Содержание 

ВВЕДЕНИЕ

     Правовая  охрана земель, как один из видов  их охраны, представляет собой совокупность юридических норм, направленных на обеспечение рационального использования  земли и улучшение ее естественных свойств. Это достигается путем установления запретов и дозволений, поощрения за примерные действия субъектов и наказание правонарушителей.

     Необходимость правовой охраны земель закреплена в  конституционном порядке. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов.

     В последние годы отмечается заметное ухудшение состояния земель в  России. Усиление антропогенного воздействия  на земельные ресурсы, безусловно, приводят к обострению экологической ситуации. Однако негативные изменения часто происходят также и вследствие различных нарушений земельного и природоохранного законодательства, допускаемых не только юридическими и физическими лицами, но и органами государственного управления. Добиться сокращения количества земельных правонарушений возможно, помимо иных мер охраны земель, при эффективном применении мер юридической ответственности.

     Действующий Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) предусматривает дисциплинарную, административную, уголовную ответственность, возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями, как форму гражданско-правовой ответственности, а также прекращение прав на земельные участки - как специальную земельно-правовую ответственность. Однако применение на практике названных мер довольно проблематично. Сложившаяся ситуация во многом обусловлена несовершенством российского законодательства, прежде всего земельного, гражданского и уголовного.

ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

     Земельное правонарушение –  общественно опасное, противоправное действие или бездействие, нарушающее земельное  законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающее  угрозу возникновения  таких последствий  и наказуемое по закону; такие действия или бездействие, предметом посягательства которых является земля.

     Объект – закрепленные в законодательстве общественные отношения, возникающие по поводу земли в её юридическом понимании.

       Объективную сторону образует противоправное деяние, совершенное в нарушение земельного законодательства.

     Субъект земельного правоотношения – физические (граждане и должностные лица) и юридические лица.

     Субъективная  сторона выражается в наличии вины правонарушителя (умышленная и неосторожная).

     Вместе с тем, в случае причинения вреда предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы либо умысла потерпевшего.

     Составы – материальный (при наличии последствий) и формальный (с момента совершения).

     Классификация: уголовные преступления; административные и гражданско-правовые правонарушения, дисциплинарные проступки.

ОСНОВНЫЕ  ВИДЫ И ПРИЗНАКИ  
ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

     Земельный кодекс РФ предусматривает возможность  применения к нарушителям земельного законодательства всех видов юридической  ответственности: административной, уголовной, дисциплинарной, материальной и специальной (земельно-правовой).

     Лица, виновные в совершении земельных  правонарушений, привлекаются к ответственности  в порядке, установленном законодательством. В настоящее время в связи  с принятием нового Земельного кодекса  прекратили свое действие те земельно-правовые нормы, которые предусматривали особый порядок привлечения правонарушителей к административной ответственности (ст. 125 ЗК РСФСР, Указ Президента от 16.12.1993 г. «О мерах по усилению государственного контроля за использованием и охраной земель»), виды правонарушений и содержание применяемых санкций. В связи с этим, впредь до принятия соответствующих земельно-правовых нормативных актов, административная ответственность за нарушение земельного законодательства применяется в соответствии с действующим Кодексом об административных правонарушениях (ст. ст. 50-54,61,67 и др.).

     Уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена ст. 170, 254, 262 УК РФ, а материальная - ст 24,56 ГК РФ.

     Специальная (земельно-правовая) ответственность связана с принудительным прекращением права на землю лиц, совершивших определенные правонарушения, и предусмотрена нормами Земельного кодекса РФ.

     Виды  земельных правонарушений, влекущих применение юридической ответственности  правонарушителей, содержатся в различных правовых источниках: Земельном, Гражданском, Уголовном Кодексах, Кодексе об административных правонарушениях, в Законе «Об охране окружающей природной среды» и других нормативных правовых актах. Обращает на себя внимание то, что половина их связана с нарушением экологических требований, предъявляемых к собственникам земли и землепользователям. Это не случайно, ведь ухудшение состояния земель и их естественного плодородия в настоящее время непосредственно связано с антропогенными причинами.

     Приведем  содержание и краткую характеристику земельных правонарушений, за совершение которых установлена юридическая  ответственность.

