ЖКХ в условиях реформирования

Содержание

Введение………………………………………………………………………………3

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Проблемы современного бюджетного механизма логично разделить на две основные группы. К первой следует отнести те из них, которые определяются федеративным устройством страны: вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что, руководствуясь вековым опытом ведущих западных стран, позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального бюджета, так и местных бюджетов. Таким образом, вторая группа проблем действующего бюджетного устройства - финансовая. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом - именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально - экономического развития страны, качество жизни населения. В конечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики.

Бюджет - это сложнейший комплекс финансовых отношений, и поэтому подход к решению его проблем должен быть также комплексным. Именно тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономики.

1. Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства в России

В современном обществе одной из важнейших отраслей деятельности человека является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ).

Жилищно-коммунальная сфера – это многоотраслевой комплекс, в котором пересекаются все социально-экономические, организационно-технические вопросы, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием населения.1

 В России в городах  и поселках городского типа  проживает 73% населения страны. Человек в современном городе должен быть обеспечен жильем, водой, канализацией, теплом, городским транспортом и т.д.  Современное производство также невозможно без обеспечения его услугами  ЖКХ, предприятия которого не только создают условия жизни работнику и доставляют его к месту труда, но и поставляют промышленным и строительным предприятиям  воду, газ, тепло, электроэнергию, участвуя тем самым в процессе производства. Нельзя представить функционирование города, нормальную жизнедеятельность населения без городского благоустройства (дорог, освещения, озеленения, очистки территории и вывоза мусора). Следовательно, услуги  ЖКХ – важный  фактор развития материального производства и воспроизводства рабочей силы.

Сфера жилищно-коммунального хозяйства включает в себя взаимозависимые, но в то же время достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в коммунальных услугах.

Как отрасль жилищно-коммунальное хозяйство включает ряд подотраслей:

• жилищное хозяйство;

• водоснабжение  и  канализационное хозяйство;

• газоснабжение;

• электроснабжение;

• дорожно-транспортное хозяйство;

• озеленение населенных мест;

• благоустройство и утилизация бытовых и радиоактивных отходов;

• летняя и зимняя уборка улиц;

• ритуальные услуги.

Таким образом, являясь важной частью народного хозяйства страны, жилищно-коммунальное хозяйство  требует выделения на вое содержание и развитие значительного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношения с бюджетом, которые складывались в пользу отрасли. Она получает средств из бюджета больше, чем вносит в него.

Финансирование жилищно-коммунального  хозяйства осуществляется  за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

До проведения реформы ЖКХ наибольшая часть финансовых ресурсов, необходимых для содержания и развития этой отрасли, поступала из бюджета, В консолидированном бюджете России расходы на ЖКХ составляют 10% общих расходов. При этом ассигнования на ЖКХ в основном выделяются из территориальных бюджетов. Из общей суммы средств, направляемых на финансирование ЖКХ, 40% приходится на региональные бюджеты и 33%   - на местные бюджеты.

Большая часть бюджетных расходов на ЖКХ финансируется из территориальных бюджетов. Для этих затрат в общем объеме расходов региональных бюджетов составляет 11%, в местных – 19%. Наблюдается рост этих расходов. Он обусловлен не только увеличением самого жилого фонда, но и повышением качества строений, их технической оснащенности, заработной платы работников. С ростом этажности, технической оснащенности домов возрастают расходы. Так, затраты на содержание девяти и шестнадцатиэтажных домов выше, чем затраты на пятиэтажные дома, соответственно на 18 и 23%. С увеличением объема крупнопанельного домостроения возрастают расходы на капитальный и текущий ремонт. В таких домах эти расходы превышают восстановительную стоимость в 2,5 раза, из них 30% приходится на текущий ремонт.

Таким образом, в перспективе с развитием в городах многоэтажного и крупнопанельного строительства расходы на содержание жилищного фонда будут возрастать. Все это свидетельствует о необходимости серьезного подхода к вопросам эффективного использования финансовых ресурсов, направляемых на содержание и ремонт жилых домов. Главной задачей при этом должно быть изыскание путей снижения темпов роста расходов и сокращение их.

В затратах на содержание жилых строений значительную часть занимают расходы на оплату труда, которые составляют более 30%. Причинами высокого уровня заработной платы в эксплуатационных расходах в жилищном хозяйстве являются слабая механизация работ, отсутствие автоматизации инженерных систем в домах, широкое применение ручного труда.

Снижение роста расходов на содержание жилищного фонда в значительной степени зависит от улучшения организации его эксплуатации. Расширение объемов жилищного строительства, увеличение технической оснащенности домов, повышение требовательности к качеству услуг, оказываемых жилищным хозяйством, привели к тому, что существующая система организации эксплуатации жилищного фонда, при которой все основные работы по его содержанию осуществляются силами домохозяйств с их низкой материально-технической базой и производительностью труда, тормозит развитие коммерческого расчета в этой отрасли и дает значительные экономические потери.

