Административные акты в правовой системе России и Германии

62

Содержание

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и виды административных актов в Германии и России

§ 1. Понятие и признаки административного акта в административном праве Германии и России

Вывод

§ 2. Виды административных актов

Вывод

Глава 2. Благоприятствующие

и обременяющие административные акты

§ 1. Основание классификации административных актов на благоприятствующие и обременяющие

Вывод

§ 2. Отзыв и отмена административных актов в Германии и России

Вывод

§ 3. Отзыв и отмена благоприятствующего административного акта

Вывод

Заключение

Список использованной литературы

Нормативные акты

Учебная иностранная литература

Отечественная учебная литература

Статьи и монографии

Судебная практика

Введение

Институт административного акта является одним из центральных в теории административного права. Административные акты составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и задач публичного управления. Однако до настоящего момента многие вопросы, связанные с понятием и видами административных актов, порядком их принятия, изменения и отмены, остаются в российском законодательстве неурегулированными, что порождает сложности как в управленческой, так и в судебной практике.

В этом смысле интересным становится проведение сравнительно-правового анализа института административного акта России с институтом административного акта Германии, который получил легальное закрепление.

Значительное количество работ посвящено теоретическим исследованиям проблем, связанных с институтом административного акта. Это работы российских и зарубежных авторов, относящихся как к современным, так и более ранним. Среди наиболее значимых работ, использованных в настоящей дипломной работе, следует отметить работы А.И. Елистратова, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, А.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, О. Майера, Х. Маурера, Ф.О. Коппа, Ф.Д. Пейне, Х. П. Булля, В. Медэ.

Однако практически отсутствуют сравнительно-правовые исследования подходов к понятию административного акта, их признаков и свойств, классификации административных актов. Большинство работ носят общий ознакомительный характер. Отечественных исследований конкретных классификаций административных актов отдельно взятой страны, в данном случае Германии, почти не встречается. В то же время исследование классификации административных актов по характеру их воздействия на благоприятствующие и обременяющие представляется значимым в теоретическом и практическом плане, поскольку каждый вид административного акта имеет определенные правовые особенности. Так в немецком административном праве в связи с действием принципа защиты доверия граждан к государству установлен особый порядок отмены и изменения благоприятствующих административных актов, определены правила компенсации гражданину ущерба, причиняемого в результате отмены благоприятствующего административного акта. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации также признает действие принципа защиты доверия граждан к государству, однако его применение к административным актам пока остается затруднительным, так как данный принцип не учитывается в действующем законодательстве.

Актуальность темы и ее теоретическая и практическая значимость обусловили выбор направления исследования, цели и задачи работы, ее объект и предмет.

В рамках настоящей работы изучаются понятия, признаки и юридические свойства административного акта, по российскому и немецкому административному праву, выявляются сходства и различия в классификации административных актов по различным основаниям. Главной целью данной работы является анализ классификации административных актов по основанию влияния на граждан, в отношении которых непосредственно или опосредованно принимается этот акт, а так же влияние данной классификации на вопрос устранения (отмены/отзыва) административного акта, предоставляющего гражданам определенные блага.

Глава 1. Понятие и виды административных актов в Германии и России

§ 1. Понятие и признаки административного акта в административном праве Германии и России

В теории административного права как Германии, так и России институт административного акта (акта государственного управления) является одним из центральных, поскольку в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления[1]. В Германии административный акт называют классическим инструментом немецкого административного права[2]. Х.П. Булль отмечает, что административный акт имеет такое же значение для административного права как договор для права частного[3].

Административный акт является важнейшей правовой формой реализации управленческих действий, инструментом с помощью которого государственная администрация в рамках своих полномочий может дозволять, запрещать, требовать, предоставлять что-либо или отказывать в этом предоставлении[4].

Понятие «административный акт» в России встречается еще в дореволюционный период. Это понятие включало в себя в основном индивидуальный административный акт, т.е. направленный на разрешение конкретного единичного случая, не содержащий в себе правовой нормы[5]. Как отмечает А.И. Елистратов, своим предметом административный акт имеет «установление, изменение или прекращение юридических отношений – прямую непосредственную задачу административного акта, определяющую самое его бытие»[6]. Административные акты в этот период в России считались основной формой юридической деятельности административных учреждений и лишь в ограниченных случаях могли содержать в себе нормы права, т.е. быть нормативными.

