Совершенствование организационной структуры таможенных органов

Параграф  II. Совершенствование организационной структуры таможенных органов.

     Организационная структура таможенного органа - перечень структурных подразделений и отдельных должностей таможенного органа, представленный в виде схемы с указанием управленческих связей и штатной численности структурных подразделений (отдельно сотрудников, государственных гражданских служащих и работников) и утверждаемый согласно установленному порядку.

     Развитие  системы таможенных органов России тесно связано с решением управленческих проблем, ибо управление всегда начинается с установления четких взаимосвязей между отдельными звеньями той или другой организации, с распределения между ними прав и ответственности. Организационное оформление этих вопросов предполагает разработку оптимальной организационной структуры управления таможенными органами.

     Рассмотрением и подготовкой предложений по вопросам совершенствования структуры  и штатной численности таможенных органов Российской Федерации занимается Организационно-структурная комиссия ФТС России (далее - Комиссия), которая  создается в соответствии с приказом ФТС России.

     Комиссия  руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации, указами  Президента Российской Федерации, постановлениями  Правительства Российской Федерации, Положением о Федеральной таможенной службе, нормативными и иными правовыми актами ФТС России, а также Приказом ФТС России от 6 мая 2008 г. N 534 «О совершенствовании организационно-структурной работы в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России».

     Приказ ФТС России от 6 мая 2008 г. N 534 «О совершенствовании организационно-структурной работы в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России» содержит в себе Положение «Об организационно-структурной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России» (далее - Положение), которое устанавливает единый порядок внесения предложений на рассмотрение Организационно-структурной комиссии ФТС России (далее - Комиссия) и принятия решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции и касающимся изменения структуры и штатной численности таможенных органов Российской Федерации, их структурных подразделений, учреждений, находящихся в ведении ФТС России, а также структурных подразделений ФТС России.

     В практике организационно-структурной  работы и при составлении служебных  документов по организационно-структурным  вопросам используются следующие основные понятия:

     Организационно-структурная  работа - комплекс мероприятий по разработке и оформлению структур таможенных органов и структур конкретных таможенных органов с учетом объема и характера решаемых задач, по созданию, ликвидации и реорганизации таможенных органов, по установлению категорий таможенным органам, внесению изменений в утвержденные структуры таможенных органов, по созданию и использованию резерва штатной численности таможенных органов, по ведению аналитической и справочной работы по организационно-структурным вопросам, по паспортизации таможенных органов, автоматизированному ведению учетных и статистических данных по организационно-структурным вопросам;

     Типовая структура таможенного органа - стандартный  максимально возможный перечень структурных подразделений и  отдельных должностей, представленный в виде схемы с указанием управленческих связей, утвержденный соответствующим  приказом ФТС России и являющийся основой при формировании структуры конкретного таможенного органа (структурного подразделения) с учетом специфики его деятельности и категории;

     Организационно-структурная  комиссия - коллегиальный орган, создаваемый  в ФТС России и в региональных таможенных управлениях (кроме специализированных) для рассмотрения и выработки  предложений о создании, ликвидации, реорганизации таможенных органов  и их структурных подразделений, перераспределении штатной численности  между таможенными органами, утверждении  и изменении типовых структур и других вопросов, отнесенных к компетенции организационно-структурной комиссии.

     В состав организационно-структурных  комиссий входят представители организационно-инспекторского, кадрового, правового, финансово-бухгалтерского и других структурных подразделений (по решению руководителя ФТС России (начальника регионального таможенного  управления)).

     Для совершенствования существующих организационных  структур таможенных органов Организационно-структурные комиссии проводят их анализ, действуя при этом на основании собственных положений, утверждаемых приказами ФТС России или региональных таможенных управлений.

     При анализе организационных структур управления в них, как правило, выделяются следующие элементы: звенья управления, уровни управления и взаимоотношения.

     К звеньям управления в системе  таможенных органов относятся: ФТС  России, управления и самостоятельные  отделы ФТС России, РТУ, отделы РТУ, таможни, отделы таможен, таможенные посты и отдельные специалисты, выполняющие соответствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления.

     Под уровнем управления понимается совокупность звеньев управления, занимающих определенную ступень в системе управления организацией.

     Структура управления в единой системе таможенных органов состоит из четырех уровней: ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты.