Источниками доходов жилищного хозяйства являются: квартирная плата; арендная плата; сборы с арендаторов на эксплуатационные расходы; прочие доходы.

Главные источники доходов — это квартирная и арендная платы. Удельный вес их в доходах достигает 80%.

В общем объеме доходов, получаемых жилищными организациями, квартирная плата не превышает 55%. В последние десятилетия улучшилось качество жилищ, их техническая оснащенность и комфортабельность. В то же время функционирует еще и значительная часть старого жилого фонда. Удельный вес домов, построенных более 20—30 лет назад, составляет свыше 30%. Особенно велик удельный таких зданий в крупных старых городах.

Несмотря на проводимые работы по модернизации старого жилищного фонда, условия проживания в старых домах при некоторых их преимуществах ниже, чем в новых. Это отсутствие технических средств, коммунальное заселение и т. д. Квартирная же плата, как в старых, так и в новых домах почти не отличается. Поэтому проблема большей дифференциации размера оплаты за проживание в старом и новом жилом фонде очень актуальна.

Следующим по значению источником доходов муниципального жилищного хозяйства являются арендная плата и сборы с арендаторов на эксплуатационные расходы домохозяйств. Их доля в доходах составляет около 30%. Учитывая тенденцию к росту эксплуатационных расходов жилищного хозяйства и исходя из необходимости укрепления его финансового положения, значение арендной платы как источника доходов должно повышаться. Этому должен способствовать ряд мер экономического и организационного характера, в том числе расширение фонда нежилых помещений, увеличение тарифных ставок за пользование ими, укрепление хозрасчета и повышение уровня экономической работы в отрасли.

Повышение рентабельности домохозяйств связано с укреплением коммерческого расчета. Для этого требуется создание определенных условий, в том числе увеличение источников доходов, позволяющих покрывать все эксплуатационные расходы. При переходе на коммерческий расчет и ликвидации дотаций как источника покрытия эксплуатационных расходов улучшится финансовая деятельность домохозяйств, усилится их стремление к эффективному использованию средств и к максимальному выявлению резервов доходов.

Взаимоотношения жилищного хозяйства с бюджетом будут строиться на общей для всех отраслей налоговой основе, т. е. жилищные организации будут платить налоги. В то же время следует отметить, что и из бюджета будут выделяться ассигнования на муниципальное жилищное строительство. Кроме того, в целях социальной защиты населения малоимущим семьям будут выделяться пособия на оплату ими жилищно-коммунальных услуг.

Роль бюджетных средств в финансировании отдельных подотраслей ЖКХ различна. Полностью за счет бюджетных ассигнований финансируются дорожное хозяйство, озеленение, освещение и уборка территорий населенных мест. Водопроводно-канализационное хозяйство получает лишь средства бюджета на капитальные вложения. Городской  пассажирский транспорт, жилищное хозяйство и теплоэнергетика для отопления жилых домов требует выделения бюджетных дотаций.

Бюджетные средства коммунальным предприятиям поступают в виде дотаций:

• на покрытие разницы в ценах за предоставляемые населению услуги и продукцию (тепло для жилых домов и транспортные услуги);
• на капитальные вложения (водопроводно-канализационное хозяйство, городской пассажирский транспорт, дороги и др.);
• на оплату произведенных работ и оказанных населенным местам услуг (санитарная очистка, освещение, озеленение территорий и др.).

Наиболее значимым компонентом дотаций, предоставляемых из территориальных бюджетов отраслям социальной сферы, являются дотации на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), включающие дотации на квартирную плату и жилищно-коммунальные услуги.

Как показывает анализ, на увеличение дотаций ЖКХ в этот период оказали влияние два основных фактора:

1) предприятия из-за резкого  уменьшения государственного финансирования  и падения спроса на свою  продукцию сокращали расходы  на эти цели. В результате расширялась  сфера ответственности местных  бюджетов за дотирование ЖКХ,

2) рост цен на энергоносители  опережал общий уровень инфляции (по оценкам Всемирного банка  это опережение составило по  электроэнергии 2,8 раза, по топливу  — 1,9 раза) Соответственно такое  опережение, по-видимому, лишь отчасти  могло быть компенсировано за  счет установления льготных тарифов  населению и перераспределения  этих расходов на предприятия.

