ЖКХ в системе муниципального хозяйства

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФГОУ  ВПО «УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Челябинский институт (филиал) 
 
 

     Допустить к защите

     Зав. Кафедрой _____________

     «_____»_____________2011 г. 
 
 

     Проект

     По  дисциплине «Муниципальная экономика»

     на  тему: «ЖКХ в системе муниципального хозяйства»  
 

     Выполнила: 

     Иванова Ирина Владимировна

     Максимовская  Ирина Игоревна

     Студент группы НЭ- 44

     Специальность: 080103.65 «Национальная экономика» 

     Руководитель:

     Торгай  Н.З., ст. преподаватель 
 
 

Челябинск

2011

Оглавление 
 

Введение……………………………………………………………………………...3

1. Место  муниципального хозяйства в системе  хозяйственных отношений…….5

2. Понятие  ЖКХ и его роль в системе  муниципального хозяйства……………...7

3. Структура  жилищно-коммунального хозяйства………………………………14

Заключение…………………………………………………………………………20

Список  использованных источников и литературы……………………………..22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 
 

      В последние годы проблемы, связанные  с функционированием ЖКХ, стали  объектом всестороннего пристального внимания, однако серьезных позитивных изменений в этой сфере к настоящему времени не произошло.

      Более того, наблюдается ухудшение как  технического, так и финансового  положения этого многоотраслевого комплекса. ЖКХ по-прежнему характеризуется  отсутствием эффективных экономических  отношений и низким качеством предоставляемых услуг.

      Высокая степень износа основных фондов, тяжелая  финансовая ситуация на предприятиях ЖКХ, не до конца прозрачные правила  бизнеса делают отрасль непривлекательной  для инвесторов.

      Следовательно, системный характер проблем в ЖКХ требует серьезных политических и экономических решений на государственном уровне. Именно поэтому государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, так как рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала.

      В Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 г.г.¹  констатируется, что общее состояние ЖКХ страны не отвечает современным требованиям.

      Динамика правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению и т.п.

      Очевидно, что состояние и специфика ЖКХ, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию.

      И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно  связанной с благосостоянием  населения, удовлетворением его  жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей.

      Все вышеизложенное обусловливает актуальность выбранной темы исследования данной работы,  посвященной всестороннему изучению роли ЖКХ в системе муниципального хозяйства.

      Предметом исследования данной работы являются общественные отношения, складывающиеся в системе жилищно-коммунального хозяйства.

      Объектом  исследования данной работы является место ЖКХ в системе муниципального хозяйства.

      Целью данной работы является всестороннее изучение особенностей управления жилищно-коммунальным хозяйством в современной российской системе муниципального хозяйства.

      Для достижения поставленной цели при написании работы были поставлены следующие задачи:

      1. Обозначить место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений;

      2. Рассмотреть понятие ЖКХ и его роль в системе муниципального хозяйства;

      3. Изучить существующую в Российской Федерации структуру жилищно-коммунального хозяйства. 
 

      1. Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений 
 

      Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

      Так, государственное хозяйство любой современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.²

      С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

      Местное самоуправление несет на себе как  признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

      Первая  группа исследователей данного вопроса  рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность.

      Подобный  подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

      Вторая  группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты.³

      Подобный  подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования.

      Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.⁴

      В связи с этим известный российский исследователь Л.Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».⁵

      В данном определении присутствует тот  критерий, по которому можно развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

      Муниципальное хозяйство включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия  бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и общественного питания и  т.д. Однородные предприятия образуют отрасли.⁶

      На  основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. 
 

      2. Понятие ЖКХ и его роль в системе муниципального хозяйства 
 

      Жилищно-коммунальное хозяйство - это многофункциональный комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сфер.

      Отправной точкой для построения действенной  и эффективной системы управления должно стать определение места  жилищно-коммунального хозяйства  в экономической системе региона, его структуры и взаимосвязей с другими элементами народного хозяйства.

      В ведение ЖКХ входят предприятия, обслуживающее жилищное хозяйство  и ремонтно-эксплуатационное производство, водоснабжение и водоотведение, коммунальную энергетику (электро-, тепло-, газоснабжение), внешнее городское  благоустройство, включающее дорожно-мостовое хозяйство, санитарную очистку, зелёное хозяйство (озеленение населённых пунктов, цветоводство), коммунально-бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание), гостиничное хозяйство - в целом насчитывается более 30 видов услуг.⁷

      Жилищно-коммунальными  услугами являются услуги  исполнителя  по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отходов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды.⁸

      Под объектами жилищно-коммунального  назначения понимают объекты внешнего благоустройства территории городов  и населенных пунктов (зеленые насаждения, городские дороги и элементы их благоустройства, пешеходные и велосипедные дорожки, объекты инженерной защиты территории, уличное освещение, объекты санитарной уборки и др.), а также обустроенные площадки, стоянки, участки, устройства и конструкции из различных материалов, размещенные на придомовой территории.

