Взаимосвязь государственной и муниципальной службы

КУСОВАЯ РАБОТА

на тему: «Взаимосвязь государственной и муниципальной службы»

  Оглавление

Государственная служба в системе государственного управления 3

Понятие, признаки и сущность государственной и  муниципальной службы 6

Правовая  природа соотношения и различий государственной и муниципальной  служб 9

Проблемы  государственной и муниципальной  службы в механизме современного российского государства 14

Список использованных источников 17

Государственная служба в системе государственного управления

Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление  и развитие института государственной  гражданской службы, занимающего  приоритетное место в реализации задач и функций государственной  власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях  власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных  и правоохранительных, реализующих  от имени государства специальные  цели и задачи с применением военной  силы и мер государственного принуждения.

Государственная служба - комплексный правовой и  социальный институт, функционирующий  посредством осуществления определенными  гражданами (госслужащими) профессиональной деятельности по реализации компетенций (полномочий) госорганов и государственных  должностей. В ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» дано следующее  определение понятия «государственная служба» (ст. 1) – это профессиональная служебная деятельность граждан  Российской Федерации по обеспечению  исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных  органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов  Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных  органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые  конституциями, уставами, законами субъектов  Российской Федерации для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов субъектов Российской Федерации.

Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная  служба как институт состоит из двух системно организованных частей:

а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок  осуществления государственной  власти, а также требований, предъявляемых  к тем, кто непосредственно участвует  во властеотношениях, государственном  управлении общественными процессами (правовая составляющая);

б) граждан, профессионально подготовленных и  постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных  органов (социальная составляющая)

Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, интеллектуально-духовный институты. В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.

Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

1) институтом  права, поскольку сама существует  в правовом качестве и подвергается  довольно жесткой правовой регламентации,  что придает государственной  службе черты социально-правового  института;

2) экономическими  институтами, так как она призвана  обеспечивать проведение государственной  политики в экономической области,  осуществлять поддержку реального  сектора экономики, гарантировать  соблюдение экономических прав  и свобод, регулировать рыночные  отношения и т.п., что наделяет  государственную службу статусом  социально-экономического института;

3) институтами  гражданского общества, ибо она  является опосредующим звеном  в системе взаимодействия государства  и гражданского общества, выступая  в этом случае, как было отмечено  выше, в качестве социального  института, с одной стороны,  реализуя функции государственного  регулирования общественных процессов,  в том числе и деятельности  институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному  (общественному) контролю;

4) институтами,  относящимися к социальной сфере  общества, так как регулирование  широкого круга социальных проблем,  касающихся вопросов социальной  защиты населения, здравоохранения,  образования, социального обеспечения,  создания современной социальной  инфраструктуры и т.д., находятся  в непосредственном ведении государственной  службы по их ведомственной  принадлежности; в связи с этим  государственная служба выступает  в качестве института государственных  социальных услуг;

5) институтами  культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная  служба воспринимает существующие  в обществе системы ценностей  и моральных норм, а ее особое  место в системе отношений  «общество – государство» предполагает  культивирование в среде государственных  служащих высоких этических качеств,  способных служить социальными  ориентирами в обществе, что придает  государственной службе черты  социально-культурного института.

Специалистами неоднократно отмечалось, что первым зримым воплощением нового облика государственной  службы Российской Федерации стал ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации», который  должен сформироваться в ближайшие  годы на основе принципа карьерной  или контрактной государственной  службы.

Как отмечается учеными, он во многом противоположен менеджеральному принципу, на котором  в основном развивалась государственная  служба в предыдущие годы. В ввиду  этого, добавляют, что сама прежняя  государственная служба, которая, по сути являлась гражданской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала  существовать как нечто противостоящее службе в других государственных  органах и, наконец, влилась в  формирующуюся единую систему государственной  службы Российской Федерации как  один из ее основных компонентов наравне  с военной и еще не обретшей законодательную основу правоохранительной службой.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет  следующие признаки:

во-первых, это объединение государственных  служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации  социума;

во-вторых, это упорядоченное структурное  образование, совокупность организационных  норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования  и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной  службы согласованности для достижения ее целей.

В ходе своего реформирования система государственной  службы обрела достаточно четкие очертания  в трех ее основных видах: гражданской, военной и правоохранительной, каждый из которых предполагал собственное  законодательное регулирование.

Таким образом, в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.

Институт  государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его  органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную  исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить  порядок и рациональную организацию  в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Понятие, признаки и сущность государственной и муниципальной службы

В части 4 ст. 32 Конституции РФ говорится  о том, что граждане Российской Федерации  имеют равный доступ к гражданской  службе. Многие авторы расширительно  трактуют эту норму и обоснованно  полагают, что граждане имеют и  равный доступ к муниципальной службе.

В ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством  участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством  иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Но это  не значит с непосредственным участием в этих органах в качестве выборного  лица или муниципального служащего.

Статья 42 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Правовое регулирование  муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной  службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок  прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и  уставами муниципальных образований».

Таким образом, ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает достаточно широкие  правовые основы муниципальной службы трех уровней - федеральный закон, закон  субъекта РФ, устав муниципального образования.

На федеральном  уровне основным источником в рассматриваемой  сфере является ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 3 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция  РФ, а также настоящий Федеральный  закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов  РФ (далее - законодательство о муниципальной  службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и  иные муниципальные правовые акты. ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет более широкую  правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой - даже решения, принятые на сходах граждан, и  иные муниципальные акты.

Однако  очевидно, что основой организации  муниципальной службы является в  первую очередь сам ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации». Он позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое  муниципальная должность и что  такое муниципальная служба. В ч. 2 ст. 1 говорится, что «настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими».

ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» оперирует двумя понятиями: муниципальная должность и должность  муниципальной службы.

Лиц указанных  в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются  замещающими муниципальные должности  и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава  муниципального образования, члены  контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа  депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т.п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе  ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах  населением, избранный этим органом  из своего состава).

Если  речь идет о муниципальных служащих, ими являются лица, которые занимают должности муниципальной службы.

При определении  того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации», где  говорится, что муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной  службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Таким образом, муниципальная служба, во-первых, профессиональная деятельность соответствующего лица, во-вторых, осуществляется на постоянной основе, в-третьих, предполагает занятие  одной из должностей муниципальной  службы, в-четвертых, замещается лишь на основании договора (контракта).

Только  наличие всех перечисленных условий  в совокупности позволяет считать  лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной  должности, но не по контракту (трудовому  договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени  которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной  комиссии муниципального образования  или иное лицо, уполномоченное исполнять  обязанности представителя нанимателя (работодателя).

ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепил взаимосвязь муниципальной  службы и государственной гражданской  службы Российской Федерации; единства основных квалификационных требований к должностям обоих видов службы, ограничений и обязательств при  прохождении той и другой службы, требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных  служащих и государственных гражданских  служащих. Законом введено требование учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной  гражданской службы и учета стажа  государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной  службы. Закон также исходит из необходимости соотносительности  основных условий оплаты труда и  социальных гарантий муниципальных  служащих и государственных гражданских  служащих, а также соотносительности  основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную  гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Взаимодействие государственной и муниципальной служб

Согласно  ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации.

Муниципалитеты  действуют в русле общегосударственной  политики - экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

Как государственная, так и муниципальная служба относятся  к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных  служащих возможность перехода на государственную  службу с включением в стаж срока  муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные  акты некоторых субъектов Федерации  регулируют не только государственную  службу в этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует  считать не совсем оправданным. Например, Закон Тамбовской области от 4 июля 2007 г. № 223-З «О муниципальной службе в Тамбовской области» посвящен отношениям в сфере государственной муниципальной  службы в органах местного самоуправления, устанавливает принципы и порядок  прохождения государственной и  муниципальной службы, основные права, обязанности, право ограничения  для государственных и муниципальных  служащих.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации в силу конституционных  положений совершенно обоснованно  не включает муниципальную службу в  систему государственной гражданской  службы. Согласно ст. 2 Закона ФЗ » «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовое регулирование  государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.

Вместе  с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями  которых население соответствующих  муниципальных образований руководствуется  точно так же, как и положениями  федеральных законов и законов  субъектов Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов  государственной власти, функционально  они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная  гражданская и муниципальная  службы базируются в части правового  регулирования на общих принципах  и основаниях, исходя из которых  они получают нормативное закрепление.

В ст. 7 ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации», закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской и муниципальной службы. Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющие общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.

Характерной особенностью для гражданских и  муниципальных служащих является общий  порядок замещения должности  гражданской службы и муниципальной  службы. Предусмотренные Законом  ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» процедуры  замещения вакантной должности (на конкурсной основе, с жесткими условиями  формирования конкурсных комиссий, с  правилом опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации и т.д.) являются едиными  для замещения должности как  гражданской, так и муниципальной  службы.

Общие черты  профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных  служащих состоят в следующем:

- подготовка, принятие и (или) проведение  в жизнь решений в сфере  исполнительно-распорядительной деятельности  органов государственной власти  либо органов местного самоуправления;

- наличие  у гражданских и муниципальных  служащих правомочий и возможности  выступать в пределах своей  компетенции соответственно от  имени государственного либо  муниципального органа, представляя  в первом случае государственный  интерес, а во втором - интерес  муниципального образования;

- сочетание  строгой нормативной регламентированности  служебной деятельности в формально-процедурном  отношении с широкими возможностями  принятия волевых решений на  основе дискреционных полномочий;

- принадлежность  к особой профессионально-статусной  группе, хотя и состоящей из  представителей разных профессий,  но объединенных службой в  органах публичной власти, с отличием  в их организационно-правовых  формах.

