Должностной регламент государственных служащих

ВВЕДЕНИЕ

 Актуальность избранной для исследования темы в современных условиях очевидна. Системы должностных регламентов, содержащих правила организации деятельности государственных служащих и реализации государственных полномочий, является одним из самых важных направлений административной реформы, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации. Помимо этого, «реформирование государственной службы является приоритетным направлением в области государственного строительства и, в частности, предполагает решение таких задач, как обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих, повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов, активное использование современных информационных технологий».

Степень изученности данной проблемы  высока. В своих работах должностные регламенты государственных служащих рассматривали такие авторы как Н.А. Игнатюк¹, Г.В. Атаманчук², А.Ф. Ноздрачев³ и ряд других исследователей.

Из всего вышесказанного, объект курсовой работы может быть определен как документирование деятельности государственных служащих.

Предмет работы должностной регламент государственного служащего.

Цель данной курсовой работы – рассмотреть должностной регламент как правовую и организационную основы профессиональной деятельности государственных служащих.

Задачи курсовой работы могут быть сформулированы следующим образом:

1) Классификация государственных должностей как юридического установления должностного регламента;

2) Рассмотрение роли должностного регламента в структуре государственной службы;

3) Выявление алгоритма  формирования должностного регламента;

4) Сравнение должностного  регламента с существующими должностными инструкциями;

5) Выявление эффективного  использования должностного регламента  в целях оптимизации государственной  службы.

При  подготовке данной работы были задействованы такие источники как федеральные законы, приказы различных ведомств, указ Президента РФ, письмо Минздравсоцразвития и ряд других источников.

Во время подготовки курсового  проекта мной был использованы методы анализа документов, статистический и сравнительный анализы. Данная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых разбита на подпункты, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  СЛУЖАЩИЙ,

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ И ДОЛЖНОСТНОЙ

РЕГЛАМЕНТ КАК  ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
1.1 Классификация государственных должностей как юридического установления должностного регламента

Государственная служба включает систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные регламенты⁴.

Должности государственной  службы, предназначенные для обеспечения выполнения функций государства и государственных органов, а также для обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности, учреждаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации⁵.

Должности государственной  службы подразделяются на должности  государственной гражданской службы, должности государственной военной  службы, должности государственной  службы в правоохранительных органах  и должности государственной  службы в иных государственных органах.⁶

Должности государственной  гражданской службы учреждаются  для обеспечения деятельности государственных  органов, а также для обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности⁷.

«Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:

• должности руководителей государственных органов, их аппаратов, а также заместителей этих руководителей, кроме лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности. Перечни должностей этой категории определяются реестрами должностей государственной службы;
• должности, учреждаемые для выполнения задач и функций государственного органа;
• должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности;
• должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансового, хозяйственного обеспечения деятельности государственного органа»⁸.
• В связи с этим разрабатываются принципы и критерии отнесения должностей государственной гражданской службы к соответствующим категориям и группам.

На государственной гражданской  службе, военной службе, государственной службе в правоохранительных и иных государственных органах сохраняются группы должностей - младшие, старшие, ведущие, главные и высшие^.

Представленная выше классификация  должностей государственной гражданской  службы является полноценной юридической  основой для разработки соответствующих должностям регламентов, поскольку последние включают в себя:

1) Квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) Должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений.

Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности  гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего⁹.

Помимо этого, «результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего»¹⁰.

Таким образом, государственная  служба включает систему государственных должностей, предназначенных для обеспечения выполнения функций государства и государственных органов. Должности государственной службы подразделяются на должности гражданской службы, должностной государственной военной службы, должности государственной службы в правоохранительных органах и должности государственной службы в иных государственных органах.

1.2. Должностной регламент и его роль в организационно-функциональной структуре государственной службы

Основное определение  должностного регламента содержится в  ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации: «Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа»¹¹.

Из данного определения следует, что:

Во-первых, должностной регламент  государственного служащего становится основным нормативным актом, регламентирующим его деятельность. Такой вывод можно сделать на основании того, что «в должностном регламенте будут содержаться требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа»¹².

Во-вторых, должностной регламент  является составной частью административного регламента государственного органа.

«В настоящее время работа большинства федеральных чиновников регламентирована только двумя постоянными целеполагающими документами: положением об органе исполнительной власти и "проекцией" плана действий правительства на данное ведомство»¹³. Менее половины госслужащих из числа непосредственно обеспечивающих предоставление государственных услуг по финансированию и регулированию имеют сегодня должностные инструкции.

