Право граждан на обращение

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение …………………………………………………………………….…   3

Глава 1. Право граждан на обращение в органы государственной власти

1.1. Нормативно-правовое регулирование работы с обращениями граждан.....8

1.2. Право граждан на обращение и порядок их реализации .............................17

1.3. Обязанность государственных и муниципальных органов при работе с обращениями граждан...........................................................................................31

Глава 2. Анализ организации работы по рассмотрению обращений граждан в администрации Костромского муниципального района ……………...........................................…………11

2.1. Анализ организации рассмотрения обращений граждан................….........15

2.2.  Совершенствование рассмотрения обращений граждан в администрации Костромского муниципального района…………………….......................……...40

Заключение …………………………………..........………………………….  56

Список литературы …………………………………..................………..…59

Приложение …………………………………………...…………………….….  64

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Конституция Российской Федерации наряду с другими правами  и свободами человека и гражданина в статье 33 установила, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Практически во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации данная конституционная норма в том или ином виде продублирована.

Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения).

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространенной формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий) передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически  с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее, попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определенный порядок их прохождения и рассмотрения («к государю - только через бояр» и обязанность должностных лиц – «бояр» обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, «которым люди приказаны ведати», т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конституции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 32, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями граждан и устанавливал твердые юридические гарантии их внимательного и своевременного рассмотрения.

Последним в  череде документов, регулирующих работу с обращениями граждан, стал Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, который обеспечивает рассмотрение обращений граждан на принципах всеобщего права на обращение и свободы направления обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности  должностного лица и заявителя при разбирательстве поставленных в обращении вопросов. Как показывает современная практика, только при этих условиях конституционная норма права граждан на обращение становится действенным элементом системы внесудебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Президент Российской Федерации  в своих Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно отмечал, что следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных и судебных механизмов. Однако если реализация права на обращение за защитой в суд урегулирована соответствующим отраслевым процессуальным законодательством, то вопрос с так называемой административной жалобой, обращениями и заявлениями граждан и организаций в настоящее время  решен не в полной мере. Несмотря на принятый Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на практике его применения, а также в ходе реализации гражданами своего права на обращения возникают определенные проблемы.

Население нашей страны через обращения реализует свое право участвовать в деятельности органов государственной власти и возможность влиять на их деятельность. Обращения  часто могут вскрыть некую еще не замеченную проблему, возможно, указать пути ее разрешения, и способствовать, таким образом, совершенствованию системы государственного управления, улучшению социальной действительности в целом.

Именно этим объясняется актуальность темы исследования.

Научная разработанность  темы низкая. Отдельные аспекты в организации работы с обращениями граждан освещают в своих работах ряд авторов: А. И. Вялков¹, Д. В. Замышляев², Л. А. Жеребцова³, М. А. Миронова⁴, Т. С. Оскерко⁵, С. А. Широбоков⁶ и другие.

Объектом исследования является урегулированный нормами права порядок рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Предметом исследования являются административные правоотношения, возникающие в процессе реализации гражданами своего права на обращения на примере администрации Костромского муниципального района.

Цель исследования состоит в определении основных направлений совершенствования работы с обращениями граждан в администрации Костромского муниципального района.

Данная цель реализуется  через постановку следующих  задач:

- изучить правовые  основы порядка обращения граждан  в органы государственной власти  и местного самоуправления;

- рассмотреть право  граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления;

- проанализировать обязанности  соответствующих государственных  органов и органов местного  самоуправления при работе с  обращениями граждан; 

- изучить организацию работы по рассмотрению обращений граждан в администрации муниципального района;

- провести анализ рассмотрения письменных обращений граждан, организацию личного приема граждан главой муниципального района, руководителями администрации муниципального района;

- рассмотреть формы взаимодействия администрации с Общественной приемной губернатора при редакции газеты «Волжская новь».

Методологической  основой исследования являются научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-исторический, правового моделирования, а также методы сравнительного анализа и формальной логики.

Нормативной базой исследования служат Конституция РФ, Федеральный закон Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановления и распоряжения, издаваемые на уровне Администрации Костромского муниципального района.

Эмпирическая  база исследования включает статистические материалы, которые имеются в администрации Костромского муниципального района Костромской области, а также материалы по рассмотрению обращений граждан.

