Організаційно-правові форми екологічної експертизи

Вступ

    Однією  з найбільш актуальних глобальних проблем  сучасності є охорона навколишнього  середовища. Ця проблема набула особливого значення у другій половині XX ст. Науково-технічний  прогрес істотно розширив масштаби і можливості людства у сфері  природокористування. Були порушені об'єктивні  закономірності взаємодії суспільства  і природи. Негативні наслідки цього  процесу вийшли з-під контролю.

    Як  результат, природа досить швидко перетворилася  у навколишнє середовище, забруднене й отруєне відходами виробництва. Ця проблема стосується як планети  в цілому, так і її регіонів та практично усіх країн. Україна не є винятком серед них. Нехтування об'єктивними законами розвитку і  відтворення природоресурсного комплексу, низький рівень екологічної свідомості суспільства та деякі інші фактори призвели до значної деградації довкілля України, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря і земель, нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних, відходів виробництва.

    Сьогодні  екологічна експертизи як особлива організаційно-правова форма превентивного контролю є одним з найбільш ефективних засобів запобігання шкоді, яка завдається навколишньому середовищу і здоров’ю людини. Основне призначення екологічної експертизи полягає в тому, що вона повинна передувати прийняттю господарських та інших рішень і стати надійною перешкодою на шляху прийняттю екологічно необґрунтованих (небезпечних) рішень, забезпечувати тим самим контроль за здійсненням заходів екологічної безпеки в господарській ті іншій діяльності.

    Як  специфічний елемент екологічного прогнозування екологічна експертиза дає змогу не лише визначати і прогнозувати наслідки впливу запланованих проектів і діючих об’єктів на довкілля, але й давати науково обґрунтовані рекомендації для їх наступного допрацюваня з екологічних, соціальних, економічних позицій у конкретних природних умовах.

      Метою курсової роботи  є  з’ясування юридичної природи  екологічної експертизи, поповнення та вдосконалення теорії і практики реалізації екологічного права шляхом обґрунтування існування в межах правового блоку екологічної експертології, як підгалузі екологічного права.

    Поставлена  мета досягається шляхом вирішення  таких завдань, як:

    - опрацювання літературних та нормативних джерел загальнотеоретичного, спеціально-юридичного, еколого-правового характеру, практики проведення  екологічних експертиз в Україні та за кордоном;

    - обґрунтування  власних висновків стосовно внесення змін та доповнень у чинне законодавство в зв’язку з необхідністю вдосконалення інституту  екологічної експертизи .

    Об’єктом  дослідження є екологічна експертиза як правове явище, що проявляється у  різних організаційно-правових формах, її організація та проведення, а  також наукові матеріали з  проблем загальної теорії права, екологічного права, конституційні  засади, нормативно-правові акти.

    Предметом дослідження є сукупність правовідносин  у сфері організації та проведення екологічної експертизи із складанням її еколого-експертного висновку,  а також суспільні відносини, що потребують належного правового регулювання у зазначеній сфері.

    Методологічну основу курсової роботи  складає, насамперед, всезагальний метод діалектики та розвитку в системі теорії пізнання, спрямований  на виявлення закономірностей взаємодії  у системі “природа – суспільство  – людина”, а також такі методи як історичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, структурно-функціональний, системного аналізу. 

Розділ  І: Загальні положення про екологічну експертизу

1. Юридична природа екологічної експертизи.

      Ускладнення екологічної ситуації в країні внаслідок забруднення навколишнього природного середовища функціонуючими господарськими об’єктами та комплексами обумовило необхідність розробки та обліку спеціальних природоохоронних розділів при створенні передпроектної, проектно-планової та проектно-кошторисної документації.

    Всебічний екологічний аналіз та правильна, достовірна експертна оцінка проектів споруджуваних господарських об’єктів, комплексів та систем набувають принципово важливого значення, оскільки людський фактор, що не враховує закони природи, приносить чимало лиха. Важлива роль серед ефективних заходів протидії цьому належить екологічній експертизі. ¹

    В реальній дійсності екологічна експертиза існує як вид експертної діяльності спеціально уповноважених державних  органів, громадських, кооперативних  та інших формувань і об'єднань, що забезпечують додержання вимог екологічної  безпеки при прийнятті законопроектів, обґрунтуванні програм, концепцій, рішень, проектів та об'єктів, запровадження  або реалізація яких може негативно  впливати на стан навколишнього природного середовища, здоров'я і життя людей.

