Государственные услуги

1. Определение государственной услуги. Типология  государственных услуг

     СОДЕРЖАНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА»………………………………………………6

1.1.  Основные подходы к определению понятия «государственная услуга»…6

1.2. Принципы  предоставления государственной  услуги………………………12

ГЛАВА 2.  АНАЛИЗ СОДЕРЖАНИЯ ТИПОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  УСЛУГ……………………………………………………………………………..16

2.1. Содержание  и характеристика типологии государственных услуг……..16

2.2.  Разработка электронных государственных  услуг как перспектива развития  государственных услуг…………………………………………………………..22

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………….…………………………………..31

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..36

ПРИЛОЖЕНИЕ……………………………………………………………………41 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ВВЕДЕНИЕ 

     Государственная услуга представляет собой нормативно-закрепленную, правомерную, индивидуализированную  деятельность, т.е. ряд целесообразных, совершаемых в определенной последовательности действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или организаций, или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей.

     Актуальность  исследования заключается в том, что одним из важнейших направлений процесса реформирования государственного управления в России является формирование и развитие системы государственных услуг. Результатом реализации данного направления должно стать создание такого правового поля и реального его воплощения в административно-правовую практику, при котором потребители государственных услуг будут обладать широкими правами и полномочиями и не являться пассивными субъектами, которыми манипулируют государственные служащие.

     Определенные  шаги для достижения вышеназванной  цели делаются. Разрабатываются и  принимаются административные регламенты предоставления государственных услуг, должностные регламенты государственных служащих, внедряются в работу государственных органов исполнительной власти электронные административные регламенты предоставления государственных услуг. Но пока еще рано говорить о реализации всех программно-целевых установок административной реформы в данной сфере. Так, Президент Российской Федерации в своем выступлении особо подчеркнул, что «много еще предстоит сделать - сделать, чтобы государство было действительно справедливым и заботливым по отношению к гражданам, чтобы обеспечить самые высокие стандарты жизни, чтобы как можно больше людей смогли причислить себя к среднему классу, могли получить хорошее образование и качественные услуги в области здравоохранения».¹

     Вместе  с тем термин «государственная услуга» не получил толкования ни в правовых источниках, ни в научных исследованиях по административному праву, что порождает различное понимание указанной категории учеными и юристами-практиками.

     Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. На современном этапе развития отечественной юридической науки отсутствуют комплексные исследования в сфере регулирования государственных услуг.

     Отдельные аспекты в рамках дискуссии по вопросу толкования термина «государственная услуга» рассматривались в работах Ю.М. Акаткина, Л.М. Кликич, В.Н. Лексина, И.В. Лексина, М.И. Лепихова, А.В. Нестерова, П.И. Селезнева, Э.В. Талапиной, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, А.Е. Шаститко.

     Некоторые проблемы административно-правового  регулирования государственных услуг были освещены в исследованиях В.Г. Вишнякова, Е.Н. Жуковой, Н.А. Игнатюк, С.Е. Нарышкина, А.Ф. Ноздрачева, О.В. Пайковой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.В. Шарова, А.В. Яцкина, Л.И. Абалкина, С.Ф. Анисимова, Л.Е. Басовского, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, В.Л. Кулапова, Е.Н. Лобачевой, А.В. Малько, Л.В.Бесчастновой,  Ю. Васильевой, А. Гавердовского, А.В. Данилина, В.В. Маркиной, А.В. Осташковой, А.В Нестерова.

     Целью исследования является анализ различных подходов к определению государственной услуги и типологии государственных услуг.

     Указанная цель достигается при решении  следующих задач:

     - проанализировать основные подходы к определению понятия «государственного услуга»;

     - рассмотреть принципы предоставления государственных услуг,

     - изучить содержание типологии государственных услуг;

     - дать характеристику электронной государственной услуги как перспективу развития государственных услуг.

     Объект  исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления государственных услуг в Российской Федерации.

