Риски проектов частно-государственного партнерства

Риски проектов частно-государственного партнерства.

    Project risks in public-private partnership.  

ХАСАНОВ РИНАТ ХАМИТОВИЧ

к.э.н., доцент, филиал ВЗФЭИ в г. Омске, г. Омск

Email [email protected]

Аннотация.

    В статье анализируются основные определения  частно-государственного партнерства, подходы к рискам подобных проектов, предлагается подход к рискам проектов ЧГП на основе проектного, систематического и форс-мажорного рисков.  

    Ключевые  слова:

    Частно-государственное партнерство, риски проектов ЧГП, проектные, систематические, форс-мажорные риски.  

    Annotation.

    The article analyzes the most common definitions of public-private partnership (PPP) and approaches in project risks of such projects, the article offers the concept of PPP’s risks based on project, systematic and force-majeure risks.  

    Keywords:

    public-private partnership, project risks, project, systematic and force-majeure risks. 

    Проблемы  рисков в сотрудничестве государства  и бизнеса, в частности при реализации проектов частно-государственного партнерства (ЧГП) пока еще недостаточно исследованы в отечественной научной сфере. Необходимо сказать, что даже в условиях финансово-экономического кризиса сотрудничество государства и бизнеса является перспективным инструментом общественно-экономического развития.

      На сегодняшний день частно-государственное партнерство хотя и является одним из самых распространенных терминов, но официального понимания и толкования термина ГЧП в России сейчас не существует. Каждый чиновник и политик вкладывает собственный смысл в это неведомое для него понятие, стараясь соответствовать конъюнктуре. Единого и системного понимания явления на государственном уровне мы пока тоже не видим. В российской научной среде данное явление также не изучено должным образом.

      Наиболее общее определение дано  этому явлению В.Г. Варнавским¹: «Государственно-частное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг».

    Следующее определение дает Закон Санкт-Петербурга «ОБ УЧАСТИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В  ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВАХ»²  - «Государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.»

    Представленные  выше определения в той или  иной мере отражают разные подходы  к вопросу частно-государственного партнерства, и во многом рассматривают лишь некоторые аспекты рассматриваемой проблемы. Так определение В.Г. Варнавского в той или иной степени применяемое в большинстве известных автору источников представляется нам довольно общим, данное определение может служить первоосновой для широкого понимания частно-государственного партнерства, но, к сожалению, не раскрывает сути ЧПГ как бизнес-процесса, согласно нему любая совместная деятельность государства и бизнеса, будь то добровольно-принудительное финансирование футбольной команды или иного проекта лоббируемого властью может рассматриваться как частно-государственное партнерство, при этом в принципе даже выполнение государственного контракта или уплата налогов – это  «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом».

    Определение государственно-частного партнерства  в Законе Санкт-Петербурга носит  узко-юридический характер, относя к проектам ЧПГ определенные юридические  соглашения между государством и  бизнесом, причем исключительно в  форме полного товарищества. 

    В качестве примера можно было привести еще целый ряд определений, которые  представлены российскими авторами, но они на наш взгляд лежат в  русле общетеоретического и юридических  подходов представленных выше. Во многом это объясняется отсутствием опыта реализации проектов ЧПГ в России, находясь на начальном этапе большинство проектов пока не вступили в инвестиционную стадию, и не генерируют опыт и знания для научного осмысления. Таким образом, важно рассмотреть и западные подходы к данному вопросу. 

    Такое определение дает всемирно известное  агентство Standard & Poor's ³ - «Частно-государственное партнерство (ЧГП) – это среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение общественных задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод»

    «Частно-государственное  партнерство - это долгосрочный контракт с частным сектором для предоставления услуг государству, в интересах государства или от имени государства. Платежи в рамках ЧГП могут осуществляться между концессионером и государством в обоих направлениях» - такое определение представлено Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР)⁴. 

    Определение Standard & Poor's раскрывает новые подходы к вопросу частно-государственного партнерства, во-первых, определены сроки такого партнерства, предполагается, что оно носит средне- и долгосрочный характер, во-вторых, предполагается решение общественных задач (тех самых общественных благ, которые не может производить рынок), а, в-третьих, отмечается, что государство и бизнес разделяют выгоды и риски. В данном определении уже содержится больше фактической информации, при этом тем не менее не ясным остается, что понимается под термином «сотрудничество», а так же, что понимается под «объединением опыта и экспертизы нескольких секторов».

    Определение представленное ЕБРР,  носит в  большей степени юридический  характер, по сути, под ним понимается выполнение бизнесом долгосрочного  государственного контракта, причем в основном в виде концессионных соглашений.

    Отметим, что в отличие от Запада, где частно-государственное партнёрство используется для привлечения частных инвестиций в крупные инфраструктурные проекты, для нашей страны эта модель решает не только экономическую, но и политическую, а так же социальную задачу. Поэтому, простой перенос успешного западного опыта невозможен без учета российской специфики, а, следовательно, представленные определения нуждаются в серьезном осмыслении и доработке.

    Отметим, так же, что некоторые исследователи  используют смешанный подход к рассмотрению частно-государственного партнерства. Например, Кабашкин В.А.⁵ предлагает рассматривать ЧПГ как:

• средство взаимодействия государства и предпринимательских структур;
• способ такого взаимодействия;
• принцип такого взаимодействия;
• форму такого взаимодействия;
• метод такого взаимодействия.

    По  нашему мнению данный подход способствует пониманию сути процессов частно-государственного партнерства, однако, в целях учета особенностей России и ее экономики, а так же с учетом передового западного опыта необходимо представить определение частно-государственного партнерства.

    Под частно-государственным партнерством предлагается понимать: «среднесрочный и долгосрочный альянс между государством и бизнесом, заключенный в виде государственного контракта, на основе разделения выгод и рисков между сторонами,  с целью реализации общественно значимых проектов и программ».

     Также можно выделить следующие основные признаки частно- государственного партнерства:

     - стороны партнерства должны быть  представлены, как государственным,  так и частным сектором;

     - взаимоотношения сторон государственно-частного  партнерства должны быть зафиксированы  в официальных документах (договорах,  контрактах и др.);

     - взаимоотношения сторон государственно-частного  партнерства должны носить равноправный  характер;

     - стороны государственно-частного  партнерства должны иметь общие  цели и четко определенный  государственный интерес;

     - стороны государственно-частного партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;

     - стороны государственно-частного  партнерства должны распределять  между собой доходы и риски..

    С точки зрения подходов к рискам проектов частно-государственного партнерства, следует отметить, что в принципе существует несколько подходов к данной проблеме, например,  Мартин Смит⁶ предлагает следующую классификацию рисков ЧГП:

• финансовый риск;

• операционный риск;

• политический риск;

• риск недофинансирования;

• риск несоблюдения сроков исполнения;

• риск неэффективности эксплуатации и  технического содержания;

• риск расторжения контракта;

• риск недополучения доходов;

• риск незавершения строительства;

• риск неготовности объектов к эксплуатации (риск отсутствия предложения);

• риск отсутствия или падения спроса.

    С другой стороны Иванов И. Л.⁷ предлагает следующую схему рисков ЧГП:

• Эксплуатационный риск;
• Риски приемки;
• Скрытые препятствия;
• Риски строительства;
• Риски, связанные с состоянием земли;
• Риски связанные с предоставлением земель;
• Ошибки проектирования;
• Валютные риски и риск инфляции;
• Риски изменения законодательства;
• Политические риски;
• Риск забастовок в связи с введением платы за услуги.

    Тарас Бондарь⁸ предлагает выделять три группы рисков проектов ЧГП. К первой группе таких рисков относится утрата контроля над государственной или муниципальной собственностью, снижение качества предоставляемых услуг, рост стоимости услуг для конечных потребителей, снижение капитальных расходов при строительстве за счет высоких операционных издержек. Отметим, что все эти риски можно минимизировать путем тщательного составления контракта с частной компанией, оговаривая минимальные стандарты качества, оценивая стоимость проекта на протяжении всего его жизненного цикла и предусматривая системы вознаграждения, основанные на эффективности работы подрядчика.

    Вторая  группа рисков связана с неопределенностью  будущего. В частности, возникает  риск неверной оценки будущей стоимости  проекта, риск существенных изменений  условий контракта и риск смены контрагента. Такими рисками можно управлять лишь отчасти.

    Третья  группа рисков связана со снижением  прозрачности государственного бюджета  в том случае, если у соответствующего органа государственной власти или  местной администрации возникают обязательства перед компаниями частного сектора недолгового характера – например, лизинговые платежи. Оставаясь формально текущими расходами бюджета, они фактически увеличивают долговую нагрузку соответствующей администрации.