Немецкие авторы (Х. Маурер, Л. Адамович, Х.У. Эриксен) указывают, что упоминание понятия административного акта в немецкой литературе о государстве и праве встречается с начала XIX века, а само выражение «административный акт» восходит к французскому acte administratif. С позиции французского права под acte administratif понималось любое действие администрации как в сфере публичного, так и частного права[7]. Немецкими учеными-административистами, однако, это понятие было ограничено лишь действиями в области публичного права.

Классическим, сохранившимся по сей день, является определение административного акта, которое предложил еще в 1895 году теоретик Отто Майер. Согласно его определению, административный акт - это одно из обычных решений органов государственного управления, в котором подвластным определяется, что им должно и что они вправе делать в том или ином конкретном случае[8]. По мнению Майера, административный акт – это инструмент государственной администрации, с помощью которого осуществляются государственно-правовые требования правопорядка, а так же могут быть определены пути деятельности государства и сферы свободы его граждан в правовом понимании[9].

Современное административное право России, впрочем как и административное право в послереволюционный и советский период, не знает легального определения понятия административного акта[10]. Как результат – не только наличие множества определений, но и дискуссия о терминологии вообще. Так понятие «административный акт» не является общепринятым и традиционным для российского административного права. Большинство авторов склоняются к термину «акт государственного управления»[11]. Под актом государственного управления понимается подзаконное официальное решение, принятое органом управления в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия[12]. Д.Н. Бахрах заменяет традиционное понятие «акт государственного управления» понятием «акт государственной администрации»[13]. Признаками таких актов, по мнению Д.Н. Бахраха, являются: 1) принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконность; 3) имеют официальный характер акта администрации; 4) реализуют властные полномочия при наличии односторонне-властного волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке; 6) влекут юридические последствия[14]. Л.А. Мицкевич указывает на наличие еще одного термина – акт органа исполнительной власти[15]. Л.А. Мицкевич поясняет, что термин «государственное управление» можно рассматривать в двух смыслах – «узком» и «широком» - и при использовании «узкого» подхода (государственное управление – управленческая деятельность органов исполнительной власти) акт государственного управления и акт органа исполнительной власти понятия тождественные. При использовании же «широкого» смысла этого термина существует опасность относить к административным актам (актам государственного управления) в том числе и внутриорганизационные акты, т.к. каждый орган осуществляет внутриорганизационную управленческую деятельность[16].  

Несмотря на различие терминов, можно выделить два признака, объединяющих все эти понятия.

Во-первых, управленческая сущность и природа правового акта.

Во-вторых, правовой характер или законность, т.е. акт обязательно должен опираться на законодательные акты, соответствовать им и приниматься в их исполнение.

Административное право Германии впервые получило легальное закрепление понятия «административный акт» в 1948 году в абзаце 1 параграфа 25 Постановления Военного совета Британской зоны Германии № 165 (Abs. 1 §25 MRVO Nr. 165), регулировавшего подсудность административных судов. В. Меде указывает, что в послевоенное время, как и в указанном выше акте, понятие «административный акт» отождествляется с понятиями – «решение», «распоряжение» (из полицейского права), «постановление»[17]. В. Меде отмечает, что для таких административных актов в то время практически отсутствовала возможность правовой защиты[18].

Современное закрепление понятия административного акта содержится в предложении 1 параграфа 35 Закона об административном производстве Германии (S.1 §35 VwVfG)[19], в котором под административным актом понимается любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера.

В административном праве Германии административный акт понимается исключительно как действие, направленное на урегулирование конкретного единичного случая, т.е. имеет индивидуальный характер. Административное право России, в своем случае, к административным актам (актам государственного управления) относит так же, наряду с индивидуальными актами, и акты, содержащие правовые нормы, т.е. нормативные акты. В Германии же весь институт административного акта построен на противопоставлении нормативному акту[20]. В рамках настоящей работы используется понятие административного акта как акта индивидуального характера. Несмотря на отсутствие легального закрепления понятия административного акта его определение все же содержится в судебной практике. Так, действовавшее до 20.01.2003 года Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», указывает, что: под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц[21]. В Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее – ГПК) законодатель не использует понятие административного акта в «узком» смысле, обозначив его как «решение», «действие», «бездействие»[22]. Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[23] разъяснил, что под решением понимаются акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Анализируя данное Постановление и легальное определение административного акта в Германии, можно сделать вывод о значительном сходстве понимания административного акта в правовых системах двух стран. И в закрепленном легально определении и в российской административной практике под административным актом понимается властное волеизъявление, однако следует отметить, что акценты расставлены иначе: если в немецком законе говорится о единичном случае регулирования, то в Постановлении говорится о конкретности лиц, в отношении которых совершено действие, вынесено решение. Также в отличие от российского законодательства, немецкое законодательство знает два вида административного акта: типичный и нетипичный административный акт, что будет рассмотрено ниже при анализе юридических свойств административного акта.