     Предмет исследования - административно-правовые нормы, определяющие содержание и типологию государственных услуг в Российской Федерации.

     Для решения поставленных задач использовалась совокупность методов исследования: анализ теоретических и методических положений по выбранной теме, а также обобщение опыта по развитию сферы предоставления государственных услуг.

     Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция  РФ, федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, приказы, распоряжения федеральных органов исполнительной власти, а также государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленные на обеспечение прав и свобод граждан и организаций в сфере предоставления государственных услуг.

     Научная новизна исследования определяется сформулированными выше целью и задачами, способами их решения, проведен анализ различных подходов к определению и типологии государственных услуг.

     Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы при анализе вопросов определения и типологии государственных услуг.

     Цель  и задачи исследования обусловили выбор структуры работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих два параграфа, заключение, списка использованной литературы и приложения к работе. 
 
 
 

     ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА» 

     1.1.  Основные подходы к определению понятия

     «государственная услуга» 

     Государственная услуга – это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону.² Например, к государственным услугам относится: выдача паспорта, пособия, регистрация в качестве безработного, регистрация недвижимости, регистрация СМИ, регистрация брака, предоставление субсидий, выписок, справок, информирование, консультирование, рассмотрение обращений, дача разъяснений и так далее.

     В правовой литературе не существует четкого определения понятия «услуга». Как правило, определение услуги дается в противопоставлении услуги товару. Товары обладают качествами осязаемости, возможности отложенного использования после хранения и не требуют взаимодействия между продавцами и потребителями для своего потребления. Услуги, в отличие от этого, неосязаемы и могут использоваться только в прямом взаимодействии между продавцом и потребителем.

     Можно выделить два подхода к определению государственной услуги.

     Первый  подход к определению «государственная услуга» - прорыночный. В рамках «прорыночного» понимания государственной услуги, услуга – это товар, который предоставляется органами власти гражданам и организациям, поскольку государство обладает сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов.³

     Так, именно государству эффективнее  предоставлять услуги по национальной обороне, обеспечению безопасности дорожного движения и т.д., на добровольной основе. Основной вопрос рыночного подхода к государственным услугам: какой институт является надлежащим поставщиком данной услуги: государство или рынок. Согласно этому подходу, издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только государством, а некоторые наиболее эффективно будут производиться в частном секторе.

     Второй  подход к определению «государственная услуга» -  управленческий. В рамках управленческого подхода, который основывается на концепции административного регламента, под государственной услугой понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, бизнес) – как добровольные, так и принудительные.⁴

     Услуга  возникает там, где есть взаимодействие органа власти с внешним клиентом. Таким образом, услуга определяется как взаимодействие гражданина (или  юридического лица) с органами государственной  власти. С точки зрения управленческого подхода, «государственная услуга» приобретает вполне осязаемые черты. Это уже вполне конкретные взаимодействия между органами исполнительной власти и заявителями.⁵

     Поскольку государство во многом является таким  же субъектом оказания услуг, как и фирма, почему бы не использовать представления об услуге и не определить государственную услугу как, например, деятельность государства по удовлетворению потребностей граждан (организаций). Именно так и формируются подходы к определению государственных услуг в современной юридической литературе.

     Ю.А. Тихомиров определяет государственную  услугу с помощью следующих характеристик:

     1. Они обеспечивают  деятельность общезначимой направленности.

     2. Имеют неограниченный круг субъектов,  пользующихся ими.

     3. Осуществляются либо органом  государственной и муниципальной  власти, либо другим субъектом.

     4. Основываются как на публичной,  так и на частной собственности.⁶

     При этом весь процесс оказания государственных  услуг может быть разделен на несколько  составных частей. К первой составной  части относятся условия оказания государственной услуги. Под такими условиями понимается нормативная  база, реестр услуг. Ко второй составной части относится основание оказания государственной услуги. Таким основанием, как правило, служит заявление потенциального потребителя, договор.