Научная новизна данной работы определяется тем, что она представляет собой первое комплексное теоретическое исследование проблем рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выпускная квалификационная работа содержит выводы, предложения и рекомендации, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования работы с обращениями граждан в администрации муниципального района. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному, конституционному, муниципальному праву, соответствующим спецкурсам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Право граждан  на обращение в органы государственной  власти

1. Нормативно-правовое регулирование работы с обращениями граждан

Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституция устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Многопрофильность функций  обращения неоднократно подчеркивалась и в науке. Так, по мнению Н. Ю. Хаманевой, обращение можно рассматривать как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты, как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц⁷. Ю. Н. Алистратов рассматривал право граждан на обращение в трех аспектах:

- как личное субъективное  право, составная часть правового  статуса человека и гражданина;

- как одна из форм  непосредственной демократии. При  этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления;

- как элемент обратной  связи между гражданами и формируемыми  ими органами государственной  власти и местного самоуправления  и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии⁸.

Статья 33 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданам Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 2 Основного закона, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

До 2 мая 2006 г. правоотношения по рассмотрению обращений граждан регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»⁹ и Законом СССР от 26 июня 1968 года N 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»¹⁰. Однако нетрудно заметить, что с момента принятия данных нормативных актов прошел слишком большой период времени, изменились социально-политические условия в стране, существенно возрос бюрократический аппарат. Все это указывало на назревшую необходимость принятия нового нормативного акта.

В настоящее  время к источникам регулирования правоотношений в сфере рассмотрения обращений граждан относятся: Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иные федеральные законы.

Из международных договоров следует отметить такой важный документ, как Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы¹¹. Согласно ст.ст. 8,9 Декларации, каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод. При осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в Декларации, каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право на пользование эффективными средствами правовой защиты и на защиту в случае нарушения этих прав. С этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), декларируя основные, неотъемлемые права и свободы человека и гражданина, создает два юрисдикционных органа, в которые граждане могут обращаться в случае нарушения их прав: Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Для обращения в Европейскую комиссию по правам человека необходимо, чтобы были исчерпаны все внутренние средства защиты, и лишь в течение шести месяцев с даты принятия окончательного внутреннего решения. Европейский Суд по правам человека может принять дело к рассмотрению только после того, как Комиссия удостоверится в безрезультатности усилий по дружественному урегулированию дела, и в течение трехмесячного срока.

Среди федеральных конституционных  законов, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, в первую очередь необходимо назвать Федеральный  конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Среди федеральных законов, обеспечивающих реализацию гражданами права на обращение, в первую очередь  выделяются кодифицированные нормативные  акты: Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные нормативные акты регламентируют право граждан на обращение за судебной защитой, а также закрепляют форму рассмотрения жалоб и заявлений граждан.

В сфере иных законов  большое значение имеет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», закрепляющий основы прав граждан на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которыми нарушены его права и свободы.

Порядок обращения граждан  в органы Прокуратуры РФ определяет Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 10 данного Закона, в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Как верно отмечалось многими учеными, прокуратура является особой инстанцией, точнее, целой структурой государственных органов, специально созданных для обеспечения законности и правопорядка и не входящих в структуру организации, допустившей нарушение прав и свобод человека и гражданина. В прокуратуру можно и нужно обращаться на любом этапе борьбы с чиновничьим произволом¹².

 Правоотношения, возникающие при рассмотрении обращений граждан, регулируются помимо Конституции РФ также Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ и иными нормативно-правовыми актами органов законодательной и исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Принятие Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обусловило внесение существенных изменений во внутриведомственные акты государственных органов, так как закон признал недействующим на территории Российской Федерации Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Практически одновременно с вступлением в  силу закона о порядке рассмотрения обращений граждан начала действовать новая редакция статьи 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», закрепляющая фактически единые требования к организации этой работы, как в государственных, так и в муниципальных органах. Подзаконные нормативно-правовые акты могут устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, установленные Конституцией и федеральными законами.

Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» означает ликвидацию еще одного пробела в правовом поле нашего государства, а у граждан появляются дополнительные возможности участия в управлении делами государства, защиты прав и свобод человека и гражданина. Как показывает практика, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления способствуют усилению контроля населения за их деятельностью, борьбе с волокитой и бюрократизмом, устранению нарушений законности, развитию законотворческого процесса.  

В июне 2006 года в г. Москве состоялся Всероссийский семинар-совещание  с участием представителей федеральных  и региональных государственных  органов по вопросам совершенствования форм и методов организации рассмотрения обращений граждан в свете требований Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Отмечая важность принятого Закона, представитель Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подчеркнул, что до этого право граждан на обращение оставалось единственным конституционным правом, не урегулированным федеральным законом. Выступившие отметили значение создания устойчивой системы работы с жалобами, предложениями и заявлениями граждан на основе единых форм и методов деятельности в целях реализации и защиты.

Действующее законодательство допускает  принятие субъектами Российской Федерации  законов и иных нормативных актов  по вопросам защиты прав граждан на обращение. Основное требование к нормативным  актам субъектов Российской Федерации - они могут только дополнять гарантии, предоставленные федеральным законом, но не снижать уровень защищенности конституционного права граждан.