Взаимосвязь гражданской и муниципальной  служб прослеживается и в общих  правоограничениях, обязательствах и  правилах служебного поведения.

Федеральным законодательством устанавливаются  однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для  гражданского, так и для муниципального служащего. В числе основных положений  таких правил находятся требования:

- укреплять  авторитет Российской Федерации;

- не совершать  порочащие честь и достоинство  проступки;

- точно  и добросовестно исполнять должностные  обязанности в соответствии с  должностным регламентом и т.д.

Взаимосвязь гражданской и муниципальной  служб характеризуется общими основаниями  освобождения от замещаемой должности  гражданской и муниципальной  службы, а также увольнения со службы. Федеральным законодательством  о гражданской службе и законодательством  о муниципальной службе в качестве оснований освобождения от замещаемой должности или увольнения со службы предусматриваются:

- расторжение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности или  увольнение со службы по соглашению  сторон;

- расторжение  краткосрочного служебного контракта  и освобождение от замещаемой  должности или увольнение со  службы;

- расторжение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности или  увольнение со службы по инициативе  служащего;

- прекращение  краткосрочного служебного контракта  и освобождение от замещаемой  должности или увольнение со  службы в связи с истечением  срока его действия;

- расторжение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности или  увольнение со службы при отказе  служащего от замещения иной  должности в связи с изменениями  существенных условий служебного  контракта;

- расторжение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности или  увольнение со службы по инициативе  руководителя государственного  или муниципального органа;

- прекращение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности или  увольнение со службы по обстоятельствам,  не зависящим от воли сторон;

- прекращение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности или  увольнение со службы вследствие  нарушения установленных федеральным  законодательством правил заключения  служебного контракта;

- расторжение  служебного контракта и освобождение  от замещаемой должности и  увольнение со службы в связи  с выходом служащего из гражданства  РФ или приобретением им гражданства  иностранного государства.

Стаж  гражданской службы и стаж муниципальной  службы законодательно приравнены друг к другу. Согласно п. 2 ст. 14 Закона ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных  должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы. Учет стажа  гражданской службы при прохождении  муниципальной службы и стажа  муниципальной службы при прохождении  гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной  службы.

Для выполнения гражданскими и муниципальными служащими  служебных полномочий им предоставляются  федеральными законами однотипные основные и дополнительные социальные гарантии. Речь идет прежде всего об оплате служебной  деятельности гражданского или муниципального служащего. И в том и в другом случае она производится в виде денежного  содержания (вознаграждения), являющегося  основой стимулирования служебной  деятельности и обеспечивающее служащим и их семьям необходимое качество жизни. Размеры должностных окладов (денежных вознаграждений) дифференцируются по уровням и статусу государственных  и муниципальных органов.

Гражданским и муниципальным служащим обеспечиваются:

- своевременная  и в полном размере выплата  денежного содержания (вознаграждения);

- отдых,  обеспечиваемый установлением нормальной  продолжительности служебного времени,  предоставлением еженедельных выходных  дней, нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых отпусков;

- возможность  замещения должностей гражданской  службы и должностей муниципальной  службы при ликвидации государственного  органа или муниципального органа  или при сокращении должностей  гражданской службы в государственном  органе и должностей муниципальной  службы в муниципальном органе;

- единовременная  помощь, выходное пособие, иные  пособия и выплаты, установленные  федеральным законодательством;

- медицинское  и санаторно-курортное обслуживание  либо специальное медицинское  страхование гражданского служащего  и муниципального служащего, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет, и членов их семей.

Пенсионное  обеспечение гражданских и муниципальных  служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в  случае смерти служащего, наступившей  в связи с исполнением должностных  обязанностей, рассматривается федеральным  законодательством в ряду единых установленных для гражданских  и муниципальных служащих социальных гарантий.

Социальные  гарантии гражданским и муниципальным  служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых  условий для исполнения ими своих  должностных полномочий. В связи  с этим нормативное закрепление  предоставления однотипных основных и  дополнительных социальных гарантий гражданским  и муниципальным служащим следует  рассматривать (в ряду других) как  единый элемент правового статуса  гражданских и муниципальных  служащих.

Проблемы государственной  и муниципальной службы в механизме  современного российского государства

Реформа государственной службы, начавшаяся принятием ФЗ «О системе государственной  службы в Российской Федерации» [5], продолжилась реформированием службы муниципальной. Государственной Думой  Российской Федерации 7 февраля 2007 г. принят, а Президентом Российской Федерации 2 марта 2007 г. подписан Федеральный закон  «О муниципальной службе в Российской Федерации», вступивший в силу 1 июня 2007 г.