     При этом чаще всего могут рассматриваться  следующие каналы управленческих взаимоотношений: 1) ФТС России — РТУ; 2) РТУ —  таможня; 3) начальник таможни —  отделы таможни; 4) отдел таможни — отдел таможни; 5) таможня — таможенный пост; 6) таможенный пост — таможенный пост; 7) таможня — таможня; 8) ФТС России — таможня НП (Рис 1).

      Рис. 1 (Примерная схема управленческих взаимоотношений).  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     В центре таких взаимоотношений —  таможня с ее начальником, отделами и таможенными постами. Это не случайно, ибо здесь решаются основные вопросы таможенной деятельности.

     Между звеньями и уровнями управления в  таможенных органах складываются следующие  виды взаимоотношений:

• Вертикальные управленческие отношения (ФТС — РТУ; РТУ — таможня; начальник таможни — отделы таможни; таможня — таможенный пост);
• Горизонтальные управленческие отношения (РТУ — РТУ; отдел таможни — отдел таможни; таможенный пост — таможенный пост; таможня — таможня);
• Диагональные управленческие отношения (пост — взаимодействующая таможня отправления или назначения; таможня — взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ФТС — взаимодействующее Управление ФТС РФ).

     Рассмотрим  эти взаимоотношения несколько  подробнее.

     Вертикальные  отношения предполагают, прежде всего, взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто  вырисовывается так называемая линейная субординация: все нижестоящие по уровням управления звенья находятся  в подчинении у руководителя, находящегося на более высоком уровне управления. Это так называемые линейные отношения.

     Вертикальные  отношения в системе таможенных органов существуют не только между  линейными звеньями организационной  структуры, но и между функциональными  звеньями, связанными отношениями субординации. Такие взаимоотношения проявляются  тогда, когда, например, управленческие звенья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профессиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышестоящего управленческого  звена. Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотношения) у заместителя начальника таможни по работе с кадрами, у начальника таможни и у других вышестоящих линейных руководителей.

     Управленческое  воздействие со стороны этих линейных руководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения  для него носят обязательный характер.

     В функциональном же подчинении (вертикальные функциональные взаимоотношения) начальник  отдела кадров таможни находится  у начальника отдела кадров РТУ, а  также у начальника Управления кадров ФТС России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомендательный характер. Одновременно с этим тот  же начальник отдела кадров таможни  является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

     Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого  аппарата, работающего в виде института  советников и помощников под началом  линейного или функционального  руководителя. Должностные обязанности  советников (помощников) при этом состоят  в разработке рекомендаций и советов.

     Но  вместе с тем им предоставляются  порой определенные права и полномочия. Например, помощнику линейного руководителя может быть разрешено вступать в отношения с начальниками отделов того же подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и желания последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями, помощник не принимает решения, но его обязанность состоит в предоставлении рекомендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным оперативно-служебным вопросам. Поэтому к его мнению начальники отделов могут отнестись как к возможному мнению начальника управления.

     Это хороший метод обучения и подготовки из помощников будущих руководителей, способ экономии рабочего времени высшего  звена руководителей, освобождение их от рутинной, чисто административной работы.

     Горизонтальные  отношения могут быть двух категорий. Во-первых, коллегиальные — отношения  между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника. Во-вторых, параллельные —  отношения между сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение  в организации, у которых возникает  необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие  каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни — отдел  таможни, таможенный пост — таможенный пост, таможня — таможня).

     Диагональные  отношения — это отношения, возникающие  между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы  управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующими между собой во исполнение решений  вышестоящих уровней. Примерами  таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направление запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления  правоохранительных функций и т.п.

     Если  в организации (службе, системе органов  и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная  структура управления в ней называется линейной. Если же на линейные взаимоотношения  накладываются функциональные, то организационная  структура управления в такой  организации называется линейно-функциональной или просто функциональной. В последнем  случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные структуры  управления всегда при этом присутствуют естественным образом.

     Аналогично  при создании в рамках линейной структуры  управления института помощников и  советников, которые готовят соответствующие  рекомендации руководителю, организационная  структура управления получает название линейно-штабной.

     Линейная  и функциональная организационные  структуры управления наиболее характерны для вертикальных управленческих взаимоотношений.

     Опора в управленческой деятельности на развитие горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым программно-целевым (матричным) организационным  структурам управления. В данных структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается  не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той  цели, которая предусмотрена программой.

     В качестве примера стихийного программно-целевого образования можно назвать оперативную  группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды  или предупреждения других нарушений  таможенной границы.

     Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную  организационную структуру управления, характерную для единой системы  таможенных органов Российской Федерации. Рассмотрим характеристики этих структур несколько подробнее.

     В числе преимуществ линейной организации  многие авторы чаще всего выделяют:

• Ярко выраженную систему вертикальных связей.
• Ответственность, установленные обязательства.
• Четкое распределение обязанностей и полномочий.
• Оперативный процесс принятия решений.
• Простоту в понимании и использовании указаний.
• Возможность поддерживать необходимую дисциплину.

     Этот  тип управленческой структуры ведет  к формированию стабильной и прочной  организации.

     К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся: негибкость, жесткость; неприспособленность  к дальнейшему росту организации; тенденциозность и волокита при  рассмотрении вопросов, в решении  которых задействованы несколько  подразделений (по горизонтали); повышенная зависимость результатов работы от личных и деловых качеств руководителя.

     Преимущества  линейно-штабной организационной  структуры управления в том, что  при ее использовании достигаются: более глубокая подготовка решений  и планов; освобождение линейных руководителей  от более глубокого анализа проблем; возможность привлечения консультантов  и экспертов.

     Недостатками  линейно-штабной структуры управления являются: недостаточно четкая ответственность  штаба; появление тенденций к  чрезмерной централизации.

     Создание  линейно-штабных структур есть первый шаг к функциональной специализации  в управлении. Функциональная организационная  структура управления требует создания подразделений для выполнения определенных функций на всех уровнях управления.

     Функциональная  специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время  начинают уделять все большее  внимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в  особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих  высокую компетентность в своей области и отвечающих за определенное направление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести кадровую службу (Управление кадров ФТС России, кадровые службы РТУ, отделы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов), финансовые службы, службы по борьбе с АП, службы материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция управления деятельностью руководителей служб, т. е. организация межфункциональной координации управленческой деятельности.

     К преимуществам функциональной организационной  структуры управления можно отнести  то, что она освобождает линейных руководителей от решения некоторых специальных вопросов; создает основу для использования в работе консультаций опытных специалистов; уменьшает потребность в специалистах широкого профиля.

     К общим недостаткам такой структуры  управления относятся: усложнение взаимосвязей; ухудшение координации; проявление тенденции к чрезмерной централизации  и двойному подчинению сотрудников.

     Программно-целевая  организационная структура управления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей, независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную работу. По окончании работы все исполнители возвращаются в состав своих подразделений.

     Создание  программно-целевой структуры в  таможенных органах считается целесообразным в случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усовершенствований быстрого реагирования на изменения внешних и внутренних условий.

     Преимущества  программно-целевой структуры управления: лучшая ориентация на цели конкретной служебной деятельности; более эффективное текущее управление; более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдельных исполнителей; развитие у работников навыков принятия решения, профессиональной и управленческой деятельности (в виду относительной автономности оперативных групп); улучшение контроля за выполнением отдельных задач служебной деятельности; возможность применения эффективных методов планирования и управления.

     Недостатками  программно-целевой системы управления являются: необходимость постоянного  контроля за "соотношением" сил между задачами управления по целям и функциональным предназначениям подразделений; затруднения с установлением четкой ответственности за работу по заданию подразделения и выполнение функций по решению целевой задачи (наличие негативных явлений, связанных с двойным подчинением); возможные нарушения установленных правил работы, принятых в линейных и функциональных подразделениях, из-за длительного отрыва от них сотрудников, участвующих в работе целевых рабочих групп; необходимость адаптации сотрудников к новым условиям и приобретения ими навыков, необходимых для эффективной работы в составе оперативных групп; возможность возникновения конфликтов между руководителями линейных и функциональных подразделений и руководителями оперативных групп. Смешанные организационные структуры управления не лишены положительных сторон и недостатков всех названных выше структур.

     Анализ  сложившихся в системе таможенных органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним:

     1. Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная  структура усложняет работу органов  управления, ведет к увеличению  расходов на его содержание. Поэтому  новые структурные подразделения  в таможенных органах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Так, создание в таможнях отделов по борьбе с контрабандой наркотиков призвано повысить эффективность деятельности таможен в этом плане по сравнению с тем периодом, когда она осуществлялась сотрудниками оперативно-розыскных отделов.

     Осуществляемые  контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.

     Организационная структура управления должна способствовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мотивации, т. е. минимальное количество сотрудников должно тратить время на организационно-управленческие вопросы.