    Українські  вчені екологи і юристи справедливо  зазначають, що екологічна експертиза перестала бути аматорством окремих  вчених та заінтересованих практиків. Вона увійшла в лексикон і життя  практично кожної людини, що вболіває за термінове вирішення екологічних  проблем. Саме в об'єктивній та незалежній екологічній експертизі більшість  людей вбачають ефективний механізм суспільства і держави, здатність  гарантувати екологічну безпеку, оскільки в ній діалектичне сполучені  гласність, демократизм, соціальна  справедливість, реальне забезпечення екологічних прав та інтересів громадськості.

    Першим  у вітчизняній юриспруденції  привернув увагу до інституту  екологічної експертизи Ю. С. Шемшученко. Ще у 1976 р. він визначив поняття і зміст цього інституту, його правові засади і теоретично обґрунтував шляхи удосконалення правового регулювання підстав і порядку проведення екологічної експертизи².

    На  законодавчому рівні історія  екологічної експертизи (а саме такого її виду, як державної) датується 1977 роком, коли у складі центрального апарату тодішнього Державного комітету з охорони природи УРСР було створено спеціалізований підрозділ – Державну інспекцію з екологічної експертизи проектів. До її компетенції входила екологічна оцінка документації на будівництво тих чи інших об’єктів, що вже вимагалося діючим на той час Законом про охорону природи УРСР. 20 вересня 1988 року Державний комітет СРСР з охорони природи надіслав до усіх міністерств і відомств СРСР інструктивний лист «Про державну екологічну експертизу проектів господарської діяльності в органах системи Державного комітету природи СРСР». Слід зазначити, що у вказаному документі суть і значення поняття екологічної експертизи було не розкрите, а лише продекламоване.

    На  сьогоднішній день основними нормативно-правовими  актами, що регулюють відносини в галузі екологічної експертизи є Конституція України, Закон України «Про екологічну експертизу», Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншими актами законодавства України.

    З прийняттям Закону України «Про охорону  навколишнього природного середовища»  екологічна експертиза одержала законодавчий статус і є обов'язковою умовою законотворчого процесу, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності, що впливає на стан навколишнього природного середовища, гарантується реальність реалізації права громадян України на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, забезпечується можливість громадськості проводити екологічну експертизу, обнародуй вати її результати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення.³

    Саме  поняття екологічної експертизи зафіксовано в законі «Про екологічну експертизу» і трактується як вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону.⁴

навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

    Екологічна  експертиза – це діяльність, що використовуються сьогодні практично у всіх країнах світу і є “превентивним” інструментом екологічної політики.

    Екологічна  експертиза заснована на простому принципі: легше виявити і запобігти  негативним для довкілля наслідкам  діяльності на стадії планування, чим  виявляти і виправляти їх на стадії її здійснення.

    Таким чином, екологічна експертиза зосереджена  на всебічному аналізі можливого  впливу планованої діяльності на довкілля і використанні результатів цього  аналізу для запобігання або  пом'якшення екологічного збитку. Такий підхід дозволяє враховувати економічні й екологічні фактори вже на стадії формулювання цілей, планування і прийняття рішень про здійснення будь якої діяльності.

    З однієї сторони – екологічна експертиза за характером – це є науково-технічним  і інженерним процесом. Змістом цього  процесу є прогноз впливів і наступна розробка або коригування планових і проектних рішень. З іншої сторони – екологічна експертиза являє собою механізм регулювання та пов'язану з ним формальну процедуру.

    Екологічна  експертиза являє собою процес систематичного аналізу і оцінки екологічних наслідків діяльності, що планується, консультацій із зацікавленими сторонами, а також урахування результатів цього аналізу і консультацій у плануванні, проектуванні, затвердженні і здійсненні цієї діяльності.

    Виходячи  з цього:

• екологічна експертиза розглядається як процес, а не просто як дані або документи, що утворюються в результаті цього процесу;
• екологічна експертиза розглядається як процес систематичний, тобто відповідний визначеним правилам;
• екологічна експертиза не обмежується етапом планування, вона охоплює й етап здійснення діяльності, що намічається.⁵

    Що  до визначення предмета екологічної експертизи, то його можна визначити як вплив діяльності, що планується на навколишнє середовище. Під впливом варто розуміти ті зміни в довкіллі, які цілком або частково є результатом діяльності що намічається. Прогноз і розробка заходів для їх пом'якшення є однією з основних складових процесу екологічної експертизи.