     В настоящее время законодательство Российской Федерации содержит ряд  терминов, так или иначе связанных  с понятием «государственная услуга». Сразу отметим, что ни в одном из актов исчерпывающего понятия государственной услуги не устанавливается. Тем самым, этому понятию можно давать косвенное толкование – толкование в системе норм права, в которых упоминается этот термин.

     В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных  услуг» дается следующее определение  «государственной услуге». Государственная услуга – это услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.⁷

     Понятие «государственная услуга» определено в п. 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» как деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

     Понимание «государственной услуги» в Федеральном закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подразумевает термин «государственная услуга» в контексте должностных регламентов. Согласно п. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе», в должностной регламент государственного гражданского служащего включается, кроме прочего, «перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа».⁸

     Тем самым, по смыслу этого закона, государственные  услуги оказываются непосредственно  государственными служащими. По смыслу определения государственной услуги по Федеральному закону от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, государственной услугой не является услуга в области образования, здравоохранения, социальной защиты и проч. – ведь их оказывают не государственные служащие, а работники бюджетных учреждений. То есть, вероятнее всего, законодатель понимает термин «государственная услуга» именно как взаимодействие между должностными лицами, органом власти и гражданами (представителями организаций).⁹

     Понимание термина «государственная услуга»  в Указе Президента Российской Федерации  «О системе и структуре ФОИВ»  от 9 марта 2004 года №314 (ФОИВ - Федеральные органы исполнительной власти РФ). Согласно подпункту «д» п. 2. данного Указа, «под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц».¹⁰

     В дальнейшем Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 N 649 скорректировал данное определение:  «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».

     Тем самым, определяя понятие государственной  услуги по Указу Президента «О системе и структуре ФОИВ», можно утверждать, что для государственной услуги характерно: неопределенный круг лиц как ключевой признак государственной услуги; исключительная общественная значимость; выделение сферы здравоохранения, образования, социальной защиты населения как базовые сферы оказания государственных услуг.

     Указ  существенно меняет смысл понятия  государственной услуги, который  следует из федерального закона «О государственной гражданской службе».¹¹ Государственные услуги, характеризующиеся наличием неопределенного круга потребителей, социальных сфер как базовых для оказания государственных услуг не могут оказываться государственными гражданскими служащими. Тем самым, Указ, с одной стороны, расширяет понятие государственной услуги (за счет включения в нее услуг как общественных товаров), а с другой – сужает его (так как не учитывает отдельных взаимодействий между государственными служащими и заявителями). Тем самым, существенный блок деятельности государства выпал из сферы регулирования анализируемого Указа Президента. Ведь с одной стороны, государственные услуги по Указу, как правило, собственно государственными и не являются (сами органы государственной власти, как правило, не оказывают государственных услуг в этом смысле – они формируют государственный заказ бюджетным учреждениям либо коммерческим организациям). С другой стороны, большая часть деятельности именно государственных органов связана с взаимодействием с заявителями. Содержательно эти транзакции состоят в обмене информацией между гражданами и органами исполнительной власти, как правило, по инициативе органов исполнительной власти. По Указу Президента эта часть деятельности государственной услугой не является.

     Последствиями ограниченного понимания государственной  услуги является:

     1) сложность в использовании этого термина для прикладных целей административной реформы;

     2) дисбаланс в распределении полномочий между федеральными службами и федеральными агентствами.¹²

     Функции лицензирования, выдачи разрешений, регистрации  – наиболее характерные государственные услуги, в соответствии с Указом Президента №314 от 9 марта 2004 года являются полномочиями федеральных служб, а компетенция  федеральных агентств оказывается существенно ограниченной из-за того, что услуги в области здравоохранения, образования, социальной поддержки населения оказываются, как правило, не только государственными организациями.¹³  

     1.2. Принципы предоставления государственной  услуги 

     Под принципами предоставления государственных  услуг следует понимать основополагающие идеи, требования, исходные положения, установки, лежащие в основе оказания государственных услуг и выражающие их сущность.

