Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации. 2

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО.

ТЕМА:

Административно-территориальное  устройство субъектов Российской Федерации.

Оглавление

1. Введение 2

2. Форма государственного устройства современной России: 3

1. Федеративное   устройство,    основанное   на   ее   государственной 
   целостности.
2. Российская Федерация и субъект РФ.

3. Эволюция административного деления в СССР: 5

1. Преобразования административно-территорильной страны.
2. Политико-административное деление СССР в 1990 г.

4. Политико-административная реформа в Новой России: 10

1. Состав РСФСР.
2. Административно-территориальное устройство новой России.

5. Конституционно-правовой     статус     России     как     федеративного 
государства: 13

1. Форма правления
2. Форма государственного устройства

6. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.. 16
7. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: глава 3 
   «Федеративное устройство» 18
8. Заключение 26
9. Библиография 27
 

1. Введение

На всем протяжении развития своей истории Россия не была федеративным государством. Россия развивалась как централизованное государство.

Мы знаем, что множество факторов влияет на ход исторических событий: внешнеполитические, экономические, социальные, духовно- психологические  и другие. Система управления страной не могла учитывать особенности положения ряда национальных регионов. В истории России известны случаи, когда центральная власть допускала определенную автономию территорией.

Когда я стал изучать образование России, больше всего меня заинтересовал вопрос особенности форм государственного устройства, который представляет собой внутреннее деление на составные части - административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Я уверен, что данная тема об административно-территориальном делении субъектов РФ волнует не только меня, но и многих историков, юристов и других ученых.

Мне кажется, что эта  тема занимает одно из первых мест в  числе развития нашей России и является одним из «камней преткновения» между учеными, писателями, юристами и другими людьми нашего государства.

Еще дореволюционные  российские авторы не без оснований  указывали на то, что «в современную эпоху» любое государство есть не что иное, как «организация государственной власти, выступающая в ее различных формах и проявлениях». При этом государственная власть «в юридическом смысле этого слова» понималась не в общепринятом ее восприятии как воля государства, а как «известное отношение одной воли к другой, господство одной воли над другой.¹

1 .Кистяковский  Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С 190. .2. Теория государства и права 2-изд. М.Н. Марченко., 2004-2005

Прежде всего  то, что любая федеративная система  независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом Федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством.

2. Форма государственного устройства  современной России

По форме  государственного устройства современное Российское государство является Федерацией. Правовой основой ее образования послужили Конституция 1978г. с ее многочисленными поправками, включая поправку, касающуюся замены названия государства РСФСР на «Российская Федерация», а также федеративный договор, подписанный субъектами Российской Федерации в 1992г., Конституция Российской Федерации 1993г., закрепившая на конституционном уровне федеративную форму государственного устройства пост советской России и установившая равнозначность наименования «Российская Федерация» и «Россия» (ст.1);

f\

Декларация  о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г.

Федеративное  устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной  власти и разграничении предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Это означает, что Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии, с которыми субъекты Федерации имеют право на принадлежащие и за ними закрепленные

предметы ведения и  полномочия. Определение этой сферы  зависит от ряда факторов.

Федеративное  устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.

Это конституционное  положение строго соответствует  общепризнанным нормам международного права, признающего недоступность нарушения территориальной целостности, независимости и вмешательства во внутренние дела суверенного государства.

В структурном, равно как и в других отношениях Российская Федерация представляет собой весьма сложное, многомерное явление. В качестве ее структурных составных частей - субъектов Федерации выступают как другие государства (республики), так и государственные образования (края, области, города федерального значения, автономная область, и автономные округа). В настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов. Из них: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального подчинения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Большинство автономных округов - субъектов РФ входит в состав других субъектов РФ - краев и областей. Один из них (Чукотский автономный округ, расположенный на территории Магаданской области) в настоящее время имеет прямые связи с «центром» в лице федеральных органов власти, управления и др.