В науке административного права Германии выделение признаков и свойств административного акта не является проблемным вопросом, так как существует легальное определение административного акта под которым понимается любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера.

Немецкая доктрина административного права, в отличие от российской, не знает деления на признаки и свойства. В российской же литературе принято выделять и признаки административного акта и его свойства. Так под свойствами административного акта в российском административном праве понимают содержание в нем субъективных прав и обязанностей, действие на определенный самим актом круг лиц, регулирование конкретных отношений и однократность применения. Под признаками понимаются следующие характерные черты административного акта: административный акт является формой управленческого решения, носит официальный, подзаконный, односторонний  и императивный характер, а также порождает правовые последствия.  

Исходя из сложившихся в науке подходов к понятию административного акта в административном праве России и Германии выделяются следующие общие характерные черты административного акта:

- издание административным органом;

- административный акт – властное волеизъявление;

- публично-правовая сущность;

- административный акт порождает юридические последствия;

- непосредственное внешнее воздействие административного акта;

- регулирование единичного случая (признак конкретности);

1. Издание административным органом

В немецком административном праве под этим признаком подразумевается, что административные акты могут издаваться только государственным (административным) органом. Согласно пункту IV параграфа 1 Закона об административном производстве Германии (§1 IV VwVfG), административным органом по смыслу настоящего закона является любое учреждение, осуществляющее задачи публичного управления. Таким образом, как полагает Х. Маурер, к уполномоченным субъектам относится не только государственный аппарат, но и любая другая организация (лицо), наделенная государственно-властными полномочиями. При этом он отмечает, что не могут относиться к административным актам действия частных лиц, действия законодательных органов, правительств и судов[24].

В российской теории административного права этот признак напрямую зависит от подхода к понятию административного акта. Различные подходы в доктрине разводят субъект издания административного акта от органа исключительно исполнительной власти до юридического лица публичного права[25]. Различие терминологии встречается и в официальных текстах. Так Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее – АПК) в параграфе 2 главы 25 вводит термин «административный орган»[26]. Конституционный суд РФ в своих решения вводит новый термин, пришедший к нам из зарубежного права – «орган публичной власти»[27]. Как отмечает Л.А. Мицкевич, термин «административный орган» не применяется ни в теории административного права, ни в административном законодательстве; в других же отраслях права, таких как гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное право, этот термин применяется как синоним наряду с терминами «государственный орган», «орган государственной власти», «государственные и иные органы»[28].

2. Административный акт – властное волеизъявление

Под властным действием немецкие ученые понимают государственное административно-правовое волеизъявление. Как отмечает Ф.Д. Пейне данный признак обозначает не только то, что административный акт – элемент публично-правовой, но и то, что он имеет односторонне-властный характер[29]. Отмечается, что под действием следует понимать лишь действие в позитивном смысле, а так же конклюдентные действия. Бездействие никогда не может быть административным актом.

В отечественной литературе указанному признаку соответствует признак властности акта. Он заключается в одностороннем характере акта, обязательностью его исполнения всеми адресатами, обеспеченной организационными мерами, мерами убеждения и принуждения[30]. К немецкому признаку «властного действия» можно так же отнести следующий признак – административный акт есть управленческое решение, т.е. выражение властной воли. При этом одни ученые (Попов Л.Л.) рассматривают этот признак как самостоятельный[31], а у других он входит в более широкий признак – управленческий характер (Л.А. Мицкевич), сочетающий в себе и понимание административного акта как формы внешнего выражения, и как содержания – волевой момент[32]. 

3. Публично-правовая сущность

В немецкой литературе данный признак означает, что только решения (действия) в области публичного права могут быть приняты в форме административного акта. При этом отмечается, что это касается не всей области публичного права, а именно административного права. Таким образом, решения (действия) государственной администрации в немецкой правовой теории разводятся по смыслу с действиями в конституционно-правовой, процессуально-правовой, церковно-правовой и международно-правовой областях. Как указывает Х. Маурер, при этом нет зависимости от действующего органа, решающее значение имеет именно область действия акта. Так, например, Президент ФРГ может действовать в конституционно-правовой области при подготовке и обнародовании закона и в административно-правовой области, когда увольняет государственного служащего.

В отечественной литературе данный признак согласовывается с признаком властности акта, о котором указано выше, который включает в себя и действия государственной администрации в области публичного права и односторонний характер административного акта, т.е. те субъекты, которым адресован административный акт не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Однако, вместе с тем лица, в отношении которых был вынесен акт могут в процессе его действия могут выяснять степень обоснованности и законности[33].

4. Административный акт порождает юридические последствия

В отечественной литературе, исходя из традиционного подхода к понятию административного акта (в «широком» смысле), данный признак имеет двойственную природу. Так административный акт в отечественной теории административного права определяет общеобязательные правила поведения, устанавливает нормы права в сфере публичного управления с одной стороны и наделяет субъективными правами, возлагает субъективные обязанности с другой. Причина такой двойственной природы заключается во включении в круг административных актов как актов нормативных, так и актов индивидуальных.

В немецкой литературе, учитывая исторически сложившийся подход к понятию административного акта и легальную дефиницию этого понятия, административный акт регулирует только конкретные правоотношения и порождает юридические последствия только для адресатов. Причиной тому является понятие административного акта как акта исключительно индивидуального характера, когда круг лиц, в отношении которых принимается административный акт определен или определим, а также разграничение административных актов с правовыми нормами (нормативными актами). Такое положение исходит из общего правила, по которому органы государственной администрации (административные органы, должностные лица) не вправе принимать акты подзаконного нормотворчества, ст. 86 Основного Закона Германии (Art. 86 GG).   

5. Непосредственное внешнее воздействие административного акта

Административный акт адресован третьим лицам, лицам, не находящимся внутри органа. Особым случаем в российском и германском административном праве можно считать внутриорганизационные акты. Их отнесение к административным актам в доктрине считается дискуссионным. Как отмечает Д.С. Андреев, в отечественной науке сформировалось две позиции. Согласно первой, внешненаправленный и внутриорганизационные акты являются составными частями более широкого понятия – административный акт. Основанием такой классификации ученые считают адресата или сферу его действия. Согласно второй позиции, внешненаправленность – необходимый признак административного акта, то есть только внешненаправленный акты  могут быть административными[34].

В немецкой литературе указывается, что административными актами могут быть только такие управленческие решения, действия которых распространяется вне органа, издавшего этот акт. Такое же положение закреплено легально в Законе об административной процедуре Германии  (VwVfG). При исследовании данного признака ученые отмечают наличие двух проблемных моментов: вопрос о юридической природе внутренних распоряжений и вопрос о юридической природе согласования на принятие административного акта. Как отмечает Х.П. Булль, несмотря на управленческую сущность внутренних распоряжений, когда начальник дает указания своим подчиненным, признак внешненаправленности отсутствует, следовательно, такие акты (распоряжения) не могут приниматься в форме административного акта[35]. Что касается согласования на принятие административного акта, то Х. Маурер указывает, что большинство таких согласований не являются административными актами, а представляют собой внутриадминистративные разъяснения, однако есть случаи, когда согласование влечет юридические последствия непосредственно для гражданина.[36]

6. Регулирование единичного случая (признак конкретности)

В немецкой теории административного права не происходит разграничения юридических признаков и юридических свойств. Причиной этому является единое понимание и легальное закрепление понятия административного акта, согласно которым административный акт – только акт индивидуального характера. Также этот признак имеет два значения: регулирование конкретного единичного случая и конкретность адресата административного акта. Немецкий административист Х. Маурер определяет эти значения следующим образом:  

А) Урегулирование конкретно-индивидуального характера, когда административный акт урегулирует конкретную ситуацию в отношении конкретного лица.

Б) Урегулирование конкретного характера в отношении конкретной ситуации, но не одного конкретного лица, а в отношении определенного круга лиц или определимого круга лиц. В качестве примера Х. Маурер приводит запрет проведения собраний, когда  круг лиц может быть определен[37].

Таким образом Х. Маурер ставит вопрос о том, какой из критериев, исходя из многохарактерности регулирования следует ставить во главу угла, индивидуальность (позиция Ф. Обермауэра) или же конкретность урегулирования (Ф. Копп, У. Рамсауэр). Сам автор считает, что первый критерий в этом отношении имеет превосходство, т.к. исходя из самого акта легко определить, является ли он индивидуальным (в отношении определенного лица, определенного или определимого круга лиц). Однако, как отмечает Х. Маурер, законодатель пошел по второму пути и внес в параграф 35 Закона об административном производстве Германии положении о единичном случае, то есть конкретности регулирования[38].