      При наличии ряда общих родовых признаков  с другими отраслями социально-экономического характера, жилищно-коммунальные услуги имеют видовое своеобразие, т.к. непосредственно связаны с воспроизводством жилищного фонда, который в значительной мере определяет ход экономических, социальных, демографических и политических процессов.

      ЖКХ, являясь одной из важнейших отраслей обслуживания, представляет собой наиболее крупную часть народного хозяйства, основой его развития является рост населенных пунктов и потребности населения в услугах жилищно-коммунального хозяйства.

      В настоящее время в системе  ЖКХ действует более 50 тыс. предприятий, в том числе 10 тыс. муниципальных и государственных, в отрасли занято около 4 млн. чел. Однако, несмотря на рост объемов услуг, работ и продукции, произведенных в отрасли, многие предприятия являются убыточными.⁹

      Согласно  проведенным исследованиям, жилищно-коммунальное хозяйство имеет ряд особенностей, которые отличают его от других отраслей. Так, специфическими чертами отрасли являются следующие:

      - местный характер деятельности жилищно-коммунальных предприятий, потребителями продукции (услуг) которых являются, прежде всего, население, а также расположенные на нем предприятия промышленности, транспорта и др.;

      - процессы производства и потребления продукции (услуг) в жилищно-коммунальном хозяйстве неразрывно связаны с другими отраслями, эта продукция не может накапливаться для последующей реализации;

      - предприятия жилищно-коммунального хозяйства должны быть готовы отпустить столько продукции и реализовать столько услуг, сколько их требуется в каждый конкретный момент времени;

      - нецелесообразность предоставления коммунальной продукции сверх оптимального предела, определяемого численностью населения, размерами территории и особенностями ее планировки, своеобразием климатических условий, степенью развития градообразующей и градообслуживающих сфер;

      - наличие резерва мощностей коммунальных предприятий, связанных с их ориентацией на максимальный уровень потребления услуг;

      - независимость численности основного эксплуатационного персонала непосредственно от объема производимой коммунальной продукции, что связано с выполнением работ по обслуживанию машин и оборудования, а также количеством дежурного персонала;

      - отличная от других отраслей структура основных фондов, при которой удельный вес пассивной части в 2 раза выше, чем на промышленных предприятиях;

      - особенная структура затрат на производство коммунальных услуг, при которой основными затратами являются расходы на энергоносители;

      - многоотраслевой (более 30 отраслей) характер;

      - высокая доля муниципальной собственности на земельные участки, водные и лесные ресурсы, жилой и нежилой фонды;

      - конечным потребителем услуг являются домохозяйства, коммерческие и некоммерческие организации, органы власти.¹⁰

      На федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.¹¹

      Учитывая  особую значимость стабильности функционирования ЖКХ как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ, утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.¹²

      На  региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере ЖКХ осуществляет администрация субъекта Российской Федерации. Как орган исполнительной власти общей компетенции администрация обеспечивает организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор.

      Органами  отраслевой компетенции в сфере  ЖКХ являются ее структурные подразделения (департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы администрации.

      На  сегодняшний день ЖКХ находится в состоянии реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ.¹³

      Современная стратегия реформы ЖКХ установлена в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 гг., подпрограммах «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ» и «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». Намеченные задачи по реформе ЖКХ требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.

      Вместе  с тем остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или «орган в органе». В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла.

      В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел  в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном  уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в сфере ЖКХ. 
Современная система региональных органов исполнительной власти в сфере ЖКХ общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затруднительной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления.

      Собственные полномочия местного самоуправления для  решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются  Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».¹⁴

      Вместе  с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере  ЖКХ служат иные федеральные и  региональные законы, отраслевые законодательные  акты, в том числе и кодифицированного  характера (ЖК РФ¹⁵), уставы муниципальных образований.

      Действующее законодательство не обеспечивает системного решения проблем управления ЖКХ  и не соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работников ЖКХ.

      В этих условиях задача местных органов  власти заключается в разработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционной привлекательности ЖКХ муниципального образования, в том числе:

      1. Создание правовой среды по  инвестиционному проектированию  в сфере ЖКХ, учитывающей территориальные  особенности.