    Международное рейтинговое агентство «Standard & Poor’s»⁹, при анализе рисков проектов ЧПГ использует следующую классификацию:

1. проектные риски;
2. правительственные риски;
3. институциональные риски;
4. форс-мажорные риски;
5. возможность получения дополнительных гарантий (Credit enhancement).

    При этом каждый проект оценивается с  точки зрения наличия и степени  каждого из представленных пяти рисков, отметим так же, что данный подход используется компанией и при  анализе рисков российских проектов, хотя в российских условиях возможность  получения дополнительных гарантий (пункт № 5) вызывает серьезные сомнения. Следовательно, прямой перенос международного опыта может привести к почти стопроцентному снижению кредитных рейтингов российских проектов частно-государственного партнерства, что естественно негативно скажется на возможностях привлечения дополнительного финансирования и повысит стоимость проектов.

    Таким образом, необходимо формирование особого  подхода по оценке рисков проектов частно-государственного партнерства. Предлагаемая модель строится исходя из принципа системности рисков и  предполагает, что реализация подобных проектов в той или иной мере подвержена трем основным типам рисков: проектным рискам, систематическим рискам и форс-мажорным рискам. Модель представлена на рис. 1.

    Под проектными рисками предлагается понимать всю совокупность рисков присущих рассматриваемому конкретному проекту. Оценку проектных рисков предлагается проводить из следующих этапов:

1. оценка технологических рисков и рисков строительства;
2. анализ конкурентной позиции проекта;
3. определение рисков, которые контрагенты, такие как поставщики и заказчики, привносят в проект;
4. оценка правовой структуры проекта;
5. оценка движения денежных средств и финансовых рисков.

    Рис 1. Модель рисков частно-государственного партнерства. 

    Систематический риск обусловлен причинами институционального характера - макроэкономической ситуацией, политическими, социальными, правовыми факторами. Этот риск не связан с конкретным проектом ЧПГ, а определяет общий риск на всю совокупность инвестиций в данной стране или регионе (в зависимости от масштабов проекта). Систематический риск нельзя уменьшить путем диверсификации, поэтому он является недиверсифицируемым. При анализе воздействия систематического риска инвестор оценивает саму необходимость инвестирования в рассматриваемый проект ЧПГ с точки зрения существующих альтернатив для вложения своих средств. Основным типами данного типа риска являются:

• • риск законодательных  изменений (например, изменение налогового законодательства);
• • риск инфляции – уменьшение покупательской способности национальной валюты;
• • процентный риск - риск потерь связанных с изменением процентных ставок;
• • политический риск - риск финансовых потерь в связи  с нестабильностью и расстановкой политических сил в обществе;
• • валютный риск - риск, обусловленный изменениями  курса иностранной валюты.

    Форс-мажорные риски - риски того, что проект будет приостановлен на определенный период времени в силу пожара, наводнения, шторма или иной непреодолимой силы, не зависящей от спонсоров проекта. Статья 401 ГК РФ¹⁰ разъясняет, что под непреодолимой силой понимаются обстоятельства, характеризующиеся своей чрезвычайностью и непредотвратимостью при данных условиях. В ст. 79 Венской конвенции обстоятельства непреодолимой силы поставлены в обязательную зависимость от объективных сил, воздействующих на характер взаимоотношений сторон в договоре. К примеру, сторона не несет ответственности за неисполнение любого из своих обязательств, если докажет, что оно было вызвано препятствием вне ее контроля и что от нее нельзя было разумно ожидать принятия этого препятствия в расчет при заключении договора либо избежания или преодоления этого препятствия или его последствий. Таким образом, из данного определения усматривается, что основным обусловливающим критерием освобождения от ответственности является установление препятствия к совершению обязательств. В теории и на практике указанные препятствия подразделяются:

    - на природные явления, имеющие  стихийный характер (например, землетрясения или пожары);

    - экстремальные ситуации в жизни общества: война, эпидемии, забастовки;

    - некоторые запретительные акты  государства: объявление чрезвычайного положения, запрет передвижения в определенные районы и т.д..

    Таким образом, три вида рисков и формируют общий уровень рисков проекта частно-государственного партнерства.