    Систематична, комплексна природа експертизи дозволяє виявляти ті впливи, що можуть неадекватно  враховуватися встановленими стандартами  для окремих середовищ і джерел впливу, насамперед, непрямі і кумулятивні впливи. З іншого боку, для того, щоб такий систематичний аналіз був можливий, а результати його застосовані на практиці, екологічна експертиза повинна бути сконцентрована на найбільш важливих, ключових впливах. Впливи в рамках екологічної експертизи розглядаються не тільки з точки зору їхньої фізичної величини, але і з точки зору їхньої значимості для суспільства в цілому, окремих соціальних груп і громадян.

    У першу чергу, предметом розгляду в ході експертизи є впливи на навколишнє природне середовище. Традиційно в ході екологічної експертизи розглядаються й історико-культурні цінності. Однак практично завжди екологічна експертиза в тій або іншій мірі торкає медичні, соціальні й економічні наслідки діяльності що намічається. Це відбувається тому, що будь-яка людська діяльність зв'язана з несприятливим впливом на навколишнє природне середовище. Це виражається в погіршенні стану здоров'я для місцевого населення. Мають місце наслідки соціального й економічного характеру. Розгляд таких наслідків у ході екологічної експертизи є практичною необхідністю незалежно від того, чи закріплені подібні вимоги законодавчо. Це пов'язано з тим, що експертиза розглядає впливи на навколишнє середовище з точки зору їх значимості для суспільства в цілому, для окремих громадян і груп. Тому провести чітку межу між впливом на навколишнє середовище і впливом соціально-економічного характеру (включаючи вплив на здоров'я) у рамках екологічної експертизи неможливо. Необхідно розуміти, що наслідки соціально-економічного характеру повинні бути предметом систематичного аналізу в ході експертизи. ⁶

    В даний час у більшості систем екологічної експертизи прийнятий  “традиційний” підхід - систематична оцінка соціально-економічних наслідків (включаючи вплив на здоров'я) проводиться  лише в тій мірі, у який вони зв'язані  з впливом на навколишнє природне середовище. ⁷При цьому деякі соціально-економічні наслідки залишаються за межами екологічної експертизи.

    В розрізі даного питання необхідно  визначити які види діяльності безпосередньо відносяться до предмету екологічної експертизи. Насамперед, предметом екологічної оцінки є діяльність, що планується на проектному рівні - проекти конкретних господарських об'єктів різного масштабу і характеру впливу на довкілля. Для того щоб система екологічної експертизи була ефективною, основні зусилля повинні бути зосереджені на тих проектах, що припускають значний вплив на довкілля. Тому проведення повномасштабної експертизи для всіх проектів навряд чи було б доцільним.

Саме  у випадку масштабних впливів  на довкілля найбільш яскраво виявляються  взаємозв'язки між різними природними середовищами.

    Серйозна  стурбованість населення також  може бути підставою для проведення екологічної експертизи. Тому вирішення  питання про необхідність експертизи в тому або іншому конкретному  випадку являє собою визначену  проблему.⁸

    Предметом екологічної експертизи можуть бути не тільки окремі проекти, але й ініціативи більш високого рівня - різні плани  і програми, галузеві схеми розвитку, проекти нормативних актів, що можуть мати значні екологічні наслідки.

    Що  до об’єктів екологічної експертизи, то відповідно до закону України «Про екологічну експертизу» ними є:

• проекти правових актів нормативного і ненормативного характеру;
• проекти комплексних і цільових державних програм;
• проекти генеральних планів розвитку територій;
• усі види містобудівної документації: генеральний план, проект забудови;
• проекти схем розвитку галузей народного господарства;
• проекти міждержавних інвестиційних програм;
• проекти комплексних схем охорони природи України, схем охорони і використання природних ресурсів;
• проекти міжнародних договорів;
• матеріали обґрунтування ліцензій на здійснення діяльності, здатної вплинути на навколишнє середовище;
• техніко-економічні обґрунтування і проекти будівництва, реконструкції, розширення, технічного переозброєння, консервації і ліквідації організацій і інших об'єктів господарської діяльності, незалежно від їхньої кошторисної вартості, відомчої належності і форми власності;
• проекти технічної документації на нову техніку, технологію, матеріали, речовини, товари і послуги що сертифікуються.