Весь перечень субъектов Российской Федерации и их названия закреплены конституционно (п. 1ст.65). В конституционном порядке определены также все их виды, главные отличительные особенности каждого из них, а кроме того характер отношений субъектов РФ между собой и с Российской Федерацией в целом. Статья 4 Конституции РФ, констатируя, что Российская Федерация состоит из республик краев, областей, городов

федерального  значения, автономной области и автономных округов, в тоже время устанавливает, что все субъекты РФ, независимо от их видов, равноправны во взаимоотношениях как между собой, так и с федеральными органами государственной власти. Российская Федерация создается и функционирует на основе строго определенных принципов, которые закрепляются в Конституции РФ и детализируются в текущем законодательстве.³

З.Эволюция административного деления в  СССР

Коренные  преобразования административно-территориальной  сетки страны начались вслед за Октябрьской революцией 1917 г. В качестве основного аргумента этих перемен, особенно в последующие год, выдвигалсй принцип единства экономического районирования, национального состава и административно-территориального деления. Однако непоследовательность административно-территориальных преобразований, шараханье из одной крайности в другую (например, чередование тенденций объединения и дробления областей) позволяет говорить об отсутствии у большевиков четко продуманной политики в данной сфере.

Первый этап осуществления административно-территориальной  реформы относится к 1917-1922 гг. и связывается преимущественно с созданием новых национальных образований, т.е., по существу, с демонтажем старого районирования в целом, «индифферентного» к национальному своеобразию территорий. Кроме провозглашения Украинской Советской республики, конституционно были оформлены Туркестанская автономная республика и Коммуна немцев Поволжья. Образовавшиеся на Северном Кавказе Терская автономная социалистическая республика (объединившая чеченцев, ингушей, кабардинцев и других горцев) и Кубано-Черноморская республика

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997г.

были интегрированы  в Северо-Кавказскую республику. Далее  последовало образование Башкирской и Татарской автономных республик, Вотской (Удмуртской), Калмыцкой и Марийской автономных областей. Несколько позже были созданы Якутская и Бурят-монгольская автономные республики, Узбекская, Туркменская союзные республики и другие национальные образования.

Сейчас уже  мало кто знает, что на заре советской  власти существовала общая Литовско-Белорусская республика, а на территории, занимаемой ныне Казахстаном, была образована Киргизская автономная республика (поскольку казахов нередко называли киргизами со столицей в городе Оренбурге; что еще в 1919 г. была провозглашена Крымская советская республика в составе РСФСР, через два года преобразованная в автономную ( при этом более половины населения той республики составляли русские, коло четверти - татары, остальные - украинцы, евреи, греки, болгары и греки, болгары и другие народы).

Наряду с  формированием новых национальных образований в 1917-1922 гг. происходил интенсивный процесс разу крепления старых губерний. Так, из состава Владимирской и Костромской губерний выделилась Иваново-вознесенская губерния, из Пермском - Свердловская, из Новгородской -Череповецкая, из Саратовской - Царицынская и т.д.

Но затем  четко проявилась противоположная  тенденция - к объединению губерний. В период с 1923 по 1929 г. на политико-административной карте РСФСР появились:

1. Уральская   область,   включившая   в   свой   состав   Свердловскую, 
   Челябинскую, Пермскую, Тюменскую губернии и Тобольский Совет;
2. Северокавказский   край,   в   который   вошли   Донская   и   Кубано- 
   Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии и национальные 
   автономии: Горская, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Адыгей-Черкасская и 
   Карачаевская; позднее в его состав вошли Шахтинский и Таганрогский 
   округа;
 

4. Сибирский край с центром    в      Новосибирске, объединивший 
   Новониколаевскую,   Омскую,   Томскую,   Иркутскую   губернии,   а   также 
   Ойратскую автономную область;

5. Дальневосточный край в составе бывших Амурской, Приморской и 
   Забайкальской губерний;

5) Ленинградская область, включавшая Ленинградскую, Псковскую, 
Новгородскую, Череповецкую и Мурманскую губернии;

6) Центральная   черноземная   область  с   центром   в   Воронеже, 
объединившая Воронежскую, Курскую, Орловскую и Тамбовскую губернии, 
а также часть территорий соседних губерний;