      2. Организация конкурсов инвестиционных проектов и отбор наиболее эффективных вариантов.

      3. Контроль за процессом реализации  инвестиционных проектов.

      4. Содействие практической реализации  эффективных инвестиционных проектов (налоговые льготы, поручительства, гарантии, финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, бюджетных ссуд и др.).

      5. Создание информационной базы  об экономическом потенциале  муниципального образования, состоянии  ЖКХ и его предприятий.¹⁶

      При рассмотренном подходе система  управления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система, включающая:

      - собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости;

      - организации по управлению муниципальным жилищным фондом;

      - подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.

      Анализ  административно-правового регулирования  ЖКХ в субъектах РФ показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в ЖКХ, а коренного реформирования не происходит.¹⁷

      Более того, проводя реформу ЖКХ, государство  должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте  и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.  
 
 
 

      3. Структура жилищно-коммунального хозяйства 
 

      В настоящее время производственная структура многопрофильного жилищно-коммунального  хозяйства России включает в себя более 30 видов деятельности, ведущие из которых: жилищное хозяйство, электро-, тепло- и газоснабжение, водоснабжение и канализование сточных вод, гостиничное и банно-прачечное хозяйство, оказание ритуальных услуг, благоустройство.

      К объектам городского благоустройства  относятся дорожные покрытия (булыжные, щебеночные, асфальтовые, асфальтобетонные, плиточные и др.), тротуары всех типов, мосты, путепроводы, эстакады, набережные, ливневая канализация, берегоукрепительные сооружения, зеленые насаждения (парки, сады, скверы, бульвары, газоны), уличное освещение, сооружения и средства по очистке городских улиц (проездов) от мусора и снега.

      Уровень надежности инженерных коммуникаций в  России в 2,5 - 3 раза ниже, чем в европейских странах. В то же время только на поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходует почти 4% валового внутреннего продукта и до 30% общих расходов бюджета территорий.

      В настоящее время в строительном комплексе функционирует более 156 тыс. организаций и предприятий, в том числе 135,5 тыс. строительных организаций; 9,2 тыс. предприятий промышленности строительных материалов и 11,8 тыс. проектно-изыскательских и научно-исследовательских организаций с численностью работников 6,4 млн. человек.

      Кроме того, 4,8 млн. человек работают в более  чем 40 тыс. организаций и предприятий ЖКХ. Таким образом, общая численность работников отрасли сегодня составляет свыше 11 млн. человек. ¹⁸

      Финансирование  жилищно-коммунального хозяйства  в связи со спецификой его функционирования осуществляется прежде всего из бюджетов субъектов Федерации. Это расходы на капитальный ремонт жилого фонда; на покрытие убытков жилищно-эксплутационных организаций, занимающихся обслуживанием жилого фонда; разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую для отопления жилых домов; некоторые другие расходы.

      Среди множества проблем, требующих решения  ходе выполнения жилищно-коммунальной реформы, особое место занимает достоверность  и доступность информации, которая  создается, используется и распространяется в жилищно-коммунальном хозяйстве.

      В первую очередь это сведения о жилищном фонде и жителях, о потреблении энергоресурсов, оперативная информация о текущем состоянии объектов ЖКХ, инженерных коммуникаций.

      Успешно решать эту проблему можно только на базе передовых информационных технологий. Информатизация ЖКХ - необходимое звено реформы ЖКХ.

      На  сегодняшний день основными задачами Федеральной целевой программы «Жилище»  на 2002 – 2010 г.г. являются:

      - финансовое оздоровление жилищно-коммунальных  предприятий путем реструктуризации  их задолженности и доведения тарифов до экономически обоснованного уровня, жесткого выдерживания установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;

      - формирование инвестиционной привлекательности  предприятий жилищно-коммунальной  сферы путем создания эффективных  процедур тарифного регулирования  жилищно-коммунальных предприятий  - естественных локальных монополистов, экономически заинтересовывающей их в сокращении затрат и ресурсов; развитии деятельности по управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры с привлечением частного бизнеса на условиях концессионных соглашений;

      - обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса как путем предоставления бюджетных средств, в основном на возвратной основе, так и формирования финансовых инструментов предоставления государственных и муниципальных гарантий по привлекаемым инвестициям.¹⁹

      Подпрограммой определены следующие организационно-управленческие и финансовые механизмы, обеспечивающие эффективную работу предприятий  ЖКХ:

      - реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий ЖКХ;

      - обеспечение мер адресной социальной защиты населения с использованием социальных счетов;