    Об’єкти екологічної експертизи визначають об’єм, характер, мету та задачі еколого-експертної діяльності. Подані на екологічну експертизу проекти вивчаються в повному обсязі, при цьому особлива увага приділяється природоохоронній частині проектних рішень. Виявляючи його екологічний зміст, еколого-експертні органи або спеціально створені комісії, ради, групи встановлюють можливість їх використання в екологічній системі, формулюють основні рекомендації щодо корегування екологічних параметрів об’єктів, що проходять експертизу, встановлюють їх значимість для розвитку і зміцнення економіки та задоволення соціальних і екологічних потреб суспільства.⁹

    Суб'єктами екологічної експертизи є:

• спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, його органи на місцях, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії, інші державні органи, органи місцевого самоврядування і місцеві органи виконавчої влади (суб'єкти державної екологічної експертизи; при цьому органи місцевого самоврядування можуть виступати суб'єктом усіх форм експертизи);
• громадські організації екологічного спрямування чи створювані ними спеціалізовані формування (суб'єкти громадської екологічної експертизи);
• інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні та фізичні особи, які залучаються до проведення екологічної експертизи (будь-якої форми);
• заінтересовані юридичні та фізичні особи (суб'єкти «інших» екологічних експертиз — на договірній основі зі спеціалізованими еколого-експертними органами і формуваннями).

    Суб’єктами  екологічної експертизи проектів є  юридичні та фізичні особи, які проводять  експертизу. Юридичні особи здійснюють екологічну експертизу проектів в силу своєї спеціальної правоздатності та дієздатності, яка виникає з моменту організації та визначення правового статусу державного органу за умови наділення його еколого-експертними повноваженнями. Державні органи, які реалізують функцію екологічної експертизи, виступають колективними суб’єктами, що несуть всю повноту відповідальності перед державою та суспільством за додержання установленого порядку проведення експертизи, за її об’єктивність та якість еколого-експертних висновків. Ці положення поширюються також на випадки залучення державними органами до проведення екологічної експертизи проектів провідних навчальних закладів, висококваліфікованих спеціалістів та практичних працівників підприємств, організацій, установ.

    Фізичні особи наділяються всією сукупністю експертних прав та обов’язків як суб’єкти екологічної експертизи проектів в  порядку разових доручень компетентних органів і організацій, при організації  еколого-експертних комісій або при виконанні еколого-експертних функцій в силу громадського обов’язку; особистою ініціативою, перейнятою турботою про екологічне благополуччя регіону, екосистеми або держави в цілому. В цих випадках відповідальність за достовірність проведеної екологічної експертизи проектів та підготовку науково обґрунтованих висновків покладається на конкретних фізичних осіб, які виступають самостійними суб’єктами еколого-експертних досліджень і апробації проектів. 

    1.2. Принципи екологічної експертизи.

    Здійснення  екологічної експертизи в Україні базується на принципах, які зазначених в законі «Про екологічну експертизу». В статті 6 зазначеного нормативно-правового акту перелічені основні ідеї, що стосуються здійснення екологічної експертизи, а саме:

     1) гарантування безпечного для життя та здоров'я людей навколишнього природного середовища. Сутність даного принципу полягає в тому, що в процесі проведення еколого-експертних заходів мають насамперед дотримуватися основні нормативи якості навколишнього природного середовища, а також еколого-правові вимоги, пропоновані до проектування, розміщення, будівництва, експлуатації об'єктів, діяльність яких впливає на навколишнє природне середовище в цілому, і стосується, в остаточному підсумку, права кожного окремо узятого індивіда на сприятливий стан навколишнього природного середовища;

    2) збалансованість екологічних, економічних, медико-біологічних і соціальних інтересів та врахування громадської думки, тобто реалізація зазначеного принципу припускає всебічний підхід при здійсненні еколого-експертної діяльності;

    3) наукова обґрунтованість, незалежність, об'єктивність, комплексність, варіантність, превентивність, гласність. Законодавець у даному випадку поєднує такі положення, які було б доцільніше розбити на кілька самостійних принципів. Особливо це стосується таких категорій, як незалежність і гласність, які, на мою думку, є відносно самостійними поняттями. Таким чином, над з'ясуванням змісту цього принципу варто спинитися детальніше.

    Наукова обґрунтованість екологічної експертизи полягає в тому, що її висновок має  спиратися на наукові аргументи, що стосуються пропонованих господарських  заходів.

    Незалежність  як загальний принцип здійснення будь-якої діяльності, у тому числі еколого-експертної, припускає, що ніхто не може втручатися в діяльність осіб, які проводять відповідні заходи, тобто така робота виконується насамперед на основі положень законодавства про екологічну експертизу, а також відповідно до вимог, відображених у технічному завданні, що видається на виконання тієї або іншої роботи.