/~^ 7)   Нижневолжский   край   с   центром   в   Саратове   в   составе

Саратовской, Астраханской и Сталинградской губерний, а также некоторых соседних территорий;

8. Средневолжская   область,   в   которую   вошли   Ульяновская, 
   Пензенская, Самарская и Оренбургская области, а также часть Саратовской 
   губернии;
9. Северный  край  с  центром  в Архангельске,  объединивший 
   Архангельскую, Вологодскую и Северодвинскую области и автономную 
   область Коми;

10. Западная область с центром в Смоленске, включившая в свой 
    состав Смоленскую, Брянскую, Калужскую губернии и часть Тверской;
11. Нижегородский край, образованный на месте Нижегородской и 
    Вятской губерний, Марийской и Вотской автономных областей, а также 
    Чувашской автономной области;

12) Ивановская   промышленная   область   в   составе   Иваново- 
вознесенской, Ярославской, Владимирской и Костромской губерний;

13) Московская      промышленная      область,      объединившая 
Московскую,    Тульскую, Рязанскую, а также часть Тверской и Калужской 
губерний.

7

__.._ _ J

Итак, по сравнению  с прежним губернским делением количество административных единиц верхнего уровня резко сократилось: в РСФСР было выделено 13 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались - в них были сформированы округа (на Украине, например, 40, в Белоруссии - 8, а в Казахстане - 12), наряду с которыми выделялись национальные автономии.

Осуществленное к 1929 г. во всех республиках новое Госплановское 
«административно-хозяйственное»    деление    (или,    как    тогда    писали, 
районирование) состояло из трех иерархических уровней: областей (краев), 
округов (ликвидированных в 30-х гг.) и районов (см. прил. № 1). При этом 
^~^ районы   первого   уровня   первоначально   называли   экономическими,   но

впоследствии  стали называть просто областями (или  краями, если в них входили национальные автономии). Указывалось, что при новом делении тщательно учитывались задания плана ГОЭЛРО, т.е. перспективы развития страны и конкретных районов, а также национально-этническая специфика территорий.

Именно следствием поспешности  и неоправданного революционизма явился процесс очередного дробления областей, начавшийся в первой половине 30-х гг. Так, на стыке Ленинградской, Московской и Западной областей была образована Калининская область, а Ивановская промышленная область разделена на Ивановскую и Ярославскую; от Северокавказского края отпочковалась Азово-Черноморская область, а Уральская область разделилась на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую ( которая вскоре была преобразована в Омскую область) и т.д., и т.п. Что же случилось? Почему принцип «органического единства экономического районирования, национального устройства и административно-территориального деления» с необыкновенной легкостью нарушался едва ли не каждый год? С сегодняшних позиций может быть дан лишь один ответ: проявлялся обычный «зуд реформаторства».

Интересно, что  крупные изменения в политико-административном устройстве страны происходили во время войны 1941-1945 гг., причем не только в стратегически важных районах, но и далеко в Сибири - например, были образованы Тюменская, Курганская и другие области, что подчас не диктовалось ни срочностью, ни иными разумными доводами.⁴

После войны  административно-территориальные изменения продолжались, но они приобрели эпизодический характер. Среди наиболее важных отметим такие, как преобразование в 1945 г. Крымской АССР в Крымскую область в составе РСФСР (в 1954 г. в честь 300-летия воссоединения Украины с Россией Крымская область была передана в состав Украинской ССР), а также Карело-Финской ССР - в Карельскую АССР. Продолжилась административно-территориальная «чехарда» с образованием и упразднением областей как в составе Российской Федерации, так и в Казахстане, республиках Средней Азии и других регионах.

¹ Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебное пособие. М., 1993

4. Политико-административная реформа  в Новой России

Административно-территориальное устройство пост перестроечной России претерпело существенные количественные и качественные изменения.