В Костромской области  на региональном уровне  принято постановление Администрации Костромской области от 28.09.2009 года № 335-а «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги «рассмотрение обращений граждан в администрации Костромской области, исполнительных органах государственной власти Костромской области». Административный регламент включает в себя 5 разделов:

- общие положения; 

- требования к порядку предоставления  государственной услуги;

-  административные процедуры  предоставления государственной  услуги;

-  порядок и форма контроля  за предоставлением государственной  услуги;

-  порядок обжалования действия (бездействия)  решений, осуществляемых (принятых) в ходе предоставления государственной услуги.

При оказании государственной  услуги администрация, исполнительные органы государственной власти Костромской  области осуществляют взаимодействие с территориальными федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями с целью направления обращения в соответствии с их компетенцией.

  Для оказания помощи гражданам в составлении, оформлении и направлении обращений в адрес губернатора Костромской области, решении их проблем непосредственно в муниципальных образованиях, постановлением губернатора области от 13 февраля 2008 года № 37 «Об Общественной приемной губернатора Костромской области», на базе редакций городских и районных печатных средств массовой информации Костромской области создана Общественная приемная губернатора Костромской области.

Защите конституционных  прав и законных интересов граждан  Костромского муниципального района посвящена ст. 19 главы 3 «Устава муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области» «Обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального района». Граждане имеют право на коллективные и индивидуальные обращения в органы местного самоуправления муниципального района. Должностные лица местного самоуправления района, наделенные соответствующей компетенцией, должны дать письменный ответ по существу обращения в органы местного самоуправления в течение 30 дней.

В соответствии с распоряжением главы администрации Костромского муниципального района от 03.04.2009 № 134-р «О Регламенте по работе с обращениями граждан в администрации Костромского муниципального района» утвержден порядок рассмотрения обращений граждан в администрации муниципального района. Регламент определяет порядок взаимодействия структурных подразделений и должностных лиц администрации Костромского муниципального района, организацию внутреннего документооборота при рассмотрении обращений граждан, поступивших на имя главы Костромского муниципального района и в администрацию Костромского муниципального района.

В соответствии с Регламентом  никто не вправе лишать или ограничивать право граждан обращаться с предложениями, заявлениями, жалобами, ходатайствами.

Заявитель вправе:

- ознакомиться с документами  и материалами, непосредственно  затрагивающими его права и  свободы, если нет установленных  федеральными законами и законами  Костромской области ограничений  на доступ к информации, содержащейся  в этих документах;

- предоставлять дополнительные материалы или ходатайства об их истребовании;

- получать юридическую помощь;

- на письменное обращение получать  письменный аргументированный ответ;

- знакомиться с материалами  проверки фактов, изложенных в  его обращении;

- требовать возмещение ущерба, причиненного в результате неправомерных действий (решений) исполнительных органов, их должностных лиц, а также привлечения виновных лиц к ответственности в связи с нарушением его прав, принятием незаконных решений в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Заявитель, несогласный с решением, принятым по его обращению, имеет  право обжаловать решение в тот  орган или тому должностному лицу, которому непосредственно подчинено  должностное лицо или орган, принявшее  обжалуемое решение, а так же в суд.

Расходы, понесенные исполнительными  органами в связи с проверкой  обращений, содержащих заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с  заявителя по решению суда.

На уровне сельских поселений Костромского муниципального района Костромской области разработаны регламенты по работе с обращениями граждан в 14-ти администрациях сельских поселений. Например, «Регламент по работе с обращениями граждан в администрации Кузенцовского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области» определяет порядок взаимодействия должностных лиц администрации Кузнецовского сельского поселения и организацию внутреннего документооборота при рассмотрении обращений граждан, поступивших на имя главы администрации Кузнецовского сельского поселения.

Подводя итог, необходимо отметить, что анализируя нормативно-правовую базу администрации Костромского муниципального района можно сделать вывод, что принятые нормативно-правовые акты муниципального района позволяют регламентировать административные процедуры, обеспечить единый порядок предоставления муниципальной услуги по рассмотрению обращений граждан, систематизировать работу с обращениями граждан в структурных подразделениях администрации,  организациях и учреждениях района. Нормативно-правовая база администрации района является достаточной для рассмотрения обращений граждан на принципах всеобщего права на обращения и свободы направления обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица и заявителя при разбирательстве поставленных в обращении вопросов.

 

2. Право граждан на обращение и порядок их реализации

Граждане имеют возможность  обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы — важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона.

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан — административный и судебный. Предметом данного исследования является именно административный порядок рассмотрения жалоб, именно на нем и остановимся.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан российской федерации» граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. По сути, она дословно дублирует положения статьи Конституции Российской Федерации. Еще статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) указывала, что каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.