     1. Самовольный захват земель. Самовольным  захватом признается владение  земельным участком без законных  на то оснований, т. е. при отсутствии правоустанавливающего документа. К категории самовольного захвата относятся также такие случаи, как пользование предоставленным земельным участком до отвода его в натуре и выдачи правоустанавливающего документа, а также пользование участком по решению (разрешению) органа, не правомочного решать вопросы предоставления земель, либо вынесшего незаконное решение под влиянием злонамеренных действий заинтересованных лиц. Вместе с тем следует иметь ввиду, что самовольный захват лишь тогда является правонарушением, когда он совершен умышленно. Между тем, владение и пользование не своей землей (т. е. без законных оснований) может иметь место как результат непреднамеренных действий (незнание границ участка, заблуждение относительно признаков расположения земли, случайность, неправильно произведенное землеуказание и др.). Незаконное владение землей в этих случаях не следует относить к категории правонарушений.

     2. Самовольное возведение строений, сооружений и иных объектов. Самовольное,  т. е. без оформления надлежащего разрешения, строительство может иметь место на предоставленном в установленном порядке для этих целей земельном участке и на самовольно захваченном участке.

     В первом случае правонарушение не является чисто земельным, а лишь связано с земельными отношениями, однако рассматривается, как неправомерное пользование землей и отнесено к перечню земельных правонарушений. Во втором случае имеют место одновременно два земельных правонарушения, из которых одно (самовольный захват) является чисто земельным. Ответственность в этом случае возлагается отдельно за каждое из них.

     3. Захламление земель. Как вид правонарушения  его следует отличать от загрязнения  производственными отходами, под  которыми понимаются вредоносные  побочные продукты производства (шлаки, отстой, соли и т. п.). Под захламлением следует понимать превращение территории или участка земли в свалку предметов, деталей и частей автомашин, случайных вещей и т.д. Степень захламленности и возможность отнесения ее к правонарушению определяет должностное лицо, осуществляющее контроль, или специальная комиссия.

     4. Загрязнение земель химическими  или радиоактивными веществами, производственными отходами и  сточными водами, заражение их  бактериально-паразитическими и  карантинными вредными организмами.

     В настоящее время значительные площади  сельскохозяйственных угодий заражены различными вредными организмами и  веществами. Площадь земель, загрязненных выбросами, достигает 68 млн. га. В результате аварии на ЧАЭС заражено более 2 млн. га сельхозугодий в Калужской, Рязанской, Тульской, Орловской, Брянской областях. К сожалению, процесс загрязнения продуктивных земель приобретает все большие масштабы. В связи с этим введена строгая юридическая ответственность лиц, допускающих загрязнение земель.

     5. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы. Этот вид правонарушений является результатом нерадивого, бесхозяйственного использования земель, в результате чего почвы истощаются, зарастают кустарником, переувлажняются, переуплотняются, заболачиваются я теряют свое главное природное качество - плодородие. Факт правонарушения и его экономическая негативная значимость определяется посредством специальных обследований.

     6. Проектирование, размещение, строительство  и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, как особый вид земельных правонарушений, не является чисто земельным. Однако он рассматривается в качестве такового, т. к. производственная деятельность таких объектов наносит непоправимый ущерб земле, особенно в сфере сельскохозяйственного производства. Экологическое и земельное законодательство запрещает ввод в эксплуатацию подобных объектов под угрозой административной или уголовной ответственности.

     7. Нарушение сроков возврата временно  занимаемых земель и невыполнение  обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

     Временно  занимаемые земли – это земельные  участки, предоставляемые в краткосрочное  пользование (обычно на срок проведения работ) для выполнения строительных, ремонтных, горно-технических и иных работ. Они служат местом складирования материалов, перемещения грунтов, устройства временных карьеров и т. д. По миновании надобности земли должны быть приведены в исходное состояние с возмещением всех убытков и возвращены по прежней принадлежности. В практике, однако, нередки случаи, когда эти земли не возвращаются своевременно или возвращаются в непригодном для использования состоянии, что наносит существенный ущерб сельскохозяйственному производству¹.

     8. Искажение сведений о состоянии использования земель. Очевидно, что в данном случае речь идет о должностном правонарушении, объектом которого являются сведения о земле. Очевидно также и то, что данная мера правовой ответственности налагается только на виновных должностных лиц (в основном на работников органов Росземкадастра)².

     9. Нарушение сроков рассмотрения  заявлений (ходатайств) граждан о  предоставлении земельных участков  и сокрытии информации о наличии  свободного земельного фонда.

     В условиях развития земельной реформы  данное должностное правонарушение, имеющее административный характер, связано со значительными негативными последствиями для нормального регулирования земельных отношений и в то же время оно может быть связано с причинением вреда работником при исполнении им служебных обязанностей. Очевидно, что оно может служить основанием и для административной, и для материальной ответственности одновременно.

     10. Уничтожение межевых знаков.

