Административный надзор. 2

2

Министерство образования и науки

Российской Федерации

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОТКРЫТЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

по специальности «Юриспруденция»

на тему: «Административный надзор»

ВЛАДИВОСТОК

2012

ПЛАН

Введение……………………………………………………………….…...3-5

ГЛАВА 1. Место административного надзора в системе государственно-правового регулирования……………………………………………………..…5-23

1.1 Соотношение понятий "контроль" и "надзор"………………………5-12

1.2 Сущность и содержание административного надзора…………….12-17

1.3 Субъекты административного надзора……………………………..17-23

ГЛАВА 2. Виды административного надзора………………………….24-57

2.1. Надзор в области пожарной безопасности………………………...24-36

2.2. Санитарно-эпидемиологический надзор…………………………..36-43

2.3 Контроль и надзор за соблюдением правопорядка на потребительском рынке…………………………………………………………………………….43-51

2.4 Государственный надзор за безопасностью дорожного движения.51-57

2.5 Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы……………………………………………………………….57-64

ГЛАВА 3. Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора)…………………………………………65-74

Заключение……………………………………………………………….75-77

Список использованных источников и литературы………………………78

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность рассматриваемых в настоящей работе проблем, предопределили и следующие обстоятельства.

Во-первых, на фоне существующих различных взглядов на административный надзор особую актуальность приобретает задача по формулированию понятия административного надзора и отличию его от контроля и прокурорского надзора.

Во-вторых, деятельность органов, реализующих административный надзор, по своему назначению и содержанию является правоохранительной, в особой регламентации нуждаются надзорные отношения, в которые вступают эти органы. Есть потребность и в определении правового статуса этих органов как специальных субъектов надзорной деятельности.

В-третьих, не просматриваются четкая организация подсистем надзора, а также эффективное правовое обеспечение деятельности указанных подсистем.

Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении вообще и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями.

В настоящее время в нашей стране действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины, в том числе путем проведения государственного контроля (надзора).

Среди ученых-административистов существуют различные точки зрения на административный надзор, различия, которых в основном обусловлены смешением понятий контроля и надзора. Работы таких ученых- административистов, как Я.А.Здир, В.Б.Иссер, А.П.Кармолицкий, Ф.СРазаренов, М.С.Студеникина, внесли большой вклад в изучение контрольной деятельности аппарата управления. Однако при этом главный акцент в исследованиях этих авторов был сделан на контрольной функции государственных инспекций, а административный надзор фрагментарно освещался как разновидность контроля. На необходимость специального исследования проблем административного надзора указывали в своих работах А.Г.Арбузкин, И.И.Веремеенко, А.В.Дюжаев, В.В.Жулев, В.В.Курников, В.В.Лукьянов, А.А.Михайлов, В.П.Митин, О.В.Раков, М.Я.Саввин, и другие.

Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности федеральных органов административного контроля и надзора.

Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование административно-надзорной деятельности.

Целью данной дипломной работы является исследование организационно-правовых вопросов административно-надзорной деятельности субъектов административного надзора в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели выдвинуты и решаются следующие основные задачи:

- выяснить сущность и содержание административного надзора;

- исследовать общие закономерности построения системы субъектов административного надзора;

- проанализировать основы правового регулирования организации административного надзора

- раскрыть формы и методы осуществления административного надзора;

- изучить виды административного надзора.

В дипломном исследовании использовались частнонаучные методы: структурно-функциональный и статистический анализ, метод экспертных оценок и т.д., а также традиционно-правовые методы.

При написании работы основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, ведомственные правовые акты, отечественная и зарубежная литература. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретических выводов о сущности и содержании исследуемого явления.

ГЛАВА 1. Место административного надзора в системе государственно-правового регулирования

1.1 Соотношение понятий "контроль" и "надзор"

Определяя роль и место контроля и надзора в осуществлении исполнительной власти, необходимо выяснить суть понятий "контроль" и "надзор".

Анализ юридической литературы показывает, что научные дискуссии вокруг понятий "контроль" и "надзор" ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики в данной сфере.

При обращении к толкованию термина "контроль" выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад. Как видно из Толкового словаря живого великорусского языка В.И. Даля, под термином "контроль" понимается "учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ"[1]. С.И. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора[2].

В понятие "надзор" и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: "присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель - смотритель, насмотрщикъ"[3]; "наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля"; "наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо"[4].

Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов "контроль" и "надзор".

Понятия "контроль" и "надзор" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор эти понятия не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция Российской Федерации[5] уделяет незначительное внимание вопросам терминов "контроль" и "надзор" (например, п. "а" ст. 71).

Действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[6] функции по контролю и надзору также не разграничиваются. Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- "осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов".

Определение, приведенное в Указе, по сути, отожествляет данные термины, что не допускает их функционального дефилирования и может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий "контроль" и "надзор".

В ряде статей КоАП РФ[7] термины "контроль" и "надзор" употребляются как равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Анализ нормативно-правовых актов свидетельствует о наличии в нормативном пространстве некоторой непоследовательности в толковании терминов "контроль" и "надзор". А именно: либо данные термины отождествляются (например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), либо сопоставляются как противоречивые категории.

Устранить сложившиеся противоречия возможно только после разработки и создания определенной концепции или теории соотношения терминов "контроль" и "надзор", "контрольная и надзорная деятельность" и, соответственно, формирования системы органов государственного контроля и надзора.

Отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий "контроль" и "надзор" на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Причем точки зрения некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

В связи с этим необходимо рассмотреть имеющиеся в литературе точки зрения и на основе их анализа уточнить выделенные нами ранее общие элементы, характеризующие контроль и надзор.

Вопрос о соотношении понятий "контроль" и "надзор" в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность. Сегодня в юридической литературе проблеме соотношения контроля и надзора также уделено немало внимания.

Например, А.П. Гуляев пишет, что понятия "контроль" и "надзор" чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается.[8] Вместе с тем В.Г. Бессарабов, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию[9].

Более поздняя справочная, учебная и научная юридическая литература содержит в себе различные подходы к определению понятий "контроль" и "надзор". Их анализ позволяет выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль)[10], другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную[11], третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.

В обыденном понимании данные понятия "контроль" и "надзор" либо употребляются как синонимы или идентичные термины, либо между ними проводится более или менее четкая грань. Ряд авторов, которые в своих исследованиях все-таки различают данные термины и проводят более или менее четкие границы между ними, считают, что надзор является разновидностью контроля, суженным контролем, другие - что контроль и надзор являются самостоятельными видами деятельности органов управления или управленческими функциями.

Например, по мнению Е.А. Кочерина, контроль - это одна из основных функций управления (сюда еще относятся планирование, организация, координация и стимулирование). Эта форма проявления целенаправленного воздействия на коллективы людей, предусматривающая систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач[12].

В.Г. Даев и М.Н. Маршунов[13] предлагают различать контроль и надзор по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (самоконтроль). Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля так четко не определена.

Таким образом, мнений о соотношении надзора и государственного контроля много. При этом очевидна необходимость систематизировать их и определить четкие критерии разграничения этих терминов применительно к сложившемуся в России государственно-правовому механизму.

Вместе с тем, несмотря на то что ряд ученых-административистов в своих работах предприняли попытки проанализировать сущность надзора и его соотношение с контролем, надзор все же недостаточно исследован относительно контроля. До сих пор в юридической литературе и нормативно-правовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия.

В качестве одного из наиболее удачных определений можно привести дефиницию, данную Ф.С. Разареновым. Он определяет административный надзор как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственными им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности[14]. Однако мнение автора о том, что все органы надзора наделяются полномочиями по привлечению нарушителей к ответственности, является несколько сомнительным.

По мнению Ю.М. Козлова, надзор - это деятельность специальных органов отраслевого управления, государственных инспекций по осуществлению контроля за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, постановлениями правительства, ведомственными актами и инструкциями самих инспекций[15]. В указанной дефиниции автор, видимо, исходит из схожести понятий контроля и надзора и поэтому определяет надзор как деятельность государственных органов по осуществлению контроля. Основное отличие контроля и надзора, по его мнению, заключается в том, что надзорные органы всегда выполняют свои функции по отношению к не подчиненным им объектам и их деятельность носит надведомственный характер.

Очевидно, что вышеназванные исследователи не дают универсального определения понятий "контроль" и "надзор". Феномен контроля представителями таких научных направлений, как философское, управленческое, политическое, правовое, рассматривается в различных аспектах. Поэтому можно согласиться с мнением каждого из авторов, так как в их индивидуальных подходах содержится определенный элемент того большого и емкого содержания, которым обладают эти понятия.

Анализируя вышеприведенные мнения ученых, следует заключить, что они сводятся к двум основным подходам к пониманию соотношения понятий "контроль" и "надзор": во-первых, одними учеными надзор понимается как структурный элемент контрольной деятельности, другими - как детально легализованная форма управленческой деятельности.

Как нам представляется, необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. С другой стороны, можно утверждать, что контрольная функция нуждается в правовой легализации в не меньшей степени, чем надзорная. С учетом изложенного полагаем, что контроль следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор - в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов, специализированных в области надзора.

В связи с этим важно сформулировать единое многоаспектное определение терминов "контроль" и "надзор". Как нам представляется, под контролем следует понимать систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия.

Таким образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления.

Что же касается надзора, то, на наш взгляд, это есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Таким образом, приведенные дефиниции исследуемых понятий позволят избежать понятийной неопределенности и теоретической деструктивности.

1.2 Сущность и содержание административного надзора

В России в наше время существуют три типа надзора: судебный; прокурорский; административный. Последний — самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.[16]

Таким образом, административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой — часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

В системе регулятивного административного надзора можно выделить две разновидности:

            за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;

            за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия — надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности.

Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).

2. Организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой административной деятельности техни- ческими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

Следует назвать также такую деятельность разных инспекций, как вакцинация животных, формирование заказов на противопожарную и иную технику, бланки налоговых и таможенных деклараций.

3. Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т. д. Многие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на предприятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккредитации, сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий.

4. Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах.

Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения-экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Систематически проводятся проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.

5. Применение мер пресечения неправомерных действий в целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а также предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды.

Минимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных животных и иные профилактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенный срок, приостановление всей деятельности предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Надзорные службы вправе приостанавливать действие лицензий, отстранять от работы, изымать вещи и документы.

6. Привлечение виновных к ответственности. Многие субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным такие административные наказания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование[17].

В ст. 283 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. В ч. 4 этой статьи сказано, что перечень должностных лиц, имеющих такое право, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Во исполнение данной нормы руководители федеральных ведомств, наделенных надзорными полномочия- ми, издали приказы, в которых закреплено, какие должностные лица данного ведомства о каких административных правонарушениях вправе составлять протоколы.