     В статье 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных  услуг» определены  основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг. В качестве таких основных принципов названы:¹⁴

     1) правомерность предоставления государственных  органами, предоставляющими государственные  услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг.

     2) заявительный порядок обращения  за предоставлением государственных  услуг.

     Лицам, нуждающимся в предоставлении государственных услуг, достаточно обратиться в соответствующие органы или организации и нет необходимости получать для этого какие-либо разрешения.

     В пункте 1 ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрено право заявителей на получение государственной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной услуги. С этим правом заявителей корреспондирует закрепленная в п. 1 ст. 6 данного Закона обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

     В рамках определения содержания рассматриваемого принципа эти положения дополняются  положением п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливающим, что органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги.

     3) правомерность взимания с заявителей  государственной пошлины за предоставление  государственных, платы за предоставление государственных  услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг.

     Содержание  данного принципа определено в ст. 8 и 9 данного Закона, устанавливающих соответственно требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных услуг и требования к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг. В части 1 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» первой из указанных статей установлено, что государственные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 этой статьи. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» подлежат утверждению перечни услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

     4) открытость деятельности органов,  предоставляющих государственные  услуги, а также организаций, участвующих  в предоставлении государственных услуг.

     В контексте организации предоставления государственных и услуг этот принцип реализован в положении  п. 2 ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предусматривающем право заявителей при получении государственных услуг на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных услуг, в том числе в электронной форме.

     5) доступность обращения за предоставлением государственных услуг и предоставления государственных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

     Реализация  данного принципа подразумевается  при организации предоставления государственных и муниципальных  услуг в многофункциональных центрах. Под лицами с ограниченными возможностями здоровья понимаются инвалиды и собственно лица с ограниченными возможностями здоровья. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Вывод по 1 главе

     На  основе анализа различных подходов к определению «государственная услуга» можно сделать обобщенный вывод, что государственную услугу предлагается понимать как деятельность органа исполнительной власти, влекущую возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа), в связи с обращением гражданина, организации (заявителя) или без такового, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с заявителем. Другими словами, это любая деятельность органа исполнительной власти, которая приводит к изменению правового статуса гражданина или отдельных элементов его статуса, пусть даже самых минимальных, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с гражданином.

     Под это определение государственной  услуги подпадает выполнение таких  функций государственной власти, как лицензирование, сертификация, регистрация, оформление в собственность, выдача справок и т. д. Услуги с таким определением оказывают не только федеральные агентства, но и другие федеральные органы исполнительной власти. Поскольку основная задача оптимизации состоит в снижении издержек, то первым шагом является выявление таких издержек. Основным инструментом этого является выявление предпочтений потребителей государственных услуг в отношении процесса их предоставления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 2.  АНАЛИЗ СОДЕРЖАНИЯ ТИПОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 

     2.1. Содержание и характеристика типологии государственных услуг 

     В связи с новизной понятия «государственная услуга» ещё не существует официально принятой типологии государственных услуг, а имеются лишь различные авторские подходы. Так согласно типологии, предложенной профессором Ю.А. Тихомировым, государственные услуги подразделяются на публичные и административные.¹⁵

     Услуги, направленные на внешних (по отношению  к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами. Публичные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по определенному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий.

     Если  государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными административными услугами. К ним относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство.¹⁶

     В этой связи выделим отличительные признаки государственной административной услуги:

1) индивидуальность  предоставления;

2) обращение  (в связи с реализацией прав  и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган;

3) предоставление  услуги непосредственно в государственном органе;

4) осуществление  услуги в силу объективных социально-экономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям.

     На  основе анализа юридической литературы, можно дать следующую типологию государственных услуг:

     1. По наличию промежуточного результата:

     1) государственная услуга простая – подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата;

     2) государственная услуга сложная – подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность.