствий.

Во-первых, быстрые темпы проведения некоторых реформ на федеральном уровне требуют оперативного реагирования на уровне субъектов федерации. При этом субъекту иногда приходится в достаточно короткий срок принимать нормативные акты различного уровня (как законы, так и подзаконные акты, принимаемые во исполнение закона субъекта). В таких условиях очень сложно выработать полноценную согласованную со всеми заинтересованными ведомствами научно обоснованную концепцию законопроекта.

Во-вторых, иногда в целях ускорения принятия региональных нормативных актов, федеральные органы направляют в регионы так называемые «модельные законопроекты». Однако, как показывает практика, в большинстве случаев при разработке таких законопроектов его создатели подходят к своей работе весьма формально, занимаются переписыванием норм федерального закона, порой не учитывая разграничений между федеральными и региональными полномочиями.

В-третьих, проблемой, связанной со сроками принятия региональных законов, является постоянно изменяющийся объем полномочий субъектов Российской Федерации. В этом контексте хотелось бы вспомнить одну из правовых аксиом, гласящую, что законодательство должно быть стабильным. Однако практика нам показывает несколько иную картину.

Основная масса факторов, влияющих на качество регионального законодательства - у нас, на местах. И изменить подход к этому вопросу в наших силах.

В этих целях необходим правильный порядок выработки правовых решений. Закон должен восприниматься как результат нормативного разрешения определенной социальной проблемы.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета 1993. 25 декабря.

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г., N 42, ст. 5005.

3. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента Российской Федерации. 2000. 849 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. 20. Ст. 2112.

4. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2708.

5. Алексеев В.В. Административное право РФ. СПб. 2008.

6. Баженов В.О. Административное право. Учебно-методические материалы. М., 2009.

7. Мартынюк В.А. Местное самоуправление в современной России. М. 2009.

8. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. М., 2002.

9. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. М.: Юристъ 2003.

10. Оленев В.А. Правовая система России. М. 2005.

11. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М., 1999.