     Межевые знаки в виде столбов, труб, курганов устанавливаются в поворотных точках границ земельных участков. Уничтожение этих знаков (чаще всего в процессе вспашки и других работ по обработке почв) по небрежности или злому умыслу является довольно частым правонарушением, что служит основанием для возникновения земельных споров и связано с затратами на проведение восстановительных работ.

     11. Нарушение утвержденной градостроительной  документации при отводе земель.

     Данное  правонарушение связано с несоблюдением  утвержденных в установленном порядке  генеральных планов планировки и  застройки городов и поселков городского типа, а также проектов детальной застройки других населенных пунктов, что приводит к. нарушению установленного порядка изъятия, предоставления и отвода земель.

     12. Нарушение установленного режима  использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

     Правонарушение  имеет экологический, природоохранительный аспект, выражается в виде охоты, рыбной ловли, уничтожения ценных пород леса, распашки земель, выпаса скота, иной хозяйственной деятельности, не связанной с целевым назначением этих земель. В последние годы этот вид земельных правонарушений получил значительное распространение, что связано с ослаблением контроля в этой области со стороны специальных природоохранных и правоохранительных органов³.

     Что касается нарушения установленного режима использования земель в виде радиоактивного загрязнения, то этот вид правонарушений связан с обстоятельствами Чернобыльской аварии, в результате которой, как уже говорилось выше, была загрязнена обширная площадь в пределах шести российских областей. На этих территориях установлен особый режим использования земель, исключающий возможность заражения людей через продукты сельскохозяйственного производства, нарушение которого представляет серьезную опасность для здоровья людей⁴.

     13. Нерациональное использование сельскохозяйственных  продуктивных земель.

     Этот, не имевший ранее конкретных признаков, показатель эффективности использования земель, получил в действующем законодательстве конкретную определенность. Нерационально используемыми следует считать такие земли, фактическая продуктивность которых за последние пять лет сократилась на 20 и более процентов по отношению к расчетной, полученной по материалам кадастровой оценки. Поэтому имеется возможность документально подтвердить факт совершения данного правонарушения, исключить неоднозначность понимания нерациональности, и, стало быть, – возникновение споров. Методика установления нерациональности использования земель еще недостаточно совершенна, (например, как установить нерациональность использования сенокосов, пастбищ), тем не менее, она дает довольно эффективный инструмент для предупреждения и пресечения подобного явления⁵.

     14. Невыполнение обязательных мероприятий  по улучшению земель и охране  почв от ветровой, водной эрозии  и предотвращению других процессов,  ухудшающих состояние почв.

     Охрана  почв от ветровой и водной эрозии, а также улучшение качественного состояния земель является обязанностью всех собственников земли и землепользователей (ст. 13 ЗК РФ). Государственный земельный кадастр дает возможность достаточно определенно установить уровень качественного состояния земель и подверженности их эрозионным процессам. Эти данные периодически фиксируются в правоустанавливающих документах физических и юридических лиц и дают возможность достаточно определенно устанавливать наличие упомянутого правонарушения, своевременно предупреждать собственников земли и землепользователей о признаках правонарушения и, в крайних случаях, привлекать к соответствующей юридической ответственности.

     15. Использование земель не по  целевому назначению. Целевое назначение  предоставляемых субъектам земельных участков определяется в процессе предоставления их в собственность или пользование и фиксируется в правоустанавливающих документах. Предоставленный субъекту земельный участок может использоваться только в соответствии с установленным назначением. Признаки целевого назначения участка обозначены в самом его определении. Например: для сельскохозяйственного использования (ведения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, иных конкретных целей); для несельскохозяйственного использования (дачного, жилищного, гаражного строительства, сооружения иных объектов). Отклонение от этих признаков в процессе использования земли указывает на совершаемое правонарушение⁶.

     16. Использование земельных участков  способами, приводящими к порче земель или разрушению почвенного плодородия.

     Содержание  данного правонарушения предполагает технологические отклонения в способах использования земли (неправильная обработка почвы, приводящая к её разрушению, технологически неправильный выпас скота, приводящий к уничтожению пастбищ и т. п.). Признаки наличия правонарушения устанавливаются по данным государственного земельного кадастра.

     17. Систематическое невнесение платежей  за землю.

     Признак систематичности установлен законодательством в виде неуплаты земельного налога в течение двух лет подряд и непогашении задолженности в течение следующего года, а также арендной платы в сроки, установленные договором аренды.

     В качестве признака правонарушения закон  предполагает невнесение платежей. Таким образом, несвоевременное внесение платежей, хотя и систематическое, не является признаком данного правонарушения и не может служить основанием для привлечения к юридической ответственности.