Прежде всего  «парад суверенитетов» привел к изменению  статуса всех бывших автономных республик  и ряда автономных областей. При  этом процесс преобразований шел очень интенсивно. (Например, Горно-Алтайская автономная область - Горно-Алтайская АССР - Горно-Алтайская ССР - Республика Горный Алтай - Республика Алтай.) Россия признала новый статус автономных республик поправкой к Конституции РСФСР от 14 мая 1991г., отказавшись от названия «АССР», заменив его другим - «Республика в составе РСФСР».

Если раньше в состав РСФСР входило 16 автономных республик, то теперь Российская Федерация объединяет 21 республику. Многие из них изменили свои прежние названия. Их новые названия: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай (Алтай), Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, Республика Калмыкия - ХальмгТангч, Карачаево-Черкесская республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская республика, Республика Хакасия, Чеченская республика (Ичкерия), Чувашская республика - Чаваш Республики.

Бывшие автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасия, став республиками, вышли из состава краев (Краснодарского, Алтайского, Ставропольского и Красноярского), в которые они раньше входили.⁵

⁵ Теория государства и права. Вып.1 // Под ред. А.Б. Венгерова. М., 1993.

10

В России осталась одна автономная область - Еврейская; другие за последние годы преобразованы в республики. Некоторые из автономных округов (Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Корякский и Чукотский) тоже провозгласили себя республиками, а Коми-Пермяцкий автономный округ -автономной областью, но по Конституции они все остаются автономными округами. Всего их 10:Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий. Остается неизменным с 1958 г. количество краев (6) и областей (49) (см. схему прил. №2).

В начале 90- хх гг. специальными указами были образованы некоторые национальные районы - Немецкий на территории Славгородского и Хабаровского районов Алтайского края (как акт исторической справедливости после ликвидации такого района а 1938 г.), Эвено-Батагтайский в Республике Саха, Эвенкийский в Бурятии и др. Подобные образования не явились чем-то принципиально новым - они были предусмотрены еще госплановским районированием и занимали свою «нишу» в административно-территориальном делении России многие десятилетия.⁶

Согласно  новой Конституции, «правовое поле»  краев, областей и республик существенно расширилось. Хотя их собственное правовое регулирование (включая принятие законов и иных правовых актов) и ограничивается Основами законодательства, издающегося Федерацией, вошло в практику заключение специальных договоров между субъектами Федерации о разграничении прав и обязанностей. Именно эта тенденция вызывает наиболее ожесточенную критику со стороны «государственников»

Теория государства  и права вып.1 // Под ред. А.Б. Венгерова  М., 1993

И

- сторонников  жесткого курса, считающих, что получение односторонних льгот отдельными политико-административными единицами недопустимо.

12

5. Конституционно-правовой статус  России как федеративного

государства

Конституционно-правовой статус РФ определяется Конституцией РФ и конституционными законами, изданными на ее основе и в ее развитие, детализируется и реализуется с помощью текущего (обычного) законодательства. Важное значение для конституционно-правового статуса России имеет федеративный договор от 31 марта 1992 г., применяемый в той части, которая не противоречит Конституции РФ, и Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.

В форме государства  выделяют три основные стороны: форму  правления, форму государственного устройства и политический режим.

Форма правления характеризуется способами образования высших органов государственной власти, порядком распределения между ними полномочий. Различают две основные формы правления: монархию и республику. При монархии высшая власть в государстве принадлежит одному лицу - монарху, унаследовавшему престол или избранному пожизненно. При республиканской форме правления высшую государственную власть осуществляет выборный орган (парламент, сенат), избранный населением на определенный срок, как правило, в ходе прямых и тайных выборов. Имеются государства, в которых высшая власть одновременно принадлежит и монарху, и представительному органу власти, избранному населением. Такие государства называются ограниченной или конституционной монархией.

Форма государственного устройства понимается как способ распределения государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного устройства: унитарная и федеративная. В унитарных (единых) государствах, к числу которых относятся Франция, Швеция,

13

Финляндия,   центральные   органы   государственной   власти   определяют полномочия органов власти на местах.⁷

Унитарное государство  имеет следующие основные признаки:

1) Единая структура государственного аппарата на территории всей страны, 
распространяющего  свою  юрисдикцию  в  равной  степени  в  отношении 
территориальных единиц;

2) В     основном     равный     юридический     статус     административно- 
территориальных единиц по отношению к центральным органам;

3) Единое гражданство;

4) Единая  система права,  основу которой  составляет единая для всего 
государства Конституция;

5. Единая судебная система;
6. Одноканальная система налогов.