«Большая и недешевая (если иметь в виду труд десятков высокопоставленных госслужащих) работа по уточнению функций федеральных органов исполнительной власти может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация деловых процессов органов исполнительной власти»¹⁴, в том числе формирование и внедрение современных административных регламентов. Перечень функций не более чем ориентир, в конечном счете, важны формы и механизмы их реализации. При отсутствии четких механизмов (регламентов) даже идеальное положение об органе способно выполнять лишь примерно такую роль, как конституция при отсутствии системы права.

В рамках мероприятий по развитию информационно-коммуникативных  технологий предполагается разработка и внедрение электронных административных регламентов, завершение создания системы правительственных порталов с доступом к открытой части таких регламентов¹⁵.

Хотя в настоящее время  понятие административного или  должностного (служебного) регламента государственного служащего отсутствует в федеральном законодательстве, административные регламенты (далее - АР) можно охарактеризовать как системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки административных процессов и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти.¹⁶ Технология АР - выделение административных рутин, их оптимизация и оформление в качестве предписанного набора действий и сроков исполнения.

Введение регламентов  обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административных процессов и решений)¹⁷. Регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения ЛПР (лицо, принимающее решение) и исполнителей путем приписывания разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции. 
Административные регламенты позволят четко закрепить выполнение отдельных функций и их элементов за конкретными подразделениями органов исполнительной власти и установить рациональные процедуры и форматы межведомственного взаимодействия¹⁸. Административные регламенты¹⁹:

• обеспечивают однозначность и предсказуемость поведения исполняющих их чиновников;
• обеспечивают прозрачность правил и процедур и тем самым расширяют возможности планирования, контроля и оценки деятельности для руководителя ведомства и исполнительной власти в целом;
• фиксируют и позволяют анализировать деятельность государственных органов и их подразделений;
• объективизируют контроль и персонифицируют ответственность в системе исполнения решений.

На основании АР должны составляться административные карты  ведомств (АКБ) - схемы исполнения административных процессов, привязанные к структурным единицам конкретного органа исполнительной власти²⁰. В АКБ указываются полномочия и ресурсы, которыми наделена каждая структурная единица, а также маршруты согласования и принятия типовых решений.

Формированию систем АР должна предшествовать оптимизация функций  исполнительной власти²¹. Вместе с тем работа по созданию административных регламентов в рамках тех функций, сохранение которых не вызывает сомнения²².

Административные регламенты могут быть эффективно реализованы  лишь в электронной форме²³. Это делает возможным сбор и анализ информации в режиме реального времени, что позволяет существенно увеличить производительность труда в государственном аппарате²⁴. Создание электронных административных регламентов (ЭАР) - это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее "электронное правительство".

Наряду с электронными административными регламентами должны быть созданы электронные должностные регламенты (ЭДР). 
Нужно заметить, что в России уже к настоящему времени (несмотря на то, что федеральное законодательство, придающее легитимность системе регламентов еще не вступило в силу) уже есть позитивные примеры ведомственного нормотворчества в данной области.

Среди них можно отметить:

1) Утверждение Регламента Министерства юстиции Российской Федерации²⁵, призванного определить правовые основы организации и правила деятельности этого министерства. Утверждение Регламента преследовало цели совершенствования организации и порядка деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных подразделений министерства.

2) Утверждение Приказом ГТК РФ «Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции…»²⁶, которое по своему содержанию является удачным прообразом порядка разработки должностных регламентов.

3) Нормотворческая деятельность, направленная на развитие правовых основ организации и деятельности исполнительной власти, осуществляется также на региональном уровне. Особое внимание в Регламенте уделяется процедурам подготовки распорядительных документов, организации работы со служебными документами и обращениями граждан, контролю за исполнением документов.

Таким образом должностной регламент является неотъемлемой  составной частью административного регламента государственных органов. Они позволяют чётко закрепить выполнение отдельных функций и их элементов за конкретными подразделениями; установить рациональные процедуры и форматы взаимодействия между подразделениями, ведомствами.

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ, ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В

ОРГАНАХ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ 
2.1. Алгоритм формирования должностного регламента

Должностной регламент разрабатывается  государственным гражданским служащим совместно с руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором учреждена должность (непосредственным руководителем), специалистом по вопросам государственной службы и кадров²⁷. 

Для вакантной должности  должностной регламент разрабатывается  руководителем структурного подразделения  государственного органа, в котором учреждена должность (непосредственным руководителем), совместно со специалистом по вопросам государственной службы и кадро²⁸. 

Последовательность действий при разработке должностного регламента:

1) Описание деятельности государственного гражданского служащего на данной должности (если должность не вакантна).

2) Формирование проекта должностного регламента на основе описания деятельности государственного гражданского служащего на данной должности.

3) Сведение разделов должностного регламента в единый документ, анализ его качества.