     Если  в любой организации часть  усилий управленцев и рядовых работников так или иначе приходится направлять "вовнутрь", то эти затраты должны быть как можно меньше. Организация, которая работает только на саму себя, так же невозможна, как невозможен вечный двигатель.

     Что же способствует формированию экономичности  организации? Прежде всего необходимо, чтобы оргструктура развивалась и оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности. Оргструктуру можно уподобить приводному ремню, превращающему деятельность в результат (а не в псевдорезультат).

     2. Ясность. Каждое подразделение  таможенного органа, каждый сотрудник  должен четко знать, где он  находится, куда ему обращаться  за информацией, а также кто  принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.

     Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую  расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений.

     Например, каждое подразделение таможни выпол  раб на основании разраб-ого положения о конкр подразд. Так, в РТ существует опроед порядок разработки таких положений, который вкупе с распределен фунций таможни призван разграничить функции отделов, таким обр внося ясность эт стр

     3. Определенность. Оргструктура должна  помогать каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

     4. Управляемость. Оргструктура должна  облегчать процесс принятия решения.  В плохой оргструктуре решения  принимаются "сверху-вниз" в хорошей — еще и "снизу-вверх". Этому свид возм направления от нижест подр тамо на уровен рук с предложений о соверш струк и функц связефй подразделений.

     5. Устойчивость. Оргструктура одновременно  должна быть стабильной. То есть она должна стабильно работать, какие бы не происходили изменения в обществе. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов, новых лидеров, а также наличия определенных социальных гарантий.

     6. Гибкость. Понятие гибкости появилось  лишь в последнее время и характерно для открытых социальных систем.

     Организационная структура управления, даже самая  большая и сложная, не должна быть "застывшей", раз и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность организации (предприятию) быстрее реагировать на изменения внешних условий и приспосабливаться к ним. Разумеется, это не означает, что любое незначительное изменение должно приводить к пересмотру всей структуры. Например, с 2008 года в типовой струр таможен появилось подр применения идк, что позв в Ро т создать одноимен отдел и передать указа фии от ОТП и ТК. Таким обр, это позв внести ясн и разгр функ указ отделов, соср больше внимания Руковод отп итк на задачах орган процессов оформления

     7. Производным от устойчивости  и гибкости является такой  показатель организационных структур  управления, как гомеостатичность, т. е. способность системы вырабатывать  автоматические реакции по поддержанию внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за различного рода "разовых" возмущений, тем эта структура устойчивее. В то же время структура должна учитывать динамические условия своего развития и совершенствоваться "по большому счету", т. е. видоизменяться при существенных, неслучайных, больших, многократных и однотипных разовых возмущениях.

     Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в управлении начинают играть следующие факторы:

     Передача  полномочий. Начальник  таможни, например, отвечает за деятельность всего таможенного органа. Однако он вынужден передавать часть функций заместителям начальника таможни, начальникам отделов таможни и начальникам таможенных постов. Те, в свою очередь, перепоручают решение частных задач группам подчиненных или конкретным специалистам таможенного дела, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач. Например…. Рассматривает и подписывает свидетельства о допущении транспортного средства для перевозки товаров под таможенными печатями и таможенными пломбами.

• Координация. Чем большее число специалистов участвует в выполнении поставленной задачи, тем более согласованными должны быть их усилия. Здесь и передача информации с одного уровня на другой, и обмен информацией по горизонтали; например, в ррт такая фия возложена на ОАО
• Компетентность. Круг ответственности каждого сотрудника таможенного органа должен быть строго определен. Компетентность руководителя проявляется в том, как он может организовывать работу своего подразделения или таможенного органа в целом. Руководитель должен быть уверен в компетентности своих сотрудников;
• Централизация. Чем больше функций и непосредственно подчиненных специалистов находятся "в руках" начальника таможенного органа (подразделения), тем больше степень централизации его управленческой деятельности. Каждый руководитель совместно с нижестоящими звеньями структуры управления должен определить для себя, какой объем полномочий остается за ним, а какой передается нижестоящим звеньям.

Необходимо при  этом отметить, что наряду с рассмотренными формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные) структуры удалить или изменить которые Организационно-структурная комиссия не в силах. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная структура — это только "часть айсберга", которая видна; 9/10 этого "айсберга" составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они невидимы, "находятся под водой" и являются неофициальной структурой организации.