    Об'єктивність являє собою здійснення еколого-експертних заходів на основі реальної оцінки ситуації, тобто експерт у своїй діяльності в цілому, а також при підготовці експертного висновку має проводити безсторонній аналіз об'єктів експертизи

    Комплексність передбачає всебічний аналіз об'єкта екологічної експертизи. Цей принцип  зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності в міру можливості оцінити повноту видів і масштаби впливів на навколишнє середовище в процесі його реалізації. Принцип комплексності заснований на уявленні про те, що довкілля людини є єдиною природною системою, нерозривно пов'язаної з суспільством. Отже, основною метою екологічної експертизи є розуміння того, як природно-соціальна система в цілому відреагує на впливи певної діяльності на навколишнє середовище.

    Варіантність  зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності пропонувати альтернативні заходи, що стосуються реалізації об'єкта експертизи, здійснення яких, на думку експерта, матиме менший негативний вплив на стан навколишнього середовища.

    Принцип превентивності означає, що, по-перше, екологічна експертиза проводиться  до прийняття основних рішень по реалізації діяльності, що планується;  по-друге, результати екологічної експертизи використовуються при розробці і прийнятті рішень. Отже, аналіз наслідків уже прийнятого рішення не є екологічною експертизою. ¹⁰

    Для того, щоб екологічна експертиза була ефективною, необхідно розуміти, що екологічна експертиза повинна проводитися не тільки до ухвалення рішення про можливість здійснення діяльності, що планується, але і до прийняття найважливіших проектних рішень.

    Одним із важливих інструментів реалізації принципу превентивності в екологічній  експертизі є аналіз альтернативних шляхів рішення запропонованого  проекту. Це забезпечує свободу прийняття  рішень в залежності від результатів

    Принцип гласності являє собою вимогу, спрямовану на обов'язкове інформування про здійснювану експертну діяльність окремих громадян, громадських організацій  і в цілому населення, а також  державні органи.

    4) екологічна безпека, територіально-галузева й економічна доцільність реалізації об'єктів екологічної експертизи, запланованої чи здійснюваної діяльності. Цей принцип у частині урахування вимог екологічної безпеки багато в чому нагадує принцип, що гарантує забезпечення сприятливого для життя і здоров'я людини навколишнього середовища. У свою чергу урахування таких складових, як територіально-галузева й економічна доцільність при проведенні екологічної експертизи припускає аналіз економічної ситуації як у цілому у країні, так і в окремо узятому регіоні, а також факторів, що впливають на її динаміку;

    5) державне регулювання, тобто еколого-експертна діяльність здійснюється спеціально уповноваженими державними органами і регламентується нормативно-правовими документами, прийнятими на загальнодержавному рівні.

    6) законність, яка виступає основним принципом всієї еколого- експертної діяльності і припускає повне і неухильне дотримання положень, закріплених у нормативно-правових актах 

       1.3. Мета та завдання екологічної експертизи.

    Згідно  закону України «Про екологічну експертизу»  головною метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливові антропогенної діяльності на стан навколишнього  природного середовища та здоров’я людей, а також оцінка ступеня екологічної  безпеки господарської діяльності й екологічної ситуації на окремих  територіях та об’єктах.

    Закордонне (міжнародне) природоохоронне законодавство  розглядає мету екологічної експертизи трохи ширше. Наприклад, відповідно до Директиви ЄЕС № 337/85 еколоргічна експертиза вважається «втіленням попереджувальної екологічної політики», що припускає оцінку екологічного впливу проектів господарського розвитку на навколишнє середовище, активне участь громадськості на всіх стадіях проведення екологічної експертизи й ухвалення рішення про остаточну реалізацію цих проектів, широке інформування про результати екологічної експертизи, проведення консультацій між зацікавленими відомствами й іншими юридичними особами, а також публікацію кінцевих результатів переговорів і консультацій.¹¹

    Більшість екологічних проблем зумовлена  безпосередньою або ж опосередкованою  діяльністю людини. Довкілля, як сукупність природних та штучних систем є  не лише місцем існування людини та об’єктом її трудової діяльності, але, водночас, і результатом такої  її діяльності. Тому глобальною метою  екологічної експертизи є збереження внутрішньої рівноваги екологічних систем, які є досить вразливими з боку господарської діяльності людини.¹²