4) Утверждение должностного регламента.

Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации (далее - Закон N 79-ФЗ) так определяет значение и содержание должностного регламента - документа (ст. 47):

1) Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

2) В должностной регламент включаются:

- квалификационные требования  к уровню и характеру знаний  и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

- должностные обязанности,  права и ответственность гражданского  служащего за неисполнение (ненадлежащее  исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

- перечень вопросов, по  которым гражданский служащий  вправе или обязан самостоятельно  принимать управленческие и иные решения;

- перечень вопросов, по  которым гражданский служащий  вправе или обязан участвовать  при подготовке проектов нормативных  правовых актов и (или) проектов  управленческих и иных решений;

- сроки и процедуры  подготовки, рассмотрения проектов  управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

- порядок служебного взаимодействия  гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

- перечень государственных  услуг, оказываемых гражданам  и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

- показатели эффективности  и результативности профессиональной  служебной деятельности гражданского служащего²⁹.

Перечисленные позиции представляют собой набор обязательных разделов должностного регламента. При условии  подробного и точного составления этих разделов содержащиеся в них нормы будут наиболее полно отражать порядок организации и содержание управленческой деятельности сотрудников государственной гражданской службы, конкретно определять, каким образом то или иное должностное лицо обязано и может действовать, что является основанием для оценки деятельности гражданского служащего, в том числе для привлечения к ответственности либо для поощрения.

Что касается специальных  служебных обязанностей, то их круг регулируется правовыми норнами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами. Так исполнением служебных обязанностей являются: а) участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными начальником таможенного органа; б) действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей; в) нахождение на положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей; г) следование к месту службы и обратно, нахождение в служебной командировке; д) нахождение на лечении, следование на лечение и обратно³⁰.

В соответствии с действующим  законодательством типовые (примерные) должностные регламенты утверждаются соответствующими органами по управлению государственной службой, а до образования таковых данную функцию временно выполняют существующие органы государственной власти федерального уровня, а также на уровне субъектов.³¹

Составление и наличие  типовых должностных регламентов  применительно к группам должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности) не исключает разработки конкретных регламентов по имеющимся в наличии должностям на основе и с учетом типовых разработок.

Конкретные должностные  регламенты разрабатываются, таким  образом, применительно к действующим должностям гражданской службы для непосредственного определения содержания деятельности, обязанностей, прав, ответственности и других положений, о которых упоминалось выше.

Ответственность за разработку конкретных должностных регламентов  и обеспечение ими гражданских  служащих несут их непосредственные начальники³². Проекты таких регламентов желательно составлять с привлечением сотрудников, для которых эти документы разрабатываются. Утверждаются конкретные должностные регламенты представителем нанимателя. В данном случае представитель нанимателя - это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации³³.

Должностные регламенты вводятся в действие со дня их утверждения, если в приказе об утверждении  не оговаривается иной срок введения в действие, сообщаются гражданским служащим при оформлении на службу до заключения служебного контракта³⁴.

Из вышесказанного можно  сделать следующие выводы: в разработке должностного регламента участвуют  руководитель структурного подразделения государственного органа, в котором учреждена должность, специалист по вопросам государственной службы и кадров. Процесс разработки государственного регламента состоит из четырёх этапов: описание деятельности служащего, формирование проекта должностного регламента, сведение разделов должностного регламента в единый документ и его утверждение.

2.2. Сравнительная характеристика должностного регламента с существующими должностными инструкциями

В соответствии с нормами  Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской  службе Российской Федерации", в  должностной регламент включаются³⁵:

1) Квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) Должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Действующие должностные  инструкции государственных служащих органов государственной власти, содержат следующие основные разделы:

1) Общие положения.

2) Функции.

3) Должностные обязанности.

4) Права.

5) Ответственность.

6) Связи по должности.

Резюмируя сказанное, можно  отметить, что «должностной регламент более (по сравнению с должностными инструкциями) ориентирован на взаимодействие органов власти и государственных служащих с гражданами и организациями, более четко структурирован, нацелен на повышение эффективности деятельности каждого государственного служащего»³⁶.

Таким образом, должностной  регламент состоит из шести разделов. В этих разделах прописаны квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, должностные обязанности сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования данных решений, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего и так же ряд других функций.

2.3. Условия эффективности использования должностного регламента в целях оптимизации государственной службы

Использование должностных регламентов в деятельности государственных служащих может быть эффективным лишь в русле общей модернизации и качественного обновления системы организации государственного управления. Как справедливо отмечается в этой связи в специальной литературе, «проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы»³⁷.

Существующие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы³⁸.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации³⁹. В свою очередь, федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.