Учитывая, что социальная сфера в России, как правило, финансируется по остаточному принципу, доля затрат на нее в объеме ВВП, по оценкам, может снизиться на 3—4 пункта. Однако наиболее негативные последствия для развития социальной сферы может иметь изменение приоритетов при бюджетном финансировании ее отраслей. В связи с этим при первоочередном исполнении текущих платежей наиболее вероятным является дальнейшее снижение объемов инвестиций в отраслях социальной сферы, что существенно ограничит возможности их функционирования и развития.

Реальными действиями в этом направлении можно считать проводимые Правительством России реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В соответствии с представленным Правительством планом данная реформа в данной сфере включает два этапа

Первый этап предусматривает реализацию мер, направленных на повышение эффективности использования затрат на содержание ЖКХ. В числе таких мер, в частности, предусматривается формирование системы учета потребления коммунальных услуг, формирование конкурентной среды и новой, более совершенной и экономичной, системы обслуживания жилищно-коммунального хозяйства.

На втором этапе реформы предполагается осуществление ряда мер, обеспечивающих постепенный переход ЖКХ на полное самофинансирование. При этом, учитывая реальную экономическую ситуацию в стране, а также низкий уровень доходов основной массы ее населения, при реализации реформы для населения предусматриваются определенные лимиты затрат на ЖКХ. Предусматривается, что доля оплаты жилищно-коммунальных услуг не превысит 20% от совокупных доходов российских семей.

Необходимо учитывать, что практическая реализация реформ в ЖКХ в России будет осуществляться при существенно более низких среднедушевых объемах ВВП и доходах населения по сравнению с экономически развитыми странами мира. Фонд заработной платы в России составил около 23% от объема ВВП, а доля денежных доходов населения в его объеме — 5% при значении соответствующих показателей для США 59 и 85%. Соответственно при четырех пятикратном превышении объемов ВВП на душу населения в развитых странах и примерно равных относительных расходах на ЖКХ в семейных бюджетах на содержание данной сферы в развитых странах будут использованы финансовые ресурсы, как минимум в 6—7,5 раз превышающие по объемам ресурсы, используемые в России. Это означает, что даже с учетом более низкого качества жилья в России, а также более низких удельных затрат на содержание данной сферы, эти средства составят только небольшую часть от средств, необходимых для полной компенсации затрат на ЖКХ.

Кроме того, при оценке возможностей реализации данного проекта необходимо учитывать и то, что в период проведения экономических реформ в России темпы роста потребительских цен, как правило, превышают соответствующие показатели, характеризующие динамику объемов ВВП и средней заработной платы населения. Поэтому при наиболее вероятном варианте развития и сохранении данной тенденции на ближайшую перспективу (о чем свидетельствует и динамика этих показателей), дополнительные затраты семейного бюджета на содержание ЖКХ могут в еще большей степени снизить уровень жизни большей части населения России.

Необходимо отметить, что реформа приведет к качественным изменениям в данной отрасли. Например, что везде будут разделены функции подрядчика и заказчика, что везде произойдет переход на индивидуальную систему учета коммунальных услуг, что повысится процент товариществ − собственников жилья в числе потребителей, что произойдет демонополизация в тех секторах ЖКХ, которые не являются естественными монополиями. Результатом может стать провал реформы и разрушение сферы коммунального хозяйства.

Реформа ЖКХ имеет смысл только в том случае, если будут реализованы обе ее части: и структурная, и финансовая. В настоящее время, в основном реализуется лишь одна составляющая реформы – финансовая, оплата за коммунальные платежи продолжает расти. Но очевидно, что без структурных изменений такое реформирование сведется лишь к переориентации финансовых потоков, но не приведет к улучшению ситуации в отрасли. 

2. Анализ бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства

Являясь важной частью народного хозяйства страны, жилищно-коммунальное хозяйство требует выделения на свое содержание и развитие значительного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношения с бюджетом, которое складывается в пользу отрасли. Она получает средства из бюджета больше, чем вносит в него.

Все бюджетные расходы на жилищно-коммунальное хозяйство финансируются из территориальных бюджетов. Доля этих затрат в общем объеме расходов региональных бюджетов составляет 5 процентов, в местных - 19 процентов.

Роль бюджетных средств в финансировании отдельных подотраслей жилищно-коммунального хозяйства различна. Полностью за счет бюджетных ассигнований финансируются дорожное хозяйство, озеленение, освещение и уборка территорий населенных мест. Водопроводно-канализационное хозяйство получает лишь средства бюджета на капитальные вложения. Городской пассажирский транспорт, жилищное хозяйство и теплоэнергетика для отопления жилых домов требуют выделения бюджетных дотаций.