Таким образом, в унитарном государстве место  централизации управления и вводится прямой либо косвенный контроль над всеми органами местной власти.

Федеративное  государство - это добровольное объединение  несколько ранее самостоятельных государственных образований в единое государство (США, ФРГ, Индия, Бразилия).⁸

Федеративная  форма сложна и многолика. Тем не менее всем федерациям свойственны общие черты:

1) Территория Федерации состоит из территорий ее субъектов, которые, не 
являясь    государствами    в    полном    смысле,    обладают    определенной 
самостоятельностью. Степень суверенности отдельных субъектов Федерации 
может быть разной;

2) В   федерации   существуют  два  уровня   государственного   аппарата: 
федеральный и республиканский (уровень штата, земли). Как правило, на

⁷ Теория права и государства// под ред. Г.Н. Манова., М., 1995 г.

о

Кашанина  Т.В., Кашанин А.В. Основы российского  права. М., 2003

14

высшем уровне федеративный характер государства  проявляется в создании союзного (федеративного) парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации;

3. Наличие двойного гражданства, хотя чаще всего на практике особых 
   юридических последствий не порождающегося;
4. Субъекты федерации имеют право создавать свою правовую систему, 
   принимать свою конституцию, что впрочем,  не должно идти вразрез с 
   общими правовыми началами, установленными федерацией;

5. Субъекты федерации могут иметь собственную судебную систему, и в 
   таких   случаях  рассмотрение   апелляций   заканчивается   в  Высшем   суде 
   субъекта    федерации,    а    высшая    судебная    инстанция    федерации    не 
   рассматривает апелляции на решения судов их субъектов;
6. В    федерации    используется    двухканальная    система    налогов    - 
   устанавливаются федеральные налоги и налоги субъектов.

Различают Федерации:

а) национальные, где субъекты образуются по национальному признаку, и 
территориальные;

б) симметричные,    характеризуемые    равным    юридическим    статусом 
субъектов.

Основными чертами  и особенностями Российской Федерации  в ее конституционно-правовом статусе является наличие территории субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над ними.

Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение -одной из важнейших его функций.⁹

⁹ Комментарий к Конституции РФ под ред. Окунькова Л.А.

15

6. Конституционно-правовой статус  субъектов Российской Федерации

В основе Конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации лежит ряд положений Конституции РФ, касающихся федеративного устройства России и характера ее взаимоотношений с субъектами Федерации, а также основные законы последних - Конституции субъектов РФ и их уставы. Данный факт закрепляется в Конституции России, где акцентируется внимание на статусе каждого отдельного вида субъектов Федерации (республик и других субъектов) и где в отдельности указывается на то, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации  может быть изменен не иначе как  только по взаимному согласию Федерации  и ее субъекта в соответствии с  федеральным конституционным законом. То же самое касается и границ между субъектами Российской Федерации, которые могут быть изменены только с их взаимного согласия.

В соответствии с Конституцией РФ к предметам  исключительного ведения относится все то, что находится вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наряду с общими чертами субъектов Российской Федерации и их конституционно-правового статуса некоторые их них имеют и свои специфические особенности.

Это касается в первую очередь республик - субъектов  Федерации. По сравнению с другими  субъектами республики выделяются тем, что они: характеризуются как государства. А не как государственные образования; имеют  свои  конституции,  а не     уставы,  как другие  субъекты;     могут

16

устанавливать свой государственный язык наряду с  государственным языком Российской Федерации - русским языком;

Имеют     право устанавливать     кроме     федерального     также

республиканское гражданство. Существуют и другие особенности республик - субъектов Российской Федерации. Однако в их конституционно-правовом статусе эти особенности занимают гораздо меньше места, чем их общие со всеми другими субъектами Федерации черты.