     Что касается арендной платы, то порядок  и сроки выплаты устанавливаются договором аренды и в этом случае невнесение ее по признакам, приведенным выше, следует считать правонарушением в редакции данного пункта и, следовательно, достаточным основанием для привлечения виновных к юридической ответственности.

     18. Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

     Должностными  лицами, имеющими право давать обязательные для исполнения предписания, являются инспекторы всех рангов органов системы Росземкадастра. Норма, предписывающая юридическую ответственность за данное правонарушение, имеет большое значение с точки зрения правовой дисциплинированности субъектов права на землю и способствует значительному повышению роли и авторитетности инспекторов по использованию и охране земель. По смыслу содержания данного правонарушения и нормы, устанавливающей юридическую ответственность за его совершение, следует, что ответственность наступает независимо от того, был ли субъект привлечен к ответственности за то правонарушение, по поводу которого было сделано предписание должностным лицом или нет. Например, если было сделано предписание об устранении нарушения, связанного с систематической неуплатой земельного налога, а по истечении указанного в предписании срока окажется, что правонарушение не устранено, виновное лицо может быть привлечено как за систематическую неуплату налога (штраф или изъятие земельного участка), так и за неисполнение предписания инспектора по этому вопросу⁷.

     КонсультантПлюс: примечание. 

     С 1 января 2013 года Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях  будет дополнен статьей 7.34, устанавливающей  ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. 

     О переоформлении в собственность  земельных участков, предоставленных гражданам в постоянное (бессрочное) пользование, см. пункты 3, 9, 9.1 и 12 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Проблемы  ответственности за нарушения правового  режима земельных участков приобретают в настоящее время чрезвычайно важное значение. Это касается как постоянного ухудшения качества почв, связанного с опустыниванием, развитием водной и ветровой эрозии, потерей гумуса, ухудшением структуры почв, заболачиванием и засолением, зарастанием и сельскохозяйственных угодий, загрязнением земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами, так и возросшего в последние годы числа примеров криминального характера обращения с землей (самозахват приглянувшегося надела, незаконные сделки с землей, искажение учетных данных государственного кадастра и т.п.).

     Земельный кодекс РФ предусматривает возможность  применения к нарушителям земельного законодательства всех видов юридической  ответственности: административной, уголовной, дисциплинарной, материальной и специальной (земельно-правовой).

     Лица, виновные в совершении земельных  правонарушений, привлекаются к ответственности  в порядке, установленном законодательством.

     Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой систему принудительных мер, применяемых к физическим или юридическим лицам в случае их неправомерного поведения как субъектов права на землю. Принудительные меры могут иметь характер предупреждения и пресечения неправомерного поведения субъектов или наказания их за совершение таких действий. Основанием для привлечения к ответственности в каждом случае является правонарушение, т. е. конкретное действие или бездействие, которое противоречит требованиям земельного законодательства.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

     НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

1. Конституция  Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 12.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 06.01.2012).

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011).

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012).

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 N 146-ФЗ (ред. от 30.06.2008).

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 N 230-ФЗ (ред. от 08.12.2011).

4. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.01.2012)Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (в ред. от 08.12.2003 N 169-ФЗ).

5. Федеральный  закон Российской Федерации «Об  охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ.

6. Уголовный  кодекс Российской Федерации  от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ (в ред.  Федеральных законов № 162 ФЗ  от 8.12.2003; №66 ФЗ от 22.07.2008.)

7. Постановление Правительства РФ «О государственном земельном контроле».

     ЛИТЕРАТУРА

1. Боголюбов С.А. Защита экологических прав. – М., 2006.
2. Земельное право / под ред. проф. В.Х. Улюкаева. – М., 2006.
3. Земельное право России. Учебник для юридических вузов / под ред. проф.В.В. Петрова. М., 2007.
4. Земельное право: Учебник / отв. ред. Г.Е. Быстров и Р.К. Гусев. М.: Проспект, 2007.
5. Земельное право: Учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.
6. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ Части первая – третья / под ред. Е.Л. Забарчука – М.: Издательство «Экзамен». 2007.
7. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А.
8. Нарышева Н.Г. Некоторые проблемы принудительного изъятия у собственника земельного участка за нарушение земельного законодательства. // Экологическое право России. Сб. материалов науч.-практич. конф. Вып. 3. М.: Тиссо, 2007.
9. Павловский И.А.. Земельное право. Конспект лекций. М.: МИЭМП, 2004.
10. Сидоренко А.Ю. Ответственность за нарушения земельного правопорядка: история развития земельного законодательства // Государство и право – 2007 - №10.
11. Шуплецова Ю.И. Экологические правонарушения: дисциплинарная и материальная ответственность. // Журнал российского права – 2008 - № 3.