Вопросы обеспечения граждан жильем и создание эффективной системы проведения капитального ремонта многоквартирных домов являются одним из основных направлений государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В то же время необходимо отметить, что в значительной мере организация функционирования жилищно-коммунального хозяйства входит в сферу ведения местного самоуправления и напрямую влияет на уровень и качество жизни большинства жителей муниципальных образований. Расходы на сферу ЖКХ составляли в 2012 г. 551,4 млрд. рублей, или 22.3% к общим расходам местных бюджетов на решение вопросов местного значения – 2468,8 млрд. рублей (по данным анализа Минфина РФ об исполнении местных бюджетов РФ в 2010-2012гг.)2

В настоящее время в данной сфере существует ряд нерешенных проблем, связанных:

• с высокой изношенностью и низкой энергоэффективностью жилищного фонда и коммунальных сетей;
• непрозрачностью процедур установления тарифов на услуги организаций;
• слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций, низким качеством услуг, предоставляемых ими населению, наряду с их высокой стоимостью.

Главный источник финансирования коммунальных предприятий — территориальные бюджеты. Из всех средств, поступающих коммунальным предприятием из бюджетной системы, на местные бюджеты приходится 58%, на региональные бюджеты — 42%.

В территориальных бюджетах расходы на финансирование коммунальных предприятий составляют от 10 до 12%.

Бюджетные средства коммунальным предприятиям поступают в виде дотаций:

• на покрытие разницы в ценах за предоставляемые населению услуги и продукцию (тепло для жилых домов и транспортные услуги);
• на капитальные вложения (водопроводно-канализационное хозяйство, городской пассажирский транспорт, дороги и др.);
• на оплату произведенных работ и оказанных населенным местам услуг (санитарная очистка, освещение, озеленение территорий и др.).

Анализ деятельности предприятий ЖКХ показал, что в связи с действием ряда факторов (повышение стоимости сырья, топлива, материалов, основных средств, заработной платы и других) себестоимость их услуг постоянно росла. Темпы роста их затрат опережали темпы роста производительности труда. При стабильности тарифов это привело к снижению рентабельности, к убыточности и дотациям из бюджета. Услуги ЖКХ являются одним из элементов жизненных средств для населения. Это увеличение должно возмещаться либо за счет повышения заработной платы, либо за счет ассигнований из централизованного фонда финансовых ресурсов – бюджета в виде дотаций предприятиям и организациям, оказывающим услуги населению. В условиях рыночных отношений проблема дотаций становится все более актуальной.

Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства в определенной степени зависит от финансовой поддержки из федерального бюджета. В федеральном бюджете интересы жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном фонде компенсаций и в Федеральном фонде софинансирования расходов, в том числе в рамках финансирования ФЦП "Жилище".

Жилищно-коммунальное хозяйство - это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой учитываются в суммарных бюджетных расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма федеральные органы не имеют право влиять на органы власти субъектов Федерации в части обеспечения обоснованности и полноты выделения ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос полностью находится в ведении региональных органов власти.

Вместе с тем в ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального хозяйства предусматриваются в меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий отрасли.

Поэтому с каждым годом все больше и больше ассигнований бюджет выделяет в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу   «Жилищно-коммунальное хозяйство» приведены в следующей таблице.

Таблица 1

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу 

 «Жилищно-коммунальное  хозяйство»3

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы как в целом по разделу, так и без учета межбюджетных трансфертов снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом. В 2014 году по сравнению с 2012 годом расходы снижаются в 2,8 раза, без учета межбюджетных трансфертов - в 3,1 раза.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту расходные обязательства по данному разделу определяются Жилищным кодексом Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации о федеральных целевых программах.

Расходы федерального бюджета по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» в соответствии с ведомственной структурой в 2012 осуществляли 25 главных распорядителей бюджетных средств, в 2013 году - 24, в 2014 году - 20. Наиболее крупные из них - Министерство финансов Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, на которые в 2012 году будет приходилось 89 % расходов по данному разделу, в 2013 году - 80 %, в 2014 году -75 %.

В структуре раздела наибольший объем расходов в 2012 - 2014 годах приходится на жилищное хозяйство - более 70 % общего объема расходов по данному разделу.

Снижение объема расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в 2013 и 2014 годах обусловлено сокращением бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП, в том числе на обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем с 125,9 млрд. рублей в 2012 году до 25,3 млрд. рублей в 2013 году в связи с завершением соответствующих мероприятий. Кроме того, в 2012 году были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидии государственной корпорации - Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - в виде имущественного взноса на восстановление имущества указанного Фонда, переданного в собственность Российской Федерации в 2009 году, в размере 15,0 млрд. рублей, которые в 2014 годах не планируются.

Большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась. Так за 2012-2013 гг. дотации ЖКХ составляли 33,4%.

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются. При этом следует отметить, что расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство существенно стали увеличиваться еще с 2007 года.

Таблица 2

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство4