Дебюрократизация государственного аппарата

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 2

ГЛАВА 1  ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА 4

1.1 Понятие дебюрократизации государственного аппарата 4

1.2 Сущность административных процедур и их место в деятельности государственных органов 6

ГЛАВА 2 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА 10

2.1 Принимаемые меры по дебюрократизации государственного аппарата 10

2.2 Дебюрократизация взаимоотношений государственных органов с гражданами и организациями 12

2.3 Совершенствование взаимодействия государственных органов 16

2.4  Проблемы практической реализации требований законодательства, принятого в рамках работы по дебюрократизации государственного аппарата 19

ГЛАВА 3 ДАЛЬНЕЙШИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА 24

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 35

ВЕДЕНИЕ

Актуальность работы. Обретение Беларусью после распада СССР независимости послужило толчком к коренному обновлению большинства сторон жизни страны, реформированию государственных и общественных структур. Такие ценности, как права человека, правовое государство за очень короткий промежуток времени заняли доминирующее положение в общественном сознании и начали оказывать существенное влияние на формирование государственной политики.

Изменение ценностных ориентаций с  неизбежностью повлекло реформирование законодательной базы государства. В первую очередь реформы коснулись  сферы конституционного законодательства, законодательства о хозяйственной  и экономической деятельности. Реформирование же системы административного права  запаздывало.

По сути, в Беларуси административное право все еще не оторвалось от своей прежней основы и во многом сохраняет ту оболочку, которая существовала в советский период. В сфере  государственного управления инерция  мышления оказалась как нигде  сильной. Административное право по сей день воспринимается большинством населения как свод репрессивных предписаний, указаний и механизмов государства, которые должны соблюдаться  под угрозой различных санкций.

К сожалению, в настоящее время  все еще сохраняются многие из сложившихся за предыдущие десятилетия  негативных тенденций в сфере  взаимоотношений административных органов и населения: большая  дистанция и равнодушие по отношению  к личным интересам граждан, соблюдение которых не имеет никакого значения для собственной карьеры чиновника, закрытость многих государственных  органов и недостаточность информации об их деятельности, сложность в  обжаловании принятых решений, волокита и т.д.

Одной из таких причин является несовершенство законодательной базы и, прежде всего, правового регулирования порядка  осуществления властных полномочий административных органов во взаимоотношениях с гражданами и организациями. Длительное время процессуальные формы исполнительно-распорядительной деятельности административных структур на законодательном уровне не регулировались, что было обусловлено особенностями  развития страны в советский период. Регулирование таких отношений  носило фрагментарный характер и осуществлялось на уровне подзаконных актов. Не регламентировалась и внутриаппаратная деятельность государственных органов.

Все это обусловливает необходимость  пересмотра существующих форм деятельности органов власти и их взаимоотношения  с гражданами, значимость проблемы дебюрократизации государственного аппарата и, как следствие, актуальность настоящего исследования.

Целью настоящей работы является выработка предложений по совершенствованию подходов к государственному регулированию в рамках проводимой работы по дебюрократизации государственного аппарата.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

раскрыть сущность понятия и показать ключевые направления дебюрократизации государственного аппарата;

проанализировать основные нормативные  правовые акты, принятые в данной сфере;

показать особенности практики применения указанных нормативных правовых актов;

осуществить анализ зарубежного опыта в сфере реформирования государственного управления;

наметить пути совершенствования  государственного регулирования в  рассматриваемой сфере.

Объектом работы является дебюрократизация государственного аппарата как одно из важнейших направлений государственной политики современного белорусского государства.

Предметом работы выступают правовые нормы, определяющие направления дебюрократизации государственного аппарата, практика их применения, а также основные мероприятия в этой сфере.

Методологическую  основу работы составляет комплекс общенаучных и специальных методов научного познания: диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический, социологический, формально-догматический.

В ходе исследования изучались также  новейшие работы представителей административно-правовой науки стран СНГ, в первую очередь  Российской Федерации.

ГЛАВА 1  
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

1.1 Понятие дебюрократизации государственного аппарата

Государственный аппарат, государственное  управление служат опорной конструкцией любого государства.

В конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого столетия устойчивое признание высокой  роли государственного управления сменилось  его резкой критикой. Происходила  своеобразная абсолютизация рыночной саморегуляции с одновременной  негативной оценкой объема государственного воздействия в экономической  и социальной сферах.

Однако, как мы видим на сегодняшний  день, жизнь не подтвердила такого курса. Государственное управление – жизненно необходимый элемент в любом государстве.

В нынешних условиях проведения социально-экономических  преобразований в стране особо остро  стоит вопрос о реформировании государственного управления, в том числе поиске новых способов повышения его  эффективности.

Системообразующая идея реформирования государственного управления на современном  этапе  заключается в том, что  деятельность государственного аппарата должна быть неразрывно связана с  интересами граждан и общества в  целом, вся его работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей населения. Это и есть ключевой момент в реальном построении государства для народа, для человека, о котором неоднократно говорил  Глава государства.

Граждане нашей страны должны ощущать  себя не просителями у власти, а  ее равноправными партнерами. А это  налагает на власть особые требования, выполнение которых невозможно без  реформирования механизма работы государственного аппарата.

Когда речь заходит о реформировании государственного управления, то многим, в первую очередь, приходит мысль  о всевозможном сокращении государственного аппарата, лишении государственных  служащих различных льгот. Однако государственные  служащие необходимы в любом государстве. От исполнения ими своих должностных (служебных) обязанностей напрямую зависит  эффективность всего государственного управления.

Реформирование государственного управления – это не только и  не столько изменение структуры  и численности государственного аппарата, сколько пересмотр стиля  и методов работы органов власти, совершенствование механизма реализации ими своих полномочий. В Республике Беларусь приоритетным направлением в  этом отношении является дебюрократизация государственного аппарата.

В соответствии с толковым словарем, бюрократизм: 1. Управление, при котором  деятельность органов исполнительной власти излишне осложнена и направлена на обеспечение ведомственных интересов  в ущерб интересам общества, во вред ему; 2. Канцелярщина, пренебрежение  к существу дела ради соблюдения формальностей [1, с. 66].

Бюрократизм заключается в наличии  значительного числа формальных барьеров, усложненности процедур согласования различных вопросов и, в целом, в  превалировании формы, в которой  осуществляется та или иная деятельность, над ее содержанием.

Исходя из сказанного, суть дебюрократизации государственного аппарата – это поиск таких способов и средств, которые позволили бы упростить процедуру рассмотрения вопросов в государственных органах, ускорить принятие ими решений и приблизить власть к простому человеку, сделать ее работу более прозрачной и понятной для народа.

Дебюрократизация государственного управления – это деятельность, которая направлена на то, чтобы остановить процесс создания ненужных барьеров и процедур и одновременно максимально упростить уже существующие.

Достижение необходимого результата возможно только, если меры по дебюрократизации государственного аппарата будут носить всеобъемлющий  характер.

Исходя из существа проводимой в стране работы можно выделить, как минимум, два основных направления  этого процесса.

Первое направление – совершенствование работы государственных органов с гражданами и организациями.

Второе направление – внутренняя перестройка работы самого государственного аппарата, упорядочение и упрощение внутренних процессов взаимодействия государственных органов.

1.2 Сущность административных процедур и их место в деятельности государственных органов

В настоящее время ключевым направлением дебюрократизации государственного аппарата является совершенствование административных процедур.

Принят целый ряд нормативных  правовых актов в данной сфере, осуществляются меры по проверке их реализации.

Вместе с тем до сих пор  не произошло должного научного осмысления природы административных процедур, их места в управленческой деятельности.

Отсутствует четкая долговременная стратегия  развития данного института законодательства. Имеющиеся в печати публикации, непосредственно  посвященные административным процедурам, единичны и носят в большей  степени характер описания или комментирования  принятых нормативных правовых актов  либо касаются лишь отдельных, частных  проблем в сфере административных процедур.

В сложившейся ситуации выявление  природы административных процедур, возможных направлений развития законодательства в сфере взаимоотношений  публичной власти и гражданина становится весьма актуальной и востребованной задачей. При этом, учитывая, что  с проблемой реформирования и  налаживания эффективного механизма  и порядка взаимодействия властных структур с населением сталкивались практически все страны, особую важность в настоящих условиях приобретает  изучение зарубежного опыта правового  регулирования соответствующих  отношений.

Термин ”административные процедуры“ достаточно широко используется в настоящее  время в административно-правовой литературе, хотя единообразного представления  о сущности, границах и признаках  данного явления еще не сложилось. Во многом это обусловлено отсутствием  единства в трактовке понятия  административного процесса, которое  является базовым для определения  административных процедур, и в зависимости  от того или иного варианта его  понимания определяется место административных процедур в системе права, а также  содержание данного понятия.

Если административный процесс  представляет собой порядок рассмотрения административных дел судами (административную юстицию), то административные процедуры  регламентируют порядок повседневной деятельности органов управления. Однако подобная общая формулировка явно недостаточна для понимания сущности административных процедур и очевидно требует конкретизации.

Высказываемые позиции с определенной долей условности можно разделить  на две группы.

1. “Широкое” понимание административных  процедур как любой деятельности, осуществляемой административными  органами в процессе государственного  управления, порядок осуществления  которой урегулирован в законодательстве [27, с. 611; 28, с. 10; 29, с. 9]. При этом выделяются  такие разновидности процедур, как  процедуры формирования органов  исполнительной власти, принятия  управленческих решений, по рассмотрению  обращений граждан и т.д.

2. “Узкое” понимание административных  процедур как регламентированной  законодательством деятельности  административных органов по  осуществлению своих полномочий, за исключением взаимоотношений  таких органов с подчиненными  им гражданами и организациями,  а также отношений, связанных  с расмотрением споров или  применением мер принуждения  [30, с. 6-7; 31, с. 9-10, 32, с. 9-10].

Административные процедуры вводятся для упорядочения властной деятельности государственных органов, придания ей более открытого характера, предоставления возможности обществу и гражданам  контролировать эффективность такой  деятельности.

Данную позицию безусловно не стоит  понимать как отсутствие необходимости  регулирования внутриорганизационной  деятельности административных органов, однако такое регулирование должно быть максимально гибким, чтобы предоставить возможность в каждом органе организовать работу наиболее эффективным способом.

С учетом изложенного, под административной процедурой следует понимать урегулированный законодательством порядок деятельности административных органов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, в отношении неподчиненных им субъектов.

Интересным представляется сравнение  данной дефиниции с определением административной процедуры, содержащимся в отечественном законодательстве.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 года ”Об основах административных процедур“ административная процедура  – действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления  заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности [8].

Анализ законодательной формулировки административной процедуры показывает, что в ней достаточно точно  отражена суть рассматриваемого явления. В частности, учитывая, что инициатива в совершении административной процедуры  исходит от заинтересованного лица, а также принимая во внимание дефиницию  заинтересованного лица, содержащуюся в Законе Республики Беларусь ”Об основах административных процедур“, можно сделать вывод, что законодатель не относит внутриорганизационную деятельность к административным процедурам.

Сложнее обстоит дело с вопросом о применении административным органом  мер административного принуждения.

В статье 2 Закона Республики Беларусь ”Об основах административных процедур“ предусмотрено, что он не распространяется на отношения, регулируемые законодательством, определяющим порядок административного процесса. Таким образом, отношения, связанные с применением мер административного принуждения, не регулируются данным Законом.

Это оставляет открытым вопрос об отнесении этих отношений к административным процедурам. Все же, думается, что  в данном случае речь идет не столько  о том, что данные отношения не подпадают под признаки административных процедур, сколько о том, что в  силу наличия достаточно подробного регулирования соответствующих  отношений на уровне законодательных  актов нецелесообразно распространять на них действие Закона.

Вместе с тем формулировка административных процедур в Законе Республики Беларусь ”Об основах административных процедур“, на наш взгляд, все же нуждается в определенном уточнении. Прежде всего, сразу бросается в глаза ограничение круга административных процедур только случаями принятия административного решения по инициативе заинтересованного лица. Это означает, что совершение аналогичных действий по инициативе самого административного органа не будет рассматриваться в качестве административной процедуры. С таким подходом сложно согласиться.

Хотелось бы также обратить внимание на некоторые терминологические  шероховатости законодательного определения. Административная процедура в Законе Республики Беларусь ”Об основах административных процедур“ обозначена как ”действие“. Думается, все же, что более точно ее природу будет характеризовать иной оборот – ”порядок“, указывающий на определенную последовательность действий. Это согласуется и с этимологическим значением слова процедура. Согласно толковому словарю русского языка процедура – официальный порядок действия, выполнения, обсуждения чего-нибудь [1, с. 627].

Представляется также излишним закрепление в данном Законе индикаторов, указывающих на признаки административной процедуры (выдача справки или другого документа, регистрация или учет заинтересованного лица, его имущества, предоставление денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов).

Во-первых, этот перечень далеко не исчерпывающий, а, во-вторых, он чрезмерно перегружает  формулировку, делает ее очень громоздкой и сложной для восприятия.

Подводя итог изложенного, можно отметить следующее:

под административной процедурой следует  понимать урегулированный законодательством  порядок деятельности административных органов по рассмотрению дел, возникающих  из административно-правовых отношений, в отношении неподчиненных им субъектов;

существующее определение понятия ”административная процедура“ нуждается в уточнении, в том числе за счет отнесения к административным процедурам административных решений, принимаемых по инициативе самих государственных органов, а также в части того, что рассматриваемое понятие следует отождествлять не просто с отдельными действиями государственных органов, а с совокупностью определенных действий, их последовательностью.

ГЛАВА 2 
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО  АППАРАТА

2.1 Принимаемые меры по дебюрократизации государственного аппарата

В настоящее время государством принимаются значительные усилия по дебюрократизации деятельности государственных  органов. Основная цель – сделать  процесс работы государственных  органов простыми, понятными и  доступными для населения, исключить  излишний бюрократизм.

В числе основных мер принимаемых  государством в данной области можно  выделить несколько направлений.

Во-первых, это определение  и правовое закрепление перечней административных процедур, осуществляемых в отношении граждан, а также  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Основная цель утверждения таких  перечней заключалась в том, чтобы, с одной стороны, исключить чиновничий произвол при осуществлении административных процедур, а, с другой стороны, обеспечить удобство для граждан и организаций, обращающихся в государственные  органы в целях решения своих  проблем, поскольку наличие указанных  перечней позволяет избежать необходимости  искать соответствующие процедуры  по всему массиву законодательства.

Во-вторых, это упрощение  административных процедур.

Данная работа проводится в различных формах: экспертиза проектов нормативных правовых актов на предмет  введения новых административных процедур либо усложнения уже существующих, сокращение общего количества административных процедур, сокращение перечня документов, представляемых для осуществления  административных процедур, сроков осуществления  таких процедур и платы за их осуществление, увеличения срока действия справки  или иного документа, выдаваемого  по итогам административной процедуры  и т.д.

Эта работа проводится государственными органами на систематической основе. В частности, 26 апреля 2010 года, был  принят Указ Главы государства № 200, которым утвержден новый перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными  организациями по заявлениям граждан. Данный перечень будет носить исчерпывающий характер и процедуры, которые не будут в него включены, не должны будут применяться.

В-третьих, это изучение проблем, связанных с практикой  осуществления административных процедур.

Для регулярного сбора информации о проблемных аспектах осуществления  административных процедур государственными органами используются различные способы (социологические исследования, проверки, получение информации из письменных обращений, публикаций в средствах  массовой информации и т.д.).

В настоящее время одним из наиболее востребованных источников получения  информации являются размещенные на официальном сайте Национального  центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь рубрики  ”Дебюрократизация административных процедур“ и ”Улучшение бизнес-климата в Республике Беларусь“. Первая рубрика предназначена для информирования о проблемных вопросах осуществления административных процедур в отношении граждан, а вторая – в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В-четвертых, это определение  единообразного порядка осуществления  различных административных процедур.

Для этой цели разработан и принят Закон Республики Беларусь ”Об основах  административных процедур“.

Пятым направлением является информатизация процесса взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями.

Информатизация данных процессов  является неотъемлемым элементом построения электронного Правительства в Беларуси.

Речь, прежде всего, идет о возможности  осуществления административных процедур без непосредственного посещения  государственного органа с помощью  современных возможностей информационных технологий.

К сожалению, этот процесс по различным  причинам (финансовым, организационным, технологическим и т.д.) движется очень медленно. Однако определенные позитивные результаты уже имеются.

В качестве примера можно привести возможность осуществления отдельных  административных процедур с помощью  сети Интернет, предусмотренную на официальном сайте Минского городского исполнительного комитета. В частности, к таким процедурам относятся: выдача справки о предоставлении (не предоставлении) одноразовой безвозмездной субсидии на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений; выдача справки о состоянии на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий; выдача справки о начисленной жилищной квоте; выдача справки о размере получаемой пенсии и т.д.

Для того, чтобы воспользоваться подобной услугой, гражданину необходимо обратиться в службу ”одно окно“ по месту жительства и получить регистрационный номер и пароль, с помощью которых и будет осуществляться переписка со службой ”одно окно“.

Еще одним направлением дебюрократизации  является совершенствование  взаимодействия государственных органов  между собой.

В рамках данного направления можно  выделить меры, направленные на упрощение  отчетно-статистической деятельности, а также меры, касающиеся оптимизации  взаимодействия государственных органов  при осуществлении ими административных процедур.

Подводя итог изложенному, следует  отметить, что, несмотря на многообразие направлений деятельности по дебюрократизации государственного аппарата, можно с  уверенностью констатировать – ключевое место в этом процессе занимают меры, связанные с совершенствованием административных процедур и практикой  их осуществления.

2.2 Дебюрократизация взаимоотношений  государственных органов с гражданами  и организациями

В Беларуси в последние  годы принято большое количество нормативных правовых актов в  сфере дебюрократизации взаимоотношений  государственных органов с гражданами и организациями, призванных заложить основу формирования нового комплексного института законодательства.

Для начала следует упомянуть  Декрет Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 ”О совершенствовании работы с населением“ [3], которым было предусмотрено введение во всех организациях и у индивидуальных предпринимателей книги замечаний и предложений. Книга замечаний и предложений была призвана стать мощным информационным каналом обратной связи между организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами.

Ключевыми нормативными правовыми  актами, заложившими основы дебюрократизации государственного управления и внедрения  заявительного принципа ”одного  окна“ в деятельность нотариата, государственных органов и иных государственных организаций, стали  указы Президента Республики Беларусь от 12 мая 2005 года № 220 ”О некоторых мерах по упрощению порядка совершения нотариальных действий“ [4] и от 13 сентября 2005 года № 432 ”О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях“ [5].

Основополагающими идеями Указа Президента Республики Беларусь от 13 сентября 2005 года № 432 явились следующие.

Во-первых, это повышение  уровня правового регулирования  порядка работы с гражданами.

Во-вторых, закрепление недопустимости включения в перечни документов и (или) сведений, которые должны предоставлять  граждане, документов и (или) сведений, которые имеются в государственном  органе, иной государственной организации  или могут быть получены ими от других государственных органов, иных организаций, а также из государственных  регистров, реестров, кадастров, баз  и банков данных.

Последнее в концентрированном  виде отражает суть заявительного принципа ”одного окна“. Гражданин должен предоставлять только те документы  и (или) сведения, которые не может  самостоятельно запросить государственный  орган или иная государственная  организация.

Здесь первоначально было опасение, что чиновники ”не потянут“, ”не справятся“ с новым объемом  работы. Тем не менее, это вполне решаемые вопросы.

Когда документы собирает сам гражданин, для чиновника зачастую безразлично, как долго гражданин это делает, сколько раз ему придется посетить различные инстанции, отстоять в  очередях. Однако как только чиновник поймет, что всю эту черновую работу отныне должен делать он сам, ему придется думать, как сделать все это с наименьшими материальными и временными затратами. Система сама себя настраивает на оптимальный режим работы.