Бюджетное финансирование. 4

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Во всех государствах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создается валовой внутренний продукт и национальный доход. В процессе перераспределения национального дохода страны часть его в денежной форме поступает в бюджет и образует централизованный фонд финансовых ресурсов. Государство получает возможность обеспечивать денежными средствами общегосударственные потребности – ускоренное развитие прогрессивных отраслей народного хозяйства, воспроизводство квалифицированной рабочей силы, развитие науки и техники, обороноспособность страны. Через бюджет осуществляется не только межотраслевое, но и межтерриториальное перераспределение национального дохода, тем самым соблюдаются интересы страны в целом и интересы пропорционального развития регионов.

От того, насколько рационально и эффективно расходуются бюджетные средства, зависит конкурентоспособность экономики и развитие любого государства. Поэтому исследование вопроса становления новой системы распределения финансовых ресурсов из бюджета является достаточно актуальной.

Положительным изменением последних трех лет стало усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Это выразилось в росте масштабов программно-целевого финансирования и разработке системы бюджетирования, ориентированного на результаты.

Рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций государства. Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции должно приниматься в каждом отдельном случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей.

Рассмотрению сущности программно-целевого финансирования и анализу применения данного метода на примере Образования, как одного из приоритетных направлений бюджетной политики РФ, уделено особое внимание автором при написании данной работы.

1. Понятие и сущность бюджетного финансирования

1.1. Принципы и формы бюджетного финансирования

Основной системой предоставления денежных средств на проведение мероприятий предусмотренных бюджетом, является бюджетное финансирование. Бюджетное финансирование - предоставление в безвозвратном порядке юридическим лицам из бюджетов разных уровней и внебюджетных фондов средств для полного или частичного покрытия расходов [2].

Бюджетное финансирование основано на определенных принципах, характеризуется специфическими формами и методами предоставления средств.

Принципы бюджетного финансирования играют важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования бюджетных организаций. К ним относятся:

      получение максимального эффекта при минимуме затрат;

      целевой характер использования бюджетных ассигнований;

      предоставление бюджетных средств по мере выполнения производственных и других показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований;

      безвозвратность бюджетного финансирования;

      бесплатность бюджетного финансирования.

Средства бюджетов разных уровней, направляемые на развитие экономики, финансирование социально-культурных мероприятий, оборону страны, содержание органов государственной власти называются бюджетными ассигнованиями.

В соответствии со статей 69 Бюджетного Кодекса Российской Федерации [5] к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

      оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

      социальное обеспечение населения;

      предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

      предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ и услуг;

      предоставление межбюджетных трансфертов;

      предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

      обслуживание государственного (муниципального) долга;

      исполнение судебных актов по искам к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

1.2. Направления бюджетного финансирования

              Главное назначение всех бюджетов – финансовое обеспечение выполнения функций, возложенных на органы власти. В зависимости от характера этих функций формируется системы бюджетных расходов, которая состоит из следующих основных блоков: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана природной среды; образование, культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение и спорт; межбюджетные трансферты.

              Направления и объемы финансирования расходов Российской Федерации в 2005-2006 годах иллюстрирует табл.1 (Приложение 1).

              Очевидно, что около 7/8 бюджетных ассигнований шли на финансирование непроизводственной сферы, в их числе расходы на управление и правоохранительную  деятельность – более 20%, оборону – около 9%, социально-культурные расходы – приблизительно 38% в 2005 г. и более 40% в 2006 году, что подтверждает заявленный в бюджетной политике рост расходов социальной направленности. Финансирование расходов на национальную экономику составляло около 12% ежегодно (2005-2007 гг.), что свидетельствует о низкой роли государства в экономическом процессе.

Согласно табл.2 (Приложение 2) в 2005 г, 2006 г. и 2007 г средства федерального бюджета РФ являлись главным источником финансирования общегосударственных вопросов (14,3%, 12,4% и 15,4% от общего объема расходов федерального бюджета соответственно), национальной обороны (16,5%, 15,9% и 14,7% от общего объема расходов федерального бюджета соответственно) и национальной безопасности (12,8%, 12,8% и 11,8% от общего объема расходов федерального бюджета соответственно).

Федеральный бюджет является важным инструментом межрегионального перераспределения общегосударственных средств. За счет федеральных налогов формируется фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), из федерального бюджета субъектам РФ выделяются дотации и субвенции. В 2005 -2007 гг. регионы получили более 4,5 млрд. рублей (это больше объема самого федерального бюджета за 2006 г.) в виде дотаций, субсидий и субвенций.

В 2005-2007 гг. на территориальные бюджеты легла нагрузка по финансированию национальной экономики (в среднем 17% ежегодно от общего объема расходов бюджетов субъектов РФ), содержания социально-бытовой инфраструктуры (ЖКХ – в среднем около 15%, здравоохранение – в среднем 16%, образование – в среднем 21,5% и т.д.), социальной политики (в среднем 12% ежегодно от общего объема расходов бюджетов субъектов РФ).

Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию были определены основные приоритетные государственные направления бюджетного финансирования – национальные проекты в таких областях, как здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство. Среди основных направлений развития здравоохранения – развитие первичной медико-санитарной помощи, модернизация системы обязательного медицинского страхования, усиление профилактической направленности здравоохранения и обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощи. В рамках проекта в сфере образования предусмотрено повышение заработной платы учителей и молодых ученых, предоставление государственных грантов, создание специальных центров для обучения военнослужащих, переход к нормативно-подушевому финансированию учебного процесса. В рамках проекта «Доступное и комфортное жилье» за два года более 110 тысяч молодых семей должны получить возможность улучшить свои жилищные условия. При финансировании сельского хозяйства особое внимание уделяется созданию системы земельно-ипотечного кредитования, позволяющей привлекать средства на длительный срок и под приемлемые проценты под залог земельных участков, в том числе субсидирование из федерального бюджета процентных ставок по кредитам сроком до 8 лет на строительство и модернизацию животноводческих комплексов [4].

1.3. Методы бюджетного финансирования

Важным элементом бюджетного финансирования являются методы предоставления средств из бюджета. С их помощью финансовые органы обеспечивают денежными средствами предусмотренные бюджетом мероприятия, осуществляют перераспределение средств в целях достижения результатов их использования, регулируют складывающиеся пропорции в использовании финансовых ресурсов.

Можно выделить два основных метода предоставления бюджетных средств:

1)     сметное финансирование, когда средства выделяются организации на поддержание ее работы на основе смет доходов и расходов;

2)     программно-целевое финансирование, когда средства выделяются на основе тендеров, конкурсов, программ.

Рассмотрим более подробно суть этих методов.

Сметное финансирование - предоставление средств из бюджетов разных уровней (федерального, субъектов РФ и местных) для покрытия затрат бюджетных учреждений в соответствии с утвержденной сметой.

Учреждение финансируется из бюджета в зависимости от подчиненности тому или иному органу государственной власти или органу местного самоуправления. По смете финансируются учреждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, органы государственной власти и местного самоуправления, суды, правоохранительные органы и органы безопасности государства, мероприятия по национальной обороне. Средства из бюджета предоставляются по смете доходов и расходов. Ассигнования на содержание бюджетных учреждений определяются на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг. Бюджетные ассигнования имеют строго целевое назначение в точном соответствии с подразделениями, функциональными ведомственными и экономической классификации расходов. Они определяются путем детальных расчетов по каждой статье и элементу затрат с учетом плановых производственных показателей и обязательных либо расчетных норм и нормативов расходов на единицу затрат. Нормативы бюджетного финансирования выполняют функцию цены (тарифа) на услуги или работы, оказываемые организациями, и устанавливаются по показателю, характеризующему конечные результаты деятельности учреждения данной отрасли. Например, для образования - это стоимость обучения одного учащегося в год, для здравоохранения - стоимость охраны здоровья одного жителя в год или лечение одного больного, для телерадиокомпаний - стоимость одного часа вещания. Не допускается включение в сметы ассигнований сверх утвержденных норм. Учреждения финансируются на основе утвержденной годовой с поквартальной разбивкой сводной бюджетной росписи с учетом вносимых в нее в течение года изменений.

Основное преимущество сметного финансированию заключается в том, что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими. Распорядители средств «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

Недостатками являются:

1)      ориентированность на содержание сети учреждений, а не производство собственно услуги;

2)      эта система обеспечивает постоянный рост издержек без повышения качества услуги.

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

      соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

      оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

      возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

      финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

      появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

      гибкое перераспределение средств между различными элементами и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:

      создание организационно-процедурного механизма программно-целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

      объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов министерств и ведомств, также представляется на сегодняшний день маловероятным;

       печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

Как показывает отечественный и мировой опыт, целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Именно такие методы управления применяются и в странах Европейского союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80 процентов.

Положительным изменением последних трех лет стало усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Это выразилось в росте масштабов программно-целевого финансирования и разработке системы бюджетирования, ориентированного на результаты.

Бюджетирование, ориентированное на результаты, начало формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторых других.

Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например, как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и т.п. В случае ориентированного на результат бюджетирования расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.

Очевидны преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств.

2. Применение сметного и программно-целевых методов в финансировании образования и воспитания

2.1. Особенности бюджетного финансирование образования

Получение образования – одно из важнейших конституционных прав граждан России. Конституция РФ гарантирует населению нашей страны возможность получения образовательных услуг, предоставляемых государственными образовательными учреждениями на бесплатной основе.

Ведущим в России источником финансового обеспечения расходов на образование являются средства бюджетов разных уровней. Недостаток бюджетного финансирования покрывается за счет внебюджетных источников. Получение недостающих средств осуществляется по двум направлениям: 1) введение полной или частичной оплаты расходов на образование, включая и образовательный кредит; 2) стимулирование частного сектора. Широкое привлечение средств населения характерно для развития высшего образования. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» платными могут быть только те образовательные услуги, которые не предусмотрены основными для данного учреждения программами, финансируемыми из бюджета.

Результативность экономических методов управления системой образования напрямую зависит от объемов ее финансирования. Государственные расходы на образование в России ежегодно растут, о чем свидетельствуют данные за 2001-2006 годы (Приложение 3). В 2006 году государственные расходы увеличились в 3,4 раза по сравнению с 2001 годом. Однако удельный вес этих расходов в объеме консолидированного бюджета Российской Федерации не имел устойчивой тенденции к росту и составлял в этот период от 11,8 % до 12,3 %.

На протяжении последних лет также постоянно увеличиваются расходы на образование, осуществляемые из средств федерального бюджета. В 2006 году эти расходы выросли в 3,7 раза по сравнению с 2001 годом. Ежегодно увеличивается и доля расходов на образование в общих расходах федерального бюджета - с 4,1 % в 2001 году до 4,9 % в 2006 году.

Однако, несмотря на увеличение объемов финансирования, уровень государственных расходов на образование в России остается более низким, чем в экономически развитых странах. Так, расходы консолидированного бюджета на образование в Российской Федерации составили в 2005 году 3,7 % от ВВП, в 2006 году - 3,8 %, в то время как в Канаде, США, Швеции, Франции и ряде других экономически развитых стран эта доля превышает 5 % [1].

Из федерального бюджета в основном финансируются расходы на: содержание образовательных учреждений федерального ведения; осуществление федеральных образовательных программ; субвенции в пределах трансфертов нуждающимся в финансовой поддержке регионам. Структура основных расходов федерального бюджета на образование на примере 2006 и 2007 годов, наглядно отражающих увеличение финансирования этой социально значимой сферы (Приложение 4). Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на Образование имеет статья «Высшее профессиональное образование» - 73%. Финансирование высшего образования в 2007 г. увеличилось на 34% по сравнению с 2006 годом.

В современных условиях происходит передача ответственности за финансирование профессионального образования с федерального на региональный и муниципальный уровни. Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются в основном расходы на содержание учреждений интернатного типа, детских домов, профессионально-технических училищ, педагогических училищ и учреждений переподготовки и повышения квалификации педагогических работников. Дошкольные учреждения, школы всех видов, различные учреждения дополнительного внешкольного образования финансируются за счет местных бюджетов.

Образовательные учреждения, финансируемые их бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в составе органов управления – главными распорядителя средств бюджета.

Материальной основой выполнения государственного заказа по реализации образовательных программ служит прямое бюджетное финансирование. Расчет объема бюджетного финансирования осуществляет учредитель, применяющий сметный метод бюджетного планирования расходов на образование. Этот метод включает в качестве основополагающего документа разработку сметы, по средством которой определяется объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на покрытие затрат образовательного учреждения.

С целью обоснованности нормативного финансирования образовательных учреждений важную роль приобретает разработка минимальных социальных нормативов. Они включают: Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы; наполняемость классов и групп; натуральные нормативы питания детей и воспитанников по дошкольным учреждениям; перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам и т.д. Финансирование образовательных учреждений призвано осуществляться по государственным (в том числе ведомственным) и местным нормативам финансирования. Они определяются в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения [3].

Важным механизмом бюджетного финансирования образовательных учреждений выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования, который является минимальной стоимостью реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника). Размер федерального норматива – минимальная стоимость, обязательная для исполнения бюджетов всех уровней. При его расчете не принимаются во внимание текущие (отопление, освещение, водоснабжение, канализация и др.) и капитальные расходы, финансирование которых осуществляется дополнительно.

Расходы на финансирование образования выделяются из бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств через лицевые счета образовательных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства РФ. Казначейская система исполнения бюджета позволяет сокращать время прохождения средств от бюджетодателя до бюджетополучателя, осуществлять контроль за целевым и эффективным использование средств, что лишает главного распорядителя права оперативного маневрирования средствами.

              Бюджетные расходы на финансирование образования подразделяются на программные и непрограммные. На достижение стратегических целей и решение тактических задач средства бюджета направляются путем сметного финансирования учреждений (непрограммная часть) и на конкурсной основе (в рамках бюджетных программ).

2.2. Программно-целевое бюджетное финансирование образования

              Программно-целевое бюджетное планирование в отличие от сметного планирования, осуществляемого в основном путем индексации сложившихся затрат, исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств (главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств) с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

В настоящее время наиболее широко применяемым инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов являются федеральные целевые программы (далее - ФЦП).

ФЦП представляет собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [7].