Федеральный административный суд же посчитал основной характеристикой административного акта именно персонифицированность, т.е. урегулирование конкретно-индивидуального характера[39].

Х. Маурер отмечает что само урегулирование также имеет двойственное значение, как деятельность и как продукт этой деятельности[40]. Ученый указывает на то что  S.1 §35 VwVfG понимает урегулирование в первом смысле, именно как деятельность (Massnahme zur Regelung – действие, направленное на урегулирование). Урегулирование конкретного единичного случая, Х. Маурер отмечает, что именно это свойство отделяет административный акт от нормативного акта (правовой нормы), который действует бесконечное количество раз на неопределенное числа лиц[41]. 

И в отечественном административном праве конкретность имеет несколько значений. Однако, учитывая сложившуюся теорию административного права, конкретность в отечественной литературе не является признаком административного акта, а является его свойством, позволяющим отграничить административный акт как акт индивидуального характера от нормативного акта. По мнению Ю.Н. Старилова, во-первых, конкретность проявляется в том, что с их (административных актов) помощью на основе законодательных актов решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры. Во-вторых, ученый видит проявление свойства конкретности  предписания в  персонифицированности административных актов, т.е. их адресованности конкретным лицам. В-третьих, конкретность предписания проявляется в том, что административный (индивидуальный) акт играет роль юридического факта, порождающего возникновение, изменение или прекращение правоотношений[42].

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении  от 10 февраля 2009 года № 2 уточнил, что под решением (по сути, индивидуальным актом) понимаются акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций[43].

Вывод

В первом параграфе настоящей работы были рассмотрены основные подходы к понятию административного акта в России и Германии, разобраны и соотнесены характерные черты административного акта, выделяемые в отечественной и немецкой литературе. Также проведено соотношение терминологии, используемой в административном праве двух стран. На основании перечисленного выше, стало возможным указать на общие свойства и признаки административного акта, характерные как для немецкой, так и для отечественной теории и практики административного права, указать на основные тенденции развития института административного акта в Российской Федерации, использование законодателем и правоприменителем зарубежных наработок и опыта по данному вопросу. 

§ 2. Виды административных актов

Классификация административных актов, деление их на виды, имеет не только теоретическое – изучение института административных актов, но и практическое значение. Немецкие авторы отмечают, что из законодательства следует, что единой формы административного акта нет, они различны и многообразны, частично даже закрепленные законодательно[44]. Практическое значение такого разделения Р. Штобер видит в том, что в зависимости от вида административного акта изменяется такие его содержательные параметры как допустимость, правомерность, содержание, правовые последствия, правовое воздействие, а также вид и объем правовой защиты[45]. Отечественные ученые, в частности Ю.Г. Арзамасов, указывают на три момента практического значения классификации административных актов. Грамотная классификация административных актов оказывает существенную помощь во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации) [46].

Далее будут отдельно рассмотрены основания классификации и предложена их характеристика.

В российской науке административного права наиболее значимым является разделение административных актов по юридическим свойствам. Однако, учитывая, что в рамках дипломной работы административный акт понимается только как акт индивидуального характера, будут приведены классификации только индивидуальных актов, принятые в российской и немецкой литературе.

Д.Н. Бахрах разделяет индивидуальные административные акты по юридическим последствиям на обязывающие, запрещающие, управомочивающие, поощряющие и содержащие отказы[47]. Также Д.Н. Бахрах, следуя предложенной С.С. Алексеевым классификации, отмечает, что большинство индивидуальных актов являются правонаделительными, оперативно-распорядительными и правоохранительными[48]. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина предлагают классифицировать индивидуальные административные акты по содержанию и целям принятия[49]. Их делят на административно-распорядительные, административно-удостоверительные, административно-принудительные, административно-защитные (в том числе, административно-арбитражные акты).

Административно-распорядительные акты – это акты, устанавливающие права, обязанности, поощрения или в целом правовой статус индивидуально определенных физических или юридических лиц. В качестве примера можно привести Распоряжение Губернатора Красноярского края от 10.08.2009 года № 314-рг «О присуждении государственных премий Красноярского края